基于國土空間規(guī)劃體系的全域土地綜合整治上海實踐
——以崇明區(qū)三星鎮(zhèn)為例

劉 珺

（上海營邑城市規(guī)劃設(shè)計股份有限公司，上海 200233）

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為積極推動鄉(xiāng)村振興實踐，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確“實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動”；自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（以下簡稱“試點工作通知”），鎖定全域土地綜合整治的目標內(nèi)容；自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（以下簡稱“實施要點”），細化明確了全域土地綜合整治政策要點。

目前全域土地綜合整治還處于全國試點階段，在編制內(nèi)容、整治體系、技術(shù)路徑和實踐推廣等方面仍需要不斷完善。與此同時，全國國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃也在不斷探索創(chuàng)新[1]。因此，村莊規(guī)劃與土地綜合整治的銜接機制建立、體系和技術(shù)路徑構(gòu)建，對于全域土地綜合整治的全國實踐推廣尤為重要。

1 土地整治發(fā)展演變及內(nèi)涵解析

1.1 土地整治發(fā)展演變

全域土地綜合整治是由土地整理演變而來。土地整理以項目區(qū)為基本單元，重點完成“田水路林村”的改造優(yōu)化，其本質(zhì)上是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的實施性工程、技術(shù)，整治目標是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地補充[2]。我國土地整理到全域土地綜合整治發(fā)展可劃分為萌芽階段、框架構(gòu)建階段、數(shù)量挖潛階段、生產(chǎn)能力提升階段和綜合發(fā)展階段。土地整治的主要內(nèi)容也經(jīng)歷了從農(nóng)田基本建設(shè)、涵蓋村莊和生態(tài)的綜合整治、耕地補充、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化提升，發(fā)展到當(dāng)前要素更全面、內(nèi)容更綜合、內(nèi)涵向生態(tài)化和綠色化轉(zhuǎn)型。

傳統(tǒng)土地整理將項目區(qū)作為供應(yīng)地區(qū)發(fā)展用地指標的一種方式，忽視了鄉(xiāng)村振興對于歷史文化、自然風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的需求，缺少對于區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，難以有效實踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治成為鄉(xiāng)村振興實踐的重要抓手和平臺，其內(nèi)容由傳統(tǒng)的農(nóng)田及農(nóng)業(yè)設(shè)施整理向范圍全域化、要素全面化和內(nèi)容多元化方向發(fā)展[3-4]。

1.2 全域土地整治內(nèi)涵解析

全域土地綜合整治是在科學(xué)規(guī)劃前提下，以村莊發(fā)展需求為導(dǎo)向，基于“田水路林村產(chǎn)”綜合治理平臺，運用修復(fù)、保護和集約利用等手段，針對低效閑置、生態(tài)退化、環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)低效等區(qū)域整體開展國土空間整治的系統(tǒng)性工程。全域土地綜合整治以“一個目標、兩大政策支持和四項基本任務(wù)”為工作核心，以全域統(tǒng)籌、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理等為發(fā)展理念[5]，通過國土空間規(guī)劃明確整治方向和內(nèi)容；通過全域土地整治實施方案和項目建設(shè)落實鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展目標、用地安排，從而發(fā)揮其作為國土空間規(guī)劃實施重要政策工具的作用[6]，促進鄉(xiāng)村全面振興。

國土空間規(guī)劃通過“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌調(diào)劑，促進人與自然和諧發(fā)展，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動。全域土地綜合整治視角下，國土空間規(guī)劃通過管控、引導(dǎo)、策略等方式逐級傳導(dǎo)，最終以村莊規(guī)劃為抓手指導(dǎo)整治實施。市縣層面重點進行指標管控、空間分區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面重點落實上位規(guī)劃要求，劃定土地綜合整治的具體范圍，分類制定土地綜合整治策略，提出“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理措施要求；村莊規(guī)劃是實施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)，應(yīng)結(jié)合土地整治目標任務(wù)，明確地塊規(guī)劃用途、工程規(guī)模布局、建設(shè)內(nèi)容及時序[7]。

