韌性城市理念對我國自然資源管理的啟示

黎 兵，王寒梅，劉 淼，鄭雅珊，王 劍

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市城市規劃設計研究院，上海 200040；3. 上海城市規劃展示館，上海 200003）

韌性（Resilience）的概念一般用來描述給定系統對某種擾動的響應[1]，先后在工程和材料科學、心理學、經濟學、人類學和生態學等領域得到廣泛應用[2]。韌性城市是繼智慧城市之后提出的城市治理理念[3]，受到西方規劃學界廣泛討論和推崇[4-5]。聯合國2030年可持續發展議程明確提出“使城市和人類居住社區具有包容性、安全性、韌性和可持續性”的具體目標。世界人道主義首腦會議直接將韌性確定為聯合國新城市議程的核心目標[6]。2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中首次提出建設“韌性城市”的目標。在我國，韌性城市的研究尚處于起步階段，主要基于西方研究成果對韌性城市內涵、理論演變、特征和案例分析的解讀為主[3]。應用方面，成都、德陽、深圳、黃石等城市正在按照國際標準開展韌性城市規劃建設，盡管已取得較大進展[7]，但尚未見可供復制和推廣的經驗成果發表。而且，已有示范研究認為我國韌性城市研究方法亟需本土化[8]。近年來，北京、上海在全國率先發布的城市2035總體規劃中，均有建設韌性城市的相關表述。上海明確提出建設“更可持續的韌性生態之城”的城市發展目標，該規劃充分運用了韌性城市理念，在我國城市總體規劃中發揮了示范作用。研究上海城市總體規劃中的城市韌性及存在問題，不僅對我國建設韌性城市實現新型城鎮化目標具借鑒價值，在我國自然資源統籌管理的背景下，對我國自然資源研究如何支撐韌性城市建設無疑也具啟示意義。

1 韌性城市的定義和主要特征

按照國際組織倡導地區可持續發展國際理事會定義，韌性城市指能夠化解和抵御外界的災害或沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響，并隨后能夠快速恢復的城市或者城市系統[9]。聯合國將其定義為“為應對城市風險和沖擊，在個人、社區、機構和系統層面保障城市防護有效運行并相互協作的能力，其目的為保持或恢復城市功能，適應新的平衡，并最大限度地減少城市風險和城市脆弱性發生積累”[2]。當災害發生時，韌性城市能承受沖擊，快速應對、恢復，并保持城市功能正常運行，進而通過內部的自適應過程來更好地應對未來的災害風險。韌性包括工程韌性、生態韌性和社會—生態韌性[3]。工程韌性是指工程系統面對擾動的承受能力和快速恢復能力，與工程堅固性和快速修復能力相關；生態韌性是指生態系統從擾動中恢復到新的穩定狀態的續存能力；而社會—生態韌性是生態韌性在社會領域的延伸，指城市社會適應外部環境變化的能力，該外部變化不僅指災害，還包括社會經濟環境的不確定變動[10]。

對于韌性城市具備的特征，國內外學者提出了各種不同的表述[10-16]，為韌性城市理論研究和應用奠定了重要基礎。但特征的多樣也為理解城市韌性帶來困難。為便于理解和應用韌性城市特征，方便韌性城市理念在城市規劃、建設和評價中的應用，我們嘗試根據已有研究成果進行總結，并根據各特征的內在關系概括成多樣性、冗余性、網絡性和協同性4個主要特征。為避免以偏概全，我們根據不同特征反映的重點信息在4個特征的含義中進行了補充豐富。為便于理解各特征的內涵，我們同時補充了對相應特征的案例解析（表1）。

表1 韌性城市的主要特征及其內涵Table 1 Main characteristics and their explanations of resilient city

