公共租賃住房規(guī)劃問(wèn)題分析

蔣繼儒

（南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 南京 210008）

1 公租房規(guī)劃中存在的具體問(wèn)題

1.1 總體規(guī)劃制度不完善

近年來(lái)，為加快城市公租房發(fā)展，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)陸續(xù)發(fā)布《公共租賃住房管理方法》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件，對(duì)公租房的規(guī)劃、建設(shè)、分配管理等方面加以細(xì)致規(guī)定，推動(dòng)我國(guó)公租房制度邁入全新發(fā)展階段。然而，多數(shù)政策性文件立足于解決公租房準(zhǔn)入分配問(wèn)題，現(xiàn)行公租房總體規(guī)劃制度仍存在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺乏公租房規(guī)劃引導(dǎo)與統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，致使公租房建設(shè)無(wú)序現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.2 公租房規(guī)劃總量不足與覆蓋面狹窄

1）從公租房供應(yīng)總量角度來(lái)看，在早期制定的公租房規(guī)劃方案中，受技術(shù)水平與理念的限制，沒(méi)有準(zhǔn)確預(yù)測(cè)符合公租房規(guī)定條件群體的遷移規(guī)模，實(shí)際建造的公租房套數(shù)較少，且在總體保障性住房中的所占比重較低。例如，2010年與2020年的全國(guó)高校畢業(yè)生分別為631萬(wàn)人與874萬(wàn)人，未來(lái)，我國(guó)多數(shù)城市仍將存在公租房供不應(yīng)求的局面。

2）從公租房保障對(duì)象覆蓋范圍角度來(lái)看，在現(xiàn)行公租房準(zhǔn)入分配機(jī)制中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)解決城市中低收入住房困難家庭與應(yīng)屆畢業(yè)生等群體的保障性住房問(wèn)題，外來(lái)務(wù)工人員等群體對(duì)公租房政策缺乏深入了解，加之城市公租房的房源不足，雖然此類群體滿足公租房申請(qǐng)條件，但并未成為公租房的保障主體，存在公租房搖號(hào)與輪候期過(guò)長(zhǎng)的現(xiàn)象。

1.3 選址配套需求考慮不周

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，多數(shù)城市面臨城市用地緊張與中心城區(qū)地價(jià)上漲問(wèn)題，受限于公租房建設(shè)資金，普遍選擇在偏遠(yuǎn)城市郊區(qū)與新城規(guī)劃建設(shè)公租房，公租房遠(yuǎn)離中心城區(qū)，缺乏醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)綜合體等配套設(shè)置與公共服務(wù)資源，居住者的實(shí)際生活成本較為高昂。受此影響，部分已建成的公租房長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，未發(fā)揮出保障性住房應(yīng)有的作用。

1.4 公租房規(guī)劃與籌資方式單一

1）在部分城市公租房規(guī)劃方案中，為便于開(kāi)展公租房規(guī)劃管理后續(xù)的工作，控制公租房建設(shè)成本，在指定的城市地塊中集中建設(shè)公租房小區(qū)，采取單一的公租房單獨(dú)劃地的規(guī)劃建設(shè)方式，未滿足不同群體的實(shí)際住房需求，由此引發(fā)安全、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列社會(huì)問(wèn)題。

2）部分公租房工程的建設(shè)資金渠道來(lái)源單一，以地方政府的財(cái)政資金投入為主，導(dǎo)致各城市的公租房建設(shè)規(guī)模與房源總量受到地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)水平因素影響存在差異性，除一、二線城市外，中小型城市的公租房制度缺乏長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2 公租房規(guī)劃問(wèn)題的解決對(duì)策

2.1 健全公租房總體規(guī)劃制度

構(gòu)建長(zhǎng)效運(yùn)行的公租房制度，為公租房規(guī)劃工作的具體開(kāi)展提供明確指導(dǎo)，避免公租房布局規(guī)劃受人為主觀支配。

1）在現(xiàn)行公租房規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，補(bǔ)充完善公租房建設(shè)數(shù)量占比、配建比例、容積率限值等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，逐步構(gòu)建完善的城市規(guī)劃與公租房規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制，保持公租房規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、其他建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)關(guān)系。

2）參照香港房屋委員會(huì)與新加坡建屋發(fā)展局等部門(mén)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃制度，在公租房制度中確定具體的管理機(jī)構(gòu)，將公租房的規(guī)劃建設(shè)與具體分配管理職能從房管局中抽離出來(lái)，由房管局負(fù)責(zé)開(kāi)展制定住房保障政策、提供房屋市場(chǎng)監(jiān)管、公租房規(guī)劃指導(dǎo)工作，由公租房管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌開(kāi)展具體的公租房規(guī)劃布局、住房建設(shè)、分配管理等相關(guān)事務(wù)。

3）構(gòu)建跟蹤調(diào)查與評(píng)價(jià)機(jī)制，開(kāi)設(shè)面向社會(huì)的信息反饋平臺(tái)，持續(xù)接收外部反饋信息，結(jié)合實(shí)時(shí)采集的公租房工程相關(guān)信息，判斷公租房的實(shí)際規(guī)劃布局與建設(shè)分配情況，總結(jié)公租房規(guī)劃方案中的不足，采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。

2.2 增加公租房供應(yīng)總量

在早期制定實(shí)施的公租房規(guī)劃布局方案中，未正確預(yù)測(cè)到外來(lái)務(wù)工人員與應(yīng)屆畢業(yè)生等住房困難群體的人口規(guī)模變化趨勢(shì)，導(dǎo)致實(shí)際提供的公租房房源不足，普遍存在公租房供不應(yīng)求的問(wèn)題。