全域土地綜合整治是全要素、全空間、全部門和全周期綜合整治，更為強調(diào)整治目標的多樣性、整治范圍的整體性、整治對象的綜合性、整治模式的差異性、整治措施的系統(tǒng)性[8]。全域土地綜合整治的整治目標，不僅強調(diào)耕地保護和集約利用，還強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村歷史文化保護、風(fēng)貌整體提升、產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展、人居環(huán)境提升等內(nèi)容；整治范圍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊為整治單元，從區(qū)域整體視角全面推動規(guī)劃、設(shè)計和整治；整治對象包括區(qū)域山水林田湖草等自然要素和居住、產(chǎn)業(yè)等人工要素，統(tǒng)籌資源優(yōu)化配置、全面提升整體環(huán)境；整治模式上根據(jù)區(qū)域、對象、類型、需求的不同實施差別化治理，延展產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈；整治措施綜合農(nóng)藝措施、生物措施、工程技術(shù)措施、景觀手法措施等，實現(xiàn)全要素綜合保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理和整體提升[9]。

2 上海全域土地綜合整治實踐

2.1 發(fā)展沿革

上海市土地整治發(fā)展經(jīng)歷了聚焦農(nóng)地整治、“三集中”和土地綜合整治三個階段，整治目標由簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高逐步發(fā)展到鄉(xiāng)村全要素的綜合提升；項目路徑由單一農(nóng)業(yè)專項實施項目，發(fā)展到建設(shè)減量項目與農(nóng)業(yè)發(fā)展項目聯(lián)動，目前已經(jīng)形成了從規(guī)劃到整治實施的完整流程[10-11]。

2008年是上海土地整治實踐的重要轉(zhuǎn)折點。隨著上海規(guī)劃、土地機構(gòu)合并和“兩規(guī)合一”的率先實踐，上海的土地整治理念和實踐進入快速發(fā)展階段。此階段上海已經(jīng)開始探索規(guī)劃與土地整治項目的融合模式，同時不斷拓展土地整治工程建設(shè)內(nèi)容的深度和廣度，其土地整治發(fā)展理念開始趕超并領(lǐng)先于全國。首先，上海自2010年開始，逐步從“兩規(guī)合一”發(fā)展到“多規(guī)合一”，郊野單元規(guī)劃理念、目標和內(nèi)容不斷調(diào)整，已完成與村莊規(guī)劃的融合，形成在上海國土空間規(guī)劃體系下的郊野單元村莊規(guī)劃。第二，上海提出“郊野公園”和“江南田園”策劃設(shè)計，旨在法定規(guī)劃內(nèi)容中融入策劃和鄉(xiāng)村設(shè)計，不斷增強土地整治對鄉(xiāng)村生態(tài)、文化、風(fēng)貌等內(nèi)容的綜合提升。與此同時，上海的市、區(qū)級土地整治項目不斷實踐，至今已完成第五批市級土地整治項目。

上海在全國試點工作和實施要點發(fā)布之前，已經(jīng)通過郊野單元村莊規(guī)劃、“江南田園”策劃設(shè)計和第五批市級土地整治項目全流程實踐，提前探索全域土地綜合整治體系構(gòu)建模式和實施路徑；經(jīng)歷從“兩規(guī)合一”到“國土空間規(guī)劃”規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，土地綜合整治理念更為注重前瞻性、統(tǒng)籌性、創(chuàng)新性和精細化，其模式也由項目工程思維轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g治理平臺思維[12-14]。