2 上海2035總體規劃中的“韌性”體現

2017年，上海2035總體規劃經國務院批復同意并發布，成為我國新時期城鄉規劃思潮中代表性的城市規劃實踐[17]，也集中體現了具有全球抱負的全球城市理論[18]。其率先提出建設“更可持續的韌性生態之城”的具體目標，與我國當前生態文明發展理念和“以人為核心的新型城鎮化”及建設韌性城市的國家要求一致。鄭時齡、唐子來、諸大健、陳小鴻和屠啟宇等學者認為其在城市彈性、應對不確定性、可持續發展理念、安全風險管控以及公眾視角等韌性城市視角方面都是我國當前城市總體規劃的新標桿，為其他城市提供了重要啟示[19]。

從韌性城市的特征和國內外研究現狀看，該規劃在發展模式、空間布局、資源保障和綜合防災上都充分體現了韌性城市的規劃理念，為我國其他城市的規劃建設提供了有益參考。另一方面，由于我國韌性城市研究起步較晚，應用案例尚處于探索階段，相比發達國家存在一定差距，從中也能窺見不足之處。在我國自然資源管理改革背景下，也為我國城市化地區自然資源研究如何支撐韌性城市建設提供了線索。

2.1 強調剛性和彈性相結合的發展模式

上海2035總體規劃提出“底線約束、內涵發展和彈性適應”的發展模式，其中的“底線約束”與十九屆五中全會強調的底線思維一致，上海重點強調在人口規模、土地資源、生態環境和安全保障四方面進行剛性管控；而“彈性適應”的發展模式考慮了未來出現和應對各種不確定性，其要求的完善多情景規劃策略、建立空間留白機制、創新功能布局彈性模式和構建動態調整機制對于應對未來經濟、人口、技術變化等的不確定性留下了彈性。構建動態調整機制著重建立“實施—監測—評估—維護”機制，并根據城鄉發展關鍵指標的變動，及時調整規劃策略，與國家層面要求“建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制”的策略保持一致。我們認為這也是韌性城市理念在城市發展模式中的突出表現。從上海城市的發展模式看，“底線約束”體現了城市發展的底線思維，“彈性適應”體現了韌性城市的內涵，而國土空間調控是韌性城市建設的重要抓手，與西方國家國土空間用途管制兼具剛性和彈性的特征[20]一致。

2.2 著重不同空間尺度統籌和連通的空間布局

不管是區域、市域、中心城區層面，還是涵蓋陸域海域、地上地下的立體空間尺度，上海2035總體規劃都充分體現了連通、協同和多樣這三個反映韌性城市的關鍵詞。

（1）區域空間

在長三角區域層面提出的“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間體系，包含區域生態環境共保共治、區域交通設施的互聯互通、區域市政基礎設施的共建共享和區域文化的共融共通等要求，分別體現了工程韌性、生態韌性和社會—生態韌性的特點。其中的市政基礎設施共建共享要求的統籌區域水資源保護和供給、推動區域綜合防災體系構建為自然資源環境研究支撐韌性城市建設提供了新的方向。

區域層面提出的“率先推進智慧城市建設”的要求，與“十四五”期間國家“加快數字化發展”和上海“推動數字化轉型”的重大部署高度吻合。然而，已有研究發現，我國長期推進的187個智慧城市普遍不具韌性城市特征[21]，與國際前沿智慧城市建設以韌性城市為目標[22]不一致，如何在數字化發展過程中提高對城市不確定性的適應能力值得深入研究。從智慧城市角度，自然資源的監測預警預報也是自然資源領域值得重視的研究方向。

此外，區域層面還提出了統籌長江口、東部沿海、環淀山湖和杭州灣北岸4個戰略協同區共同發展、各有側重的要求，突出了城市發展區域的層次性和差異性，利于城市現有資源的集中、統籌部署。從生態文明的視角看，這4個地區分別強調了生態保護、自然資源合理利用、海洋環境修復和自然風貌保護，明確了上海自然資源領域未來在不同地區的研究重點。