為避免此類問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，應(yīng)從人口預(yù)測(cè)與公租房規(guī)模兩方面著手：一方面，在公租房制度中構(gòu)建人口預(yù)測(cè)長(zhǎng)期規(guī)劃?rùn)C(jī)制，靈活應(yīng)用大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)手段，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市規(guī)劃方案，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)一定年限的外來(lái)務(wù)工、新進(jìn)就業(yè)無(wú)房職工、應(yīng)屆畢業(yè)生等住房困難群體的人口規(guī)模變化趨勢(shì)，將其作為公租房規(guī)劃布局與確定房源建設(shè)數(shù)量的主要依據(jù)；另一方面，將住房二級(jí)市場(chǎng)納入公租房的規(guī)劃統(tǒng)籌范圍，采取政府收購(gòu)與集中租賃等方式，充分利用城區(qū)內(nèi)處于閑置狀態(tài)的二手房源，將大量的二手房源轉(zhuǎn)換至公租房，起到解決住房困難問(wèn)題與提供保障性住房的作用（見(jiàn)圖1）。如此，既可以在一定程度上緩解公租房供需矛盾，同時(shí)，還可以從根源上解決公租房選址困難與居住者生活成本居高不下的問(wèn)題。

圖1 廉租房小區(qū)

2.3 加強(qiáng)公租房基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)

1）依托城市公共交通體系，做好公租房的規(guī)劃選址工作。如參照我國(guó)香港等地區(qū)的公屋規(guī)劃布局經(jīng)驗(yàn)，在公租房制度中全面推行TOD模式，在城市地面交通與地鐵軌道交通樞紐中心的服務(wù)半徑內(nèi)規(guī)劃建設(shè)公租房小區(qū)，如在地面公共交通站點(diǎn)400～800m半徑范圍內(nèi)規(guī)劃公租房，便于居住者出行，減輕實(shí)際生活成本。

2）考慮到公租房多分布于非中心城區(qū)，這類城區(qū)的配套設(shè)施不完善，部分設(shè)施老化嚴(yán)重，需要在規(guī)劃方案中分階段對(duì)配套設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)改建，新建或是從其他城區(qū)中遷移醫(yī)院、學(xué)校、公共交通樞紐中心等配套設(shè)施。隨著公租房所處區(qū)域配套設(shè)施的逐步完善，將賦予該區(qū)域城市地塊更高的投資收益，進(jìn)而起到人口聚集和低收入人群自發(fā)遷移的作用，為公租房所屬城區(qū)提供土地集約屬性。

2.4 采取多元化城市公租房規(guī)劃方式

為實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化目標(biāo)，滿足符合公租房申請(qǐng)條件不同群體的實(shí)際住房需要，應(yīng)結(jié)合城市總體發(fā)展規(guī)劃與我國(guó)實(shí)際國(guó)情，積極參考美國(guó)、德國(guó)、新加坡等國(guó)家與地區(qū)的公租房規(guī)劃特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，采取多元化的公租房規(guī)劃方式。如針對(duì)城中村，考慮到這一地區(qū)具有人口分布密度大、社會(huì)安全不穩(wěn)定、容積率超標(biāo)、配套設(shè)施匱乏等問(wèn)題，需要將規(guī)劃建設(shè)重心傾向于維持城中村現(xiàn)狀，逐步控制與減少外來(lái)人口流入，分階段建設(shè)配套服務(wù)設(shè)施，待前期準(zhǔn)備工作結(jié)束后，對(duì)城中區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)方案中保留公租房用地。針對(duì)棚戶區(qū)，由于棚戶區(qū)主要分布在城市郊區(qū)與外圍地帶，缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，建筑布局雜亂無(wú)序，容積率較低，直接清理棚戶區(qū)建筑，在原址上新建城市公租房小區(qū)與配套設(shè)施，對(duì)原有公共設(shè)施規(guī)模進(jìn)行擴(kuò)建，再逐步組織居民安置。同時(shí)，為滿足外來(lái)務(wù)工人員等群體的實(shí)際住房需求，減輕務(wù)工人員的生活成本，在不違背城市總體發(fā)展規(guī)劃與城市地塊功能定位的前提下，對(duì)局部地塊的用地性質(zhì)加以調(diào)整，在城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)與交通樞紐中心的周邊臨近地塊規(guī)劃修建公租房小區(qū)，減輕居民出行負(fù)擔(dān)，并逐漸將公租房小區(qū)所處區(qū)域打造成全新的城市中心區(qū)域，推動(dòng)城市多中心化發(fā)展。

2.5 構(gòu)建公租房籌資機(jī)制

為減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，持續(xù)加大公租房建設(shè)力度，突破建設(shè)資金匱乏對(duì)公租房規(guī)劃造成的影響，故需在公租房制度中構(gòu)建多元化的籌資機(jī)制（見(jiàn)圖2）。政府提供一定程度的政策扶持，如出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金作為公租房規(guī)劃建設(shè)的主要資金來(lái)源，將政府資助與公積金扶持作為公租房建設(shè)資金的補(bǔ)充來(lái)源。

圖2 公共租賃住房投資主體及資金來(lái)源

3 結(jié)語(yǔ)

為加快我國(guó)住房保障體系發(fā)展進(jìn)程，切實(shí)滿足住房困難群體的實(shí)際住房需求，政府主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公租房規(guī)劃制度的研究力度，從構(gòu)建多元化籌資機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、增加公租房供應(yīng)總量等方面著手，及早構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的公租房規(guī)劃體系與發(fā)展模式。