2.2 體系構(gòu)建

上海市自確立國土空間規(guī)劃體系以來，已形成規(guī)劃層面“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃”與實施層面“策劃設(shè)計—項目實施”為一體的運作模式。并構(gòu)建了規(guī)劃全域統(tǒng)籌、策劃設(shè)計引導(dǎo)和項目落地實施的全套流程，實現(xiàn)從規(guī)劃到項目實施的全過程管控和層層落實，以及管控要素的自上而下傳導(dǎo)和精準落地。規(guī)劃層面，郊野單元村莊規(guī)劃以鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)全地類、全要素的全過程規(guī)劃，是全域土地綜合整治實施的頂層設(shè)計。實施策劃層面，郊野公園、“江南田園”等策劃設(shè)計有序推進，對郊野區(qū)域產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌、文化、生態(tài)等方面綜合提升進行專項研究和深化設(shè)計（圖1）。

圖1 上海土地綜合整治體系Fig.1 Shanghai comprehensive land consolidation system

隨著規(guī)劃體系的調(diào)整和理念的不斷提升，全域土地綜合整治項目實施內(nèi)容更豐富，包括生態(tài)修復(fù)、農(nóng)地提質(zhì)、設(shè)施優(yōu)化、風(fēng)貌提升和產(chǎn)業(yè)振興等多個方面；資源更整合，構(gòu)建市區(qū)鎮(zhèn)村上下協(xié)同，涉農(nóng)部門合力推進的工作機制，提高資源配置效率；資金來源更多元，包括財政資金、政策性資金、社會資本、信貸資金等。

2.3 技術(shù)路徑

在全域土地綜合整治的全國試點之前，上海已提前踐行從規(guī)劃、策劃設(shè)計到項目實施的一體化模式，崇明區(qū)三星鎮(zhèn)作為上海郊野單元村莊規(guī)劃五大試點之一，同時也是“江南田園”策劃設(shè)計五大試點和第五批三個市級土地整治項目之一，是首批完成全域土地綜合整治提前探索的項目，為全域土地整治提供了可復(fù)制可參考的技術(shù)路徑。在全域土地整治試點工作通知和實施要點發(fā)布之后，全國全面開展全域土地整治是試點工作。上海結(jié)合自身實踐經(jīng)驗和全國要求陸續(xù)開展松江區(qū)泖港鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)等全域土地綜合整治試點工作。

在上海國土空間規(guī)劃體系下，本研究基于全域土地綜合整治先行實踐梳理，提出“規(guī)劃—設(shè)計—實施”的全域土地整治技術(shù)路徑：首先，通過國土空間規(guī)劃和策劃設(shè)計完成全域評估、指標規(guī)模管控、策略設(shè)計引導(dǎo)等內(nèi)容；第二，通過實施方案初步完成整治指標測算，整合項目安排、資金籌措和組織實施方案；第三，以土地整治項目為手段，完成具體工程內(nèi)容和創(chuàng)新實踐，并通過全部門全流程跟蹤監(jiān)管保障項目實施（圖2）。

圖2 全域土地綜合整治技術(shù)路徑Fig.2 The technical path of comprehensive land consolidation

3 崇明三星鎮(zhèn)之模式范例

三星鎮(zhèn)通過郊野單元村莊規(guī)劃、“江南田園”策劃設(shè)計和土地綜合整治項目有序銜接，踐行“規(guī)劃—設(shè)計—實施”全流程一體化運作，是本研究提出的整治技術(shù)路徑的成功案例。

3.1 全域統(tǒng)籌的郊野單元村莊規(guī)劃

三星鎮(zhèn)位于崇明區(qū)西部，現(xiàn)狀呈現(xiàn)“小城鎮(zhèn)大農(nóng)村”的空間布局，是典型的遠郊農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)。以探索規(guī)劃引導(dǎo)落實全域土地綜合整治為目標，規(guī)劃中借鑒了“雙評價”理論體系開展統(tǒng)籌研究和綜合評估，統(tǒng)籌謀劃全鎮(zhèn)郊野區(qū)域發(fā)展模式、空間格局、指標管控、用地布局，明確邊界、布局、指標管控，落實劃定全域綜合土地整治區(qū)和整治策略，為全域土地整治規(guī)劃設(shè)計和實施建設(shè)提供依據(jù)和引導(dǎo)。

