安徽省生態環境保護投融資體制優化路徑研究

劉 博 魏 飛

（安徽財經大學會計學院，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中，十九大更是進一步明確了“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。生態文明建設需要大量的資金投入并對其有效使用，因此，加強生態環境保護投融資工作既是貫徹可持續發展綠色理念的必然要求，也是新時代下中國特色社會主義經濟實現高質量發展的重要舉措。

隨著經濟和社會的發展，安徽省正逐步從一個農業大省向工業強省轉變。雖然近年來安徽省在基礎設施建設和經濟發展中取得了一定的成績，但省內企業大多為附加值低的制造加工企業。這種產業的特征，一方面是僅單純地依靠制造加工難以產生高利潤，影響經濟發展效率；另一方面是由于制造業需要很多的能源，在高耗能的同時也會排放大量危害生態環境的物質，進而導致了水污染、土地污染等一系列的負面效應，以上這些問題明顯與經濟可持續發展的原則相悖。雖然安徽省在生態環境保護方面的資金投入逐年增加，但是從其工業集群的特征和工業發展模式來看，生態環境保護投融資機制仍存在投資結構不合理、投資總量不能與工業發展相匹配和投資資金利用率低等問題。本文結合安徽省經濟發展的特征，對其目前生態環境保護投融資的現狀和不足進行分析，為加強安徽省生態環境建設，打造生態強省美好安徽提供一些針對性的建議。

二、生態環境投融資概述

（一）生態環境投融資的定義

生態文明建設的宗旨是為了在人、自然和社會三個主體之間形成和諧共處、良性循環、持續繁榮的局面。隨著經濟社會的發展和人們生活水平的提高,對環境保護的需求越來越強烈，生態環境保護的資金需求逐步加大，這就需要建立一個良好的投融資體制來保證資金的籌集和使用。生態環境保護投融資主要是指社會相關的投資主體為了保護生態環境有計劃地籌集資金的行為過程，包括生態環境投資主體、投融資結構和投資渠道等內容。

（二）生態環境投融資的特點

1.資金用途具有公益性

由于目前生態環境的主要投資者為政府部門，投入資金的產出品也發揮效用于整個社會，所以即使企業等其他主體不參與投資，也可以享受生態環境所帶來的環境收益。因此，這種投入資金利益的公益性會降低企業等其他投資主體的投資意愿。

2．投資回報具有長期性

生態環境投資項目的范圍一般包括城市的基礎設施建設、工業污染治理和建設項目“三同時”（即：建設項目的配套污染防治設施，需要與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）。這些項目的融資期和建設周期往往都很長，這就造成收益回報較慢。同時，因為要求在較長時間內資金源源不斷地投入,所以生態環境投融資需求總量很大。

3.融資渠道具有廣泛性

常見的融資手段包括債券融資和股權融資等，但由于生態環境投資會使整個社會得到收益，而且沒有專門設置投資主體的準入門檻，所以對資金的來源并沒有什么特殊的要求。這就使得政府可以在融資方式上有更多的創新空間，提高融資的數量和效率。

三、安徽省生態環境投融資現狀

對于安徽省的生態文明投融資體制還鮮有學者研究，但在《安徽省省級開發區條例》中已經強調在抓好開發建設的同時，應切實做到經濟、政治、文化、社會、生態環境協調發展。此外，在《安徽省環境保護條例》《關于扎實推進綠色發展著力打造生態環境安徽樣板實施方案》等文件中也提及要基本形成多元參與、激勵約束并重、體系完備的生態文明投融資體系，形成生態保護市場。

根據《安徽省統計年鑒》，在2005年-2018年間安徽省的年均GDP增長速度約為8.82%，經濟發展總體處于上升趨勢，但安徽省有幾個城市都是高污染、高能耗城市，如淮北、淮南屬于煤炭產業，銅陵和馬鞍山屬于金屬冶煉產業。從能源消耗角度來考慮，化石能源的消費占比偏高，在環境保護投資量逐年上升的情況下，2017年煤炭消耗的占比高達72%，仍然高于全國平均水平。安徽省的生態環境投融資市場是隨著其不斷發展的經濟而產生的環境需要，現在正處于“綠水青山就是金山銀山”這個大環境下，正值安徽省生態環境建設加速成長的黃金時期，維護生態環境市場將成為安徽省新的經濟增長點。

（一）生態環境保護法律體系

安徽省早在2006年就發布了《安徽省農業生態環境保護條例》，隨著安徽經濟的成長，其生態文明的法律體系也在不斷的完善。自“五位一體”總體布局提出以來，安徽省在生態環境建設方面又出臺了一些相關的法律條例，如2017年7月修訂的《安徽省水文條例》和2018年7月印發的《安徽省環境空氣質量生態補償暫行辦法》等。由此可見，安徽省的生態法制環境正在不斷提升，有助于達成“綠水青山”和“金山銀山”的雙豐收。