（2）市域空間

在市域空間尺度上，上海2035總體規劃提出了三大體系（公園體系、森林體系和濕地體系）和二大網絡（廊道、綠道）的空間布局，反映了韌性城市的網絡連通性和協同性特征，而中心城區要求構建的15分鐘社區生活圈要求織密的綠地網絡，更進一步強化了韌性城市對網絡連通性的要求。這些生態空間無疑對涵養水源、凈化水質、保障城市生態安全和維護生物多樣性，進而提升生態系統質量和穩定性都具重要價值。

對生態空間按四類進行分類管控是上海2035總體規劃的一大特色，將生態保護紅線納入一類生態空間進行最嚴格管控的同時，有效保護了其他生態空間，對上海“生態之城”建設提供了有力支撐[23]，也體現了國家對國土空間規劃強調“注重操作性”的要求。值得一提的是，對于關乎國家糧食安全的永久基本農田，上海將其作為三類生態空間劃入限制建設區予以管控，禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，控制線性工程、市政、水利基礎設施和獨立型特殊建設項目用地。并提出實現永久基本農田“數量、質量、生態”三位一體提升的要求，在落實“加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”的國家要求基礎上提出了更高的要求。其中的耕地數量是作為耕地保護紅線的剛性管控要求，通過自上而下的管控措施相對易于實現；耕地質量在國家鄉村振興戰略實施背景下，通過土地綜合整治也取得了顯著成效[24]。相比之下，耕地的生態狀況是未來耕地保護和提升的要點和難點。因為其在現有耕地管理體系中關注較少，但已有研究發現，耕地具備氣候調節、水源涵養、土壤保持、生物多樣性維護和固碳等多方面生態服務功能，其生態價值接近甚至超過其生產價值[25]，而生物多樣性是耕地提供多種生態系統服務的基礎[26]，尤其是土壤微生物環境在保障耕地產能中扮演著重要角色[27]。然而，農藥和化肥的使用對其具顯著破壞作用[27]，對耕地的可持續利用和產能提升具有至關重要的影響。因此，在國家要求永久基本農田三位一體保護的背景下，耕地土壤微生物環境及其與耕地產能的關系值得在未來的自然資源研究中加以重點關注。

耕地生態問題反映耕地環境受到化肥、農藥等人類活動的強烈影響，也折射出以國家公園為主體的自然保護地建設的重要性，因為國家公園強調保護自然生態系統為主要目的。上海在2035總體規劃中提出建成1處以上的國家公園。雖然當前尚無顯著進展報道，如何支撐國家公園申報和建設也應成為未來自然資源研究的重點方向。

（3）立體空間

除了區域、市域和中心城區生態空間布局，上海2035總體規劃在立體空間上提出了廣域空間統籌的概念，統籌范圍涵蓋陸域和海域、地上和地下以及低空空域。這與黨的十九大提出的“堅持陸海統籌”和中共中央“關于構建國土空間規劃體系建設與監督實施的若干意見”要求的堅持統籌地上地下空間綜合利用一致。低空空域因沒在國土空間規劃體系和自然資源管理范圍之內，這里不做討論。針對陸海統籌，上海2035總體規劃強調岸線和灘涂資源的合理利用，以及近海自然生態保護。結合前述4個重點區域戰略協同區，上海未來陸海統籌發展的方向進一步聚焦到崇明世界級生態島、東部沿海臨港新片區到洋山港一帶以及杭州灣北岸地區，成為國家“陸海統籌”戰略要求聚焦落地的空間載體。

對于地下空間資源，上海強調分類分層開發、縱向協調和橫向連通以及地上地下一體化開發利用，都體現了韌性城市的連通性、多樣性和協同性需求。在空間布局上，則強調了主城區和新城的核心作用，并突出了軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等的重要性，為自然資源研究支撐城市轉型發展劃定了重點區域，也有利于我國自然資源領域實現高質量發展和提升治理效能。