（1）統(tǒng)籌梳理模型評估，構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新模式

統(tǒng)籌謀劃全域全要素，需以現(xiàn)狀調(diào)查和統(tǒng)籌研究為基礎(chǔ)。本案例研究基于全域自然資源要素調(diào)查與評價，統(tǒng)籌“水林田湖”生命共同體的自然資源空間布局；引入地理信息模型，對現(xiàn)狀人、地、產(chǎn)、村、貌等全面梳理，識別特色發(fā)展重點村，構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展圈（圖3）。為形成因地制宜鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌發(fā)展模式，本案例在發(fā)展圈內(nèi)部開創(chuàng)性打造多村協(xié)同共建的鄉(xiāng)村振興組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“一核多點”的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)和“一主多輔”共享共建的公服統(tǒng)籌配置模式（圖4）。

圖3 國土空間地理信息模型分析圖Fig.3 Analysis of territorial spatial geographic information model

（2）聚焦核心區(qū)域發(fā)展，落實產(chǎn)業(yè)空間指標

重點研究適應(yīng)本地實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，通過耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、設(shè)施農(nóng)用地等指標和空間布局落實規(guī)模、邊界管控，落實國土空間用途管制，為土地整治中落實提供法定規(guī)劃依據(jù)。本案例以重點發(fā)展村為重點建設(shè)空間，明確產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的鄉(xiāng)村實現(xiàn)路徑的基礎(chǔ)上，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。一方面，匯聚各類科創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，落實產(chǎn)業(yè)項目和用地規(guī)模邊界管控；另一方面，落實規(guī)劃耕、園、林、路、設(shè)施農(nóng)用地等農(nóng)業(yè)布局調(diào)整方案，實現(xiàn)耕地占卜平衡和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

（3）提升生態(tài)碳匯能力，提出生態(tài)整治模式策略

傳統(tǒng)土地整治通過單項工程措施改善提升，此方式較為局限；生態(tài)治理作為全域土地整治的主要內(nèi)容之一，需將規(guī)劃整體統(tǒng)籌與項目重點治理相結(jié)合，重塑區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，提升整體生態(tài)效益。空間規(guī)劃在生態(tài)治理方面應(yīng)重點研究區(qū)域生態(tài)保護模式，落實生態(tài)空間和用地范圍，構(gòu)建生態(tài)整治策略和具體生態(tài)措施。本案例作為世界級生態(tài)島西部生態(tài)源地和長江入海口重要生態(tài)節(jié)點，提升碳匯能力尤為重要。研究區(qū)提出“源地保護+廊道構(gòu)建”生態(tài)保護模式，劃定田、林、水復(fù)合利用區(qū)，確定區(qū)域森林覆蓋率、水面率、水質(zhì)條件等多項生態(tài)指標，在生態(tài)核心區(qū)提出花溪、花田等多種郊野景觀整治策略，運用生態(tài)島嶼建設(shè)、面源污染生態(tài)治理和清潔能源等多項措施，全域?qū)ふ疑鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡關(guān)系的最優(yōu)解。

（4）多層次空間集成，劃定全域土地整治區(qū)域

全域土地整治中空間規(guī)劃應(yīng)以實施為目標，將農(nóng)地提升、生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點模式、策略及管控要素集中落實在整治區(qū)。本案例為篩選和劃定土地綜合整治效益最高的區(qū)域，采用“評估集成+層次篩選”方法，通過空間發(fā)展評估和模型分析，得出產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活提升、生態(tài)保護潛力、農(nóng)地提升、智能科創(chuàng)模式落實等潛力最大區(qū)域，可作為全域土地綜合整治潛力區(qū)，優(yōu)先進行“江南田園”策劃設(shè)計和整治實施（圖5）。

圖5 農(nóng)林水復(fù)合利用引導(dǎo)布局Fig.5 Guidance for compound utilization of field, forest and water