（二）生態環境保護投融資主體

安徽省生態環境投融資主體主要包括公共部門和私人部門兩個部分，其中私人部門主要是指企業和一些金融機構。安徽省的主要投資主體是政府，近年來，安徽省不斷加大在污染防治方面的投入，2018年預算執行情況表明，安徽省級支出4.7億元，貼補市縣區85億元，主要用于支持打好污染防治攻堅戰。在林業方面，安徽省投入14.4億元資金推進林長制改革和林業資源的生態保護與修復。在水治理方面，投入15億元加強安徽長江、淮河和巢湖流域的污染治理，同時也用于城市黑臭水體方面的治理，堅決打好碧水藍天保衛戰。

（三）生態環境保護投融資總量

隨著人民生活水平的提高，環境保護的觀念逐漸樹立。根據中國統計年鑒的數據，安徽省在“十二五”期間的環境保護投資總額約占GPD平均比重為1.63%，而在“十二五”之后環境污染治理投資總額每年的平均增長率為6%，每年平均占省內生產總值的1.96%，高于國內平均水平。從林業環境方面來看，2010年安徽省的林業投資僅為15億，而在2018年林業投資數額高達102億，數額約為原來的7倍，這說明安徽省的生態環境保護投資總額在不斷上升。

我們國家在國際分工當中的地位要取決于出口產品的質量以及數量，我們長期占有的是數量的優勢，其質量要依靠的是企業生產環節帶來的附加價值，所以國際分工的檔次位置是根據所創造出的附加值來區分和比較。紡織品、服裝等傳統生產方式仍然處于簡單加工的環節，因此帶來的附加值比較少。我們現階段實現的是從中低端產品向高端工業制品的轉換，附加值要在高精尖技術行業當中去實現，很多創新要不斷升級改造，適應社會經濟的變化，不斷升級的國際分工當中，各環節的附加值仍然需要一定的時間去體現。

（四）生態環境保護投融資方向

根據目前中國環境保護投資統計的分類，我國生態環境投資主要有以下三個方向：城市環境基礎建設投資、工業污染源治理投資和建設項目“三同時”投資。安徽省在“十二五”期間，城市基礎建設投資方面的投資額占環境投資總額的比例約為60%，在之后的幾年中甚至出現了超過70%的情況。解決污染的高效手段在于源頭治理，但安徽省在工業污染源治理投資和建設項目“三同時”投資上的投資比例卻逐年下降。可見安徽省的生態環境投資結構還有待優化。

四、安徽省生態環境投融資體制存在的問題

（一）生態環境保護投融資總量較低

隨著安徽省整體經濟的高速發展，人民生活水平穩步提升，但與此同時帶來的污染問題也不容忽視。雖然安徽省在近幾年加大了對生態環境保護治理的投入，但其生產總值每年的增長幅度約為8%。從安徽省的總體經濟規模來看，生態環境投融資總量與總體經濟發展的規模不匹配，生態環境保護投資規模還是處于低水平，不能形成顯著的規模經濟效應。因此，安徽省在環境保護投融資方面還有很大的需求量。

（二）生態環境保護投融資主體結構單一

生態環境保護投融資取得的收益具有公共服務性，這種特性決定了各級政府是資金投入的主體，安徽省目前的情況也不例外。然而，生態環境保護投融資的資金主要來源于政府投入，就會造成企業在生態環境投資活動中缺乏積極性，生態環境保護的意識淡薄，進而一味地追求經濟利益。因此，這種情況就會致使投入的環境保護資金沒有根治性，環境污染的源頭也不能得到有效控制。另一方面，生態環境保護資金需求巨大，當前安徽省政府仍是資金主要投入者，因此單獨依靠政府融資無法彌補資金缺口。在英國、波蘭、法國等國家中，65%左右的生態環境保護資金來源于企業和個人，這樣可以在一定程度上解決投資不足的問題。此外，政府在管理生態環境保護資金的同時，也要兼顧其他民生項目的資金運營，在資金有限的情況下，政府也很難統籌平衡環境保護與其他項目之間的沖突。

（三）生態環境保護投資結構不合理

安徽省的環境投資治理方面主要分為城市環境基礎建設投資、工業污染源管理投資和建設項目“三同時”投資。依據《中國統計年鑒》的數據，在2015年-2017年間，安徽省在城市環境基礎建設上的投資額占比均超出總投資額的70%，其他兩個方面的投入占比較少。但是由于安徽省內有多個以煤炭與金屬冶煉為主業的城市，因此，把環境保護的治理重心放在工業污染治理和建設項目“三同時”才是最好的選擇。目前的投資結構不合理造成了環境保護的治理效果不佳，工業廢水廢氣污染治理效果沒有得到顯著的提升。