2.3 預留灘涂濕地、地下空間、建設用地和水等自然資源

上海在灘涂濕地、地下空間、水、建設用地等自然資源都有規劃預留，突出體現了韌性城市的冗余性特征，為城市未來應對不確定性提高了適應能力。其中，灘涂濕地、深層地下空間和建設用地都是城市發展所依賴的國土空間資源，是城市長遠發展的戰略空間。在城市發展空間緊約束的背景下，這些國土空間資源的預留控制為未來城市重大項目落地、城市建設和應急提供了回旋余地。除了保障各類自然資源在不確定條件下的調度，對于自然資源供給的多樣性和網絡連接性也進行了充分考慮，多方位體現了應對不確定性所應具有的城市韌性。

針對水資源，上海2035總體規劃強調探索長三角區域內建立水源地聯動及水資源應急機制；對供水格局，除了強調水源地取水口的互聯互通，也突出了包括備用水庫、地下水和雨水、再生水等水資源的“多源互補”。在已有原水供給網絡系統受到污染或人為破壞情景下，如何通過其他水源，特別是啟用地下水應急水源地供水，保障城市安全運營無疑值得進一步研究。

2.4 充分體現韌性城市特征的綜合防災減災體系

傳統防災規劃多基于常規理念和工程師思維編寫，停留在災害防御層面，在部門協調、公眾參與方面涉入不深，難以滿足未來面對突發事件的快速響應需求，不能反映韌性城市發展理念[10]。相比之下，上海2035總體規劃的城市綜合防災減災體系在空間布局上凸顯了網絡性、多樣性和協調性的韌性城市特征。城市應急交通、供水、供電、醫療、物資儲備等應急保障基礎設施，以及陸上和水上疏散救援通道均呈網絡布局，并強調了各保障設施間的相互協調。現有和規劃建設的綠地體系和公共活動場所以及地下空間均被賦予了應急避難場所的功能，充分體現了已有城市功能和基礎設施的多樣性。而依托社區構建分布式、全覆蓋的防災、疏散、安全救援管理單元，以及“構建最廣泛的公眾參與格局”對“推動社區自治”的要求，則充分體現了自下而上參與的協同性特征，這與國際前沿韌性城市規劃建設中以社區為核心的特征一致[28-29]，也與國際社會在韌性城市建設中越發重視公民參與的趨勢吻合[15]，體現了上海城市綜合防災規劃的先進性，值得其他城市借鑒。從自然資源角度，也為社區尺度的地下空間、地下水資源等的有效供給提供了新的研究方向。因為相關自然資源過去在國內主要著眼于全國、區域和城市等大空間尺度，強調的是自上而下的有效管控，韌性城市理念下防災體系有必要關注社區層次微觀尺度和自下而上的資源保障問題。

3 對城市規劃、實施和自然資源研究的建議

為服務我國韌性城市建設，提升自然資源研究的支撐能力，本文基于上海2035總體規劃中的“韌性”體現，結合我國當前發展形勢，提出如下建議：

3.1 建議在城市國土空間規劃中體現韌性城市理念

為落實國家新型城鎮化中對于建設韌性城市的要求，建議在我國城鎮國土空間規劃中體現韌性城市發展理念，具體為：

（1）在城市發展模式中反映韌性城市的發展理念，充分考慮應對經濟、人口、技術、災害等不確定性的彈性和適應能力；

（2）構建多層次、網絡化的國土空間布局，并強調不同層次空間的統籌協調；

（3）對建設用地、深層地下空間、地下水等自然資源進行多來源預留控制，并規劃設計利用情景；

（4）城市綜合防災減災體系中強調基礎設施的網絡連接、功能復合，并重視社區層面自下而上的參與機制建設。

3.2 建議將韌性城市特征及其內涵作為指標參與城市總體規劃、國土空間規劃及其實施成效評估

在國家對建設韌性城市的總體部署和全國一盤棋治理的強大合力下，可以預見，未來我國各地城鎮化化規劃建設中都會出現“韌性城市”相關表述。為保障相關國家要求得到有效落實，避免重現城市規劃與建設實施脫節的歷史問題[30]，建議將多樣性、冗余性、網絡性和協同性等韌性城市特征及其內涵作為生態效益評估的一類指標，評估韌性城市視角下城市規劃實施成效和綠色發展績效。