3.2 特色鮮明的“江南田園”策劃設(shè)計

本研究在總結(jié)現(xiàn)狀風(fēng)貌特點的基礎(chǔ)上，通過郊野策劃設(shè)計手法全面優(yōu)化全域土地綜合整治區(qū)，并通過全域土地整治實施方案形成項目庫，后續(xù)再通過土地整治各項工程落地實施產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、農(nóng)地、風(fēng)貌等內(nèi)容。

（1）以鄉(xiāng)村振興為目標的策劃設(shè)計

上海提出江南田園“田、水、林、景、徑、居、民、業(yè)、鄉(xiāng)風(fēng)”九大目標。本案例以整治落實為目的，圍繞江南田園九大目標，從風(fēng)貌設(shè)計角度開展整治區(qū)全要素策劃設(shè)計，以理田、育林、優(yōu)水、通路、營造、匯景、豐產(chǎn)等手法落實“海棠溪畔田園居所”為總體風(fēng)貌。首先，研究選取了典型風(fēng)貌組團作為區(qū)域可復(fù)制的細胞單元，研究郊野風(fēng)貌特征。第二，延續(xù)整治區(qū)“溝堤路田塘”自然肌理，進行整治區(qū)整體風(fēng)貌優(yōu)化設(shè)計，完成農(nóng)田廣袤、林水生態(tài)、徑通可達、自然景優(yōu)等風(fēng)貌策劃。第三，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村生活策劃的基礎(chǔ)上，提出村莊建筑風(fēng)貌引導(dǎo)體系，對自然村落、鄉(xiāng)村社區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)施農(nóng)業(yè)建筑等進行具體設(shè)計，打造具有可識別性的鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌。最后，通過產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌等總體提升，營造濃郁田園自然和鄉(xiāng)村人文氛圍，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（2）以全要素統(tǒng)籌落實為核心的整治實施方案

為發(fā)揮全域土地綜合整治項目平臺作用，保障生態(tài)、建設(shè)和農(nóng)用地整治實施，研究區(qū)域在村莊規(guī)劃和策劃設(shè)計基礎(chǔ)上提出全域土地整治實施方案，形成全域土地綜合整治項目庫。項目庫整合近期重點建設(shè)的農(nóng)地提升、生態(tài)保護、公益建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住和文化風(fēng)貌等項目，加強項目統(tǒng)籌銜接；初步測算新增耕地和永久基本農(nóng)田指標達標情況，落實規(guī)模管控；整合社會資本和涉農(nóng)資金，安排項目時序和保障措施，確定公眾參與模式（圖6）。

圖6 全域土地整治策劃設(shè)計及實施方案Fig.6 Planning, design and implementation plan of comprehensive land consolidation

3.3 有機創(chuàng)新的土地綜合整治實施

全域土地綜合整治的核心是通過土地整治中土地平整工程、灌溉排水工程、農(nóng)村道路工程、村莊整治工程、生態(tài)景觀工程、產(chǎn)業(yè)及其他工程等，落實實施項目庫中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、郊野風(fēng)貌提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)系列項目。

（1）風(fēng)貌提升，形成農(nóng)地提升實施路徑

整治區(qū)低效農(nóng)地提質(zhì)和自然風(fēng)貌提升是本次研究目標之一，本案例在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項工程內(nèi)容中按照江南田園策劃設(shè)計內(nèi)容落實風(fēng)貌提升。具體來說，挖掘沙洲島嶼型鄉(xiāng)村的獨特風(fēng)貌，通過“引水入宅、水路相間，節(jié)點挖潛、連通成網(wǎng)，村旁有林、林田相依”等優(yōu)化手段強化其原有特色肌理，創(chuàng)新性提出農(nóng)地風(fēng)貌提升方法，將農(nóng)地提質(zhì)增效與農(nóng)地風(fēng)貌優(yōu)化有機結(jié)合。并通土地復(fù)墾與配肥、灌排綜合提升、道路連通優(yōu)化、生態(tài)景觀全面構(gòu)建、村落綜合整治和設(shè)施農(nóng)業(yè)風(fēng)貌改造與功能提升等系列土地整治工程落地實施，形成真正可實施落地的農(nóng)地提質(zhì)和風(fēng)貌提升路徑（圖7）。