（四）生態環境保護投資績效考核存在缺陷

由于生態環境保護的投資效果一般是通過投資前后的環境狀況差異來衡量，而環境改善往往需要一個很長的過程，因此生態環境的投資回收期比較長，難以及時確認項目的投資效果。另一方面，目前用于各種投資項目的收益評價主要采用經濟效益評價體系，從生態環境投融資的整個過程來看，安徽省用于評價城市環境基礎設施建設項目的成效只是單純地用資金投入量來反映，平均每年只有30%的生態環境保護投資是反映在“三廢”排放與綠化覆蓋上，大部分資金的投資效果缺乏對應的質量評價體系和項目完成后的效果反饋體系。因此，這種現象不僅不利于政府對環境保護資金進行合理管理，而且也會使得政府在制定下期財務預算時很難確定資金的投入水平，造成資金浪費。

五、安徽省生態環境保護投融資體制優化路徑

優化路徑需要考慮到環境保護投資的特殊性，充分貫徹可持續發展戰略，合理利用市場機制充分調動資源，提高投資效率。要秉承政企職責分開的理念，實現對環境保護的精細化、專業化管理。要樹立“污染者付費”的理念，減少環境治理財政壓力，鼓勵企業、社會公眾等多主體參與生態維護，建立生態環境保護軟環境。

（一）規范政府職責，推進環保產業化

近幾年，安徽省各級政府在環境保護建設項目中一直擔任主要投資人的角色，這不僅不利于投資行為的權責劃分，而且還加重了政府的財政負擔。因此，政府的主導作用不應主要體現在投入的資金量，而應更多地放在激勵多元化投融資渠道方面，推動生態環境保護向產業化方向轉型。

首先，政府應該制定相關配套法律法規來規范環保產業的投資環境，促進環保產業向市場型環境投融資活動的良性轉型。

其次，政府的環境投資范圍應主要放在重點領域和重點項目上，這樣能夠使得政府的環境投資更加專業化，提高資金的運用效率。對于可以由市場配置實現的環境保護投資項目政府應加強監管，正確引導其他資金的合理運用。

（二）改善投融資結構，提高資金利用效率

一方面，安徽省在城市基礎建設方面投入的資金數額較大，以至于投向環境治理的資金偏少，導致環境質量改善有限。另一方面，工業制造行業大部分企業都是自建污染處理設備，污染治理效率不高。因此，需要加大對工業污染治理和項目“三同時”方面的投資。城鎮居民應當繳納一定的社區環境治理費用，減少城市基礎設施建設給政府帶來的財政壓力。在城市基礎設施的維護與建設方面，應該合理利用市場機制，積極向社會企業招標，減少政府管理成本。此外，要鼓勵企業積極外包其環境治理業務，或者協助企業建立污水治理研究機構。最后，為在減排環保方面有科技創新的企業做宣傳增強其品牌價值，從而可以起到良性示范作用，帶動整個行業積極進行污染防治。

（三）拓寬投融資渠道，增加投入總量

生態環境保護投資涉及工業污染、環保設施、飲水地域保護和環境資源修復等多個方面，這決定了環境保護資金需要劃分為不同的領域來分別制定投資標準。

一是，需要搭建專門的生態環境保護融資平臺，安徽省可以設立專門的環境保護政策性投資公司吸引企業、社會公眾、金融機構等多方面投資。

二是，可以通過出臺相應政策，鼓勵保險、銀行等金融機構創新推出生態環保相關的金融產品，為具有高污染或者有潛在污染風險的企業提供生態保險或者綠色信貸。

三是，要積極引入第三方治理并且推行PPP模式的環保項目，這不僅可以加強生態環境保護的效果，還能保證項目運營維護的及時性。

（四）加強事后反饋，健全效益評價體系

為了確保項目再投資決策的有序進行，生態環境保護投資的效益評價是至關重要的。為此，需要建立完善的投資效益評價體系，制定合理的評價標準和激勵措施。首先，要拓寬評價指標體系，如在城市環境投資效益評價中，增加與噪聲、震動、惡臭、放射性物質排放量減少等相關的評價指標。其次，要充分考慮已完成投資項目的運營支出，統計已經投入運營的環保基礎設施項目的維護修理支出，把事后考評與事前評估相結合。最后，為評估達標的工業制造企業設置環保標簽，政府對具有環保標簽的企業給予適當的稅收優惠，并提供平臺對達標企業進行免費宣傳，以此作為鼓勵企業節能減排的一種方式。

六、結語

綜上所述，從安徽省生態環境保護投資主體和融資渠道來看，政府投資為主的傳統投資形式并沒有根本改善。安徽省環境保護投入水平不能滿足實際需要，總投資量不足、投資模式單一和投資效率低下仍舊是生態環境投融資所面對的主要挑戰。因此，只有正確處理好政府和市場的關系，鼓勵企業科技創新，推動環保產業化，加大監管力度營造有序的法律環境，拓寬生態環保融資渠道，才能構筑一個健康蓬勃、穩定向上的環境保護投融資態勢。