3.3 建議城市自然資源領域深化糧食安全、自然保護地、社區防災和重點地區立體空間統籌研究

我國城市自然資源領域在堅持底線思維，保障城市生態安全的基礎上，為有效支撐新形勢下城市高質量發展和高效能治理，促進城市轉型發展，研究方向進一步聚焦成為必然路徑。基于上海2035總體規劃中體現的韌性城市特點和問題，在我國堅持需求導向和問題導向背景下，建議進一步聚焦到糧食安全、自然保護地、社區防災減災和立體空間統籌等方面，具體包括：

（1）深化耕地資源生態條件與糧食產能關系研究。因為實現永久基本農田“數量、質量、生態”三位一體保護和提升是國家保障糧食安全的重要舉措，而當前主要難點在以土壤微生物環境為重點的生態條件，這也是糧食產能的決定性條件。

（2）開展自然保護地生態價值挖掘研究。因為自然保護地是我國生態建設的核心載體，在維護國家生態安全中居于首要地位。過去數十年我國高強度城鎮化凸顯了人類活動的強烈影響和加強自然環境保護的重要性，對城市生態保護區域開展包括地質、地貌、生物多樣性等在內的生態價值挖掘研究，服務以國家公園為主體的自然保護地生態價值提升，將有利于我國城市化地區更精準地貫徹生態文明發展理念，支撐美麗中國建設。

（3）深化社區綜合防災減災體系中的地下水、地下空間等自然資源保障和地質災害風險監測預警預報研究。全面提高公共安全保障能力是我國當前“以人民為中心”發展理念的核心要求，也是韌性城市理念落地的重要抓手。社區作為防災韌性城市領域的國際前沿，為我國地下空間和地下水等自然資源研究提供了新的舞臺，因為這些自然資源隨處可取、便于應急，具有冗余性特征。為避免自然資源供給導致新的安全風險，并貫徹落實國家加快數字化發展要求，與之相關的社區地面沉降等地質災害監測預警預報工作值得同步開展。社區層面之外，城市層面的地下水應急水源對城市安全運營的保障同樣值得深入研究。

（4）聚焦城市重點地區開展陸海統籌保護修復和地上地下統籌開發利用研究。沿海城市對我國經濟貢獻不言而喻，但全面鋪開開展陸海統籌保護研究勢必成本高昂，且不易于有效支撐城市重點地區的高質量發展。建議未來灘涂濕地陸海統籌保護研究重點聚焦于城市重點發展地區及對重點地區有重大影響的地區。對于地下空間開發利用，上海關注重點從全市到主城區，到新城和軌道交通換乘樞紐反映了逐漸聚焦的過程，伴隨著地下空間資源保障管理逐步趨于精細化，同樣值得我國其他城市在地下空間資源調查、研究和管理中借鑒。

4 結論

韌性城市是我國當前城鎮化建設的重要方向，在上海2035總體規劃的發展模式、空間布局、資源保障以及綜合防災中均得到充分體現。在我國生態文明建設和自然資源統籌管理的背景下，也為我國城市化地區發揮自然資源研究對韌性城市的支撐作用提供了有價值的參考。本文主要結論如下：

（1）韌性城市具有多樣性、冗余性、網絡性和協同性的特征，這些特征及其內涵可用于評估城市規劃和建設成效的韌性；

（2）上海提出“更可持續的韌性生態之城”規劃目標，其在“彈性適應”的發展模式、著重不同空間尺度統籌和連通的空間布局、灘涂濕地、地下空間、建設用地和水等自然資源的預留以及綜合防災減災體系構建等方面都體現了韌性城市特征。這些特征可供我國城市化地區在城市總體規劃和國土空間規劃中借鑒；

（3）建議我國自然資源領域在保障城市生態安全基礎上，深化耕地資源生態價值與糧食產能的關系、自然保護地生態價值挖掘、社區綜合防災減災體系中的自然資源保障和風險監測預警預報以及重點地區陸海統籌保護和地上地下統籌開發利用4個方向的研究。