圖7 風(fēng)貌設(shè)計提升路徑Fig.7 Rural style improvement path

（2）生態(tài)修復(fù)，推進自然資源復(fù)合的規(guī)劃落地

整治區(qū)生態(tài)修復(fù)相關(guān)工程的實施是以空間規(guī)劃生態(tài)管控和生態(tài)修復(fù)設(shè)計為目標，同時保證實施方案中各條線項目的有序銜接。本案例實施了郊野單元村莊規(guī)劃和策劃設(shè)計中的生態(tài)島嶼、生態(tài)綠廊、生態(tài)駁岸、林下苦草和景觀濕地打造等，以完成生態(tài)系統(tǒng)重塑和農(nóng)業(yè)面源污染治理。具體包括：生態(tài)島嶼工程中采用“落葉—常綠異齡復(fù)層混交林”的生態(tài)造林法，應(yīng)用容器育苗等“模擬自然”的培育手法進行混合密植，構(gòu)建群落完整、物種豐富、狀態(tài)穩(wěn)定的近自然生態(tài)林[15]。生態(tài)灌排工程中已自然生物修復(fù)為理念建設(shè)生態(tài)水塘、生態(tài)駁岸，設(shè)施生物通道等親生態(tài)設(shè)施，構(gòu)建穩(wěn)定的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)田林網(wǎng)工程中建設(shè)多樣化農(nóng)田防護林和濱水護岸林。農(nóng)業(yè)面源污染治理工程中設(shè)立“田塘協(xié)同”和“田林協(xié)同”水質(zhì)凈化核心區(qū)，構(gòu)建“稻田淺水濕地—生態(tài)溝渠—生態(tài)氧化塘—尾水調(diào)控”循環(huán)系統(tǒng)全過程控制農(nóng)業(yè)面源污染，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染物消減60%~90%（圖8）。

圖8 農(nóng)業(yè)面源污染治理流程圖Fig.8 Agricultural non-point source pollution treatment process

（3）高效發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興項目的落地通道

為了保障各條線、各類型項目統(tǒng)籌落實，發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，整治區(qū)需要打通國家和上海市關(guān)于鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的系列政策通道，探索鄉(xiāng)村振興項目落地如何落地實施。本案例形成了按原地類管理、設(shè)施農(nóng)用地管理、國有建設(shè)定向掛牌、集體建設(shè)存量利用以及新增建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)用共辦新產(chǎn)業(yè)等五大落地通道，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地指標與土地用途管制相結(jié)合，提供從規(guī)劃到落地的全過程通道。因地制宜、靈活實踐“點狀供地”用地模式，并通過點狀規(guī)劃、點狀報批和點狀供地，落實鄉(xiāng)村振興項目，精準破解土地資源緊缺的難題，科學(xué)避讓了基本農(nóng)田。實踐存量用地轉(zhuǎn)型，依法收回閑置、低效業(yè)廠房，轉(zhuǎn)型利用為鎮(zhèn)為老中心、村民食堂等鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施；或以自辦、共辦和出租的形式，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提升用地效率。激活設(shè)施農(nóng)用地，在區(qū)、鎮(zhèn)的支持下，對用地功能落后、建筑風(fēng)化嚴重的設(shè)施農(nóng)用地進行功能重塑，打造崇明“一棵草”產(chǎn)業(yè)鏈，理統(tǒng)籌市級資金和產(chǎn)業(yè)主體資金投入，保證項目建設(shè)和運轉(zhuǎn)，為激活鄉(xiāng)村設(shè)施農(nóng)用地提供了實施路徑。

（4）注重實施監(jiān)管，實踐全流程監(jiān)控的評估體系

從規(guī)劃、設(shè)計到整治實施的有序落實和持續(xù)發(fā)揮效益是全域土地綜合整治的重點，本研究實踐了市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各條線部門和設(shè)計施工單位“全過程監(jiān)管+全流程跟蹤+驗收后評估”體系。在項目實施階段，引入智能化監(jiān)管系統(tǒng)，動態(tài)跟蹤實施進度、新增耕地、施工流程和工程質(zhì)量；以互聯(lián)網(wǎng)+平臺為基礎(chǔ)，在國土空間現(xiàn)狀底板整合的基礎(chǔ)上，影像識別工程圖斑、動態(tài)巡查工程記錄和自動化巡查報告生成，實踐全流程的檢測管理方案。建立全域土地綜合整治驗收評定和績效評價。

4 模式總結(jié)和推廣

4.1 以科學(xué)評估為基礎(chǔ)

合理、科學(xué)的評估模型是識別優(yōu)勢區(qū)域、潛力資源挖掘的重要手段。全域土地整治應(yīng)通過科學(xué)的評估手段挖掘生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和農(nóng)地提升潛力最大的區(qū)域，識別區(qū)域核心問題和土地利用發(fā)展方向，進一步推導(dǎo)整治區(qū)域和重點工程內(nèi)容。從全國來看，“雙評價”在國土空間規(guī)劃體系中具有重要作用，應(yīng)引導(dǎo)模型在各級國土空間規(guī)劃間的有效傳導(dǎo)，強化“雙評價”對村莊規(guī)劃科學(xué)支撐。本案例在規(guī)劃中運用了地理信息模型分析探索，有效鎖定產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點區(qū)域、生態(tài)構(gòu)建核心區(qū)域，推導(dǎo)社會治理空間模式，輔助劃定全域土地綜合整治區(qū)，并將規(guī)劃重點內(nèi)容落實到整治區(qū)中，這為土地綜合整治項目從范圍劃定到工程建設(shè)提供了科學(xué)、客觀的依據(jù)。

4.2 以空間規(guī)劃為引領(lǐng)

全域土地綜合整治必須有科學(xué)有效的村莊規(guī)劃為前提，空間規(guī)劃是對項目實施建設(shè)的指引和管控，而土地綜合整治項目是有效落實規(guī)劃策劃的平臺。在上海已完成全市郊野單元村莊規(guī)劃全覆蓋的基礎(chǔ)上，以保障“規(guī)劃—設(shè)計—實施”全流程有效落實為主導(dǎo)的郊野單元村莊規(guī)劃是當(dāng)前重點，規(guī)劃內(nèi)容更為精細化、行動化，精準保障各類開發(fā)建設(shè)用地，是全域全地類用途管制的依據(jù)。為保障從規(guī)劃到整治落實的有效傳導(dǎo)，上海已將全域土地整治區(qū)域劃定、核心指標管控、用地邊界鎖定、初步資金測算方案等內(nèi)容納入新版郊野單元村莊規(guī)劃導(dǎo)則，規(guī)范以全域土地綜合整治落實為主導(dǎo)的郊野單元村莊規(guī)劃內(nèi)容，實踐了行之有效的規(guī)劃引導(dǎo)，具有較強借鑒意義。

4.3 以策劃設(shè)計為亮點

為了推動鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，實踐農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，全域土地綜合整治內(nèi)容需不斷拓展，包含農(nóng)地整治、建設(shè)用地綜合整治、生態(tài)保護修復(fù)和歷史文化保護等多個方面。科學(xué)的策劃設(shè)計能在規(guī)劃引導(dǎo)下，有效促進空間優(yōu)化精細布局、資源高效配置整合和資源空間價值提升，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的品質(zhì)化提升和振興發(fā)展。將策劃設(shè)計內(nèi)容有效落實到土地整治工程實施中是上海規(guī)土合一的一次新突破。為走出傳統(tǒng)土地整治項目的瓶頸，關(guān)注鄉(xiāng)村郊野全面振興和風(fēng)貌提升，實踐中也完成了一批區(qū)別以往傳統(tǒng)土地整治的亮點工程。

4.4 以全要素系統(tǒng)治理為內(nèi)核

全域土地綜合整治應(yīng)注重凸顯和打造文化、風(fēng)貌、生態(tài)、景觀等多元內(nèi)容，落實策劃設(shè)計核心內(nèi)容，推進整治區(qū)全域全要素全面提升。本次案例中通過識別區(qū)域特色風(fēng)貌肌理和特色元素，提出風(fēng)貌提升引導(dǎo)策略和具體優(yōu)化手段，并通過項目有序?qū)嵤?/p>

隨著信息技術(shù)革新發(fā)展，不斷引入新理念、新技術(shù)是實踐全域土地整治全要素綜合治理的有效途徑、對于新理念技術(shù)研究、儲備與探索是實現(xiàn)郊野地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。上海現(xiàn)有工程智能化、科技化技術(shù)應(yīng)用包括：配裝式建（構(gòu)）筑物、互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)、智能化平臺、廢舊材料資源化利用、一體化成型溝渠、生態(tài)化治理手段等。本案例將新技術(shù)手段應(yīng)用到項目各個環(huán)節(jié)，村莊整治工程中實踐了廢舊材料再利用、農(nóng)業(yè)面源污染工程運用生態(tài)治理核心技術(shù)、生態(tài)島嶼工程運用近自然生態(tài)林理念等，取得較好成效，具有全國推廣作用。

4.5 以平臺整合落實為動力

以平臺整合推進為重點的全域土地綜合整治，更有利于統(tǒng)籌高效推進各個項目落地實施。首先其內(nèi)容涵蓋各部門、各條線建設(shè)項目整合與統(tǒng)籌，例如上海實踐了政府從規(guī)劃到落實的各部門全過程陪伴引導(dǎo)，凝聚共識聚焦政策、集成項目，區(qū)鎮(zhèn)全程參與招商跟蹤項目落實。其次為保障全域土地整治平臺有序推進，相關(guān)部門應(yīng)因地制宜配套助力鄉(xiāng)村振興整治實施制度政策通道，例如上海提出了原地類管理的口徑、設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)管控政策、涉及全要素的用途管制政策等，促進項目的全域統(tǒng)籌和科學(xué)落地。第三，資金配套更為多元，通過整合各條線財政資金、政策性資金、信貸資金，并且以政策供給代替財政輸血激發(fā)社會資本動力，能有序保證項目實施。

5 結(jié)語

全域土地綜合整治是國土空間“多規(guī)合一”的重要體現(xiàn)和統(tǒng)籌“山水林田湖草”綜合治理的重要平臺。上海經(jīng)過多年探索和不斷革新，逐步完善郊野地區(qū)國土空間規(guī)劃、策劃設(shè)計到全域土地整治實施的銜接，并在三星等全域土地整治成功案例中積累了諸多行之有效的經(jīng)驗，構(gòu)建了相對完善的全域土地綜合整治體系和技術(shù)路徑，為上海乃至全國的全域土地綜合整治全面推廣提供模式范式。

作為分區(qū)域、跨系統(tǒng)、成體系的綜合整治，全域土地綜合整治工作內(nèi)容涵蓋了規(guī)劃管理全鏈條中多個方面，是在總結(jié)土地管理實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上結(jié)合國土空間總體規(guī)劃體系改革拓展中應(yīng)運而生。三星鎮(zhèn)的全域土地整治實踐研究不僅探索了郊野單元規(guī)劃、策劃設(shè)計和土地整治工程項目的相互作用和主要內(nèi)容，還探索了風(fēng)貌提升、生態(tài)修復(fù)、創(chuàng)新技術(shù)、高效發(fā)展和社會治理等系列內(nèi)容在規(guī)劃、設(shè)計和實施三個層面的傳導(dǎo)落實，并在此基礎(chǔ)上重點探討全域土地整治的運作機制和共贏模式，對國內(nèi)外土地綜合整治工作都有借鑒作用。后續(xù)實踐和研究應(yīng)進一步探索整合多方力量，構(gòu)建全局運營模式。