國土空間規劃體系下全域旅游規劃編制
——以黑龍江省伊春市為例

陳 玉

（上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 200092）

1 全域旅游的概念研究

全域旅游在我國研究起步較晚。2010年，胡曉苒[1]提出的全域旅游是指各行業積極融入其中，各部門齊抓共管，全城居民共同參與，充分利用目的地全部的吸引物要素，為游客提供全過程、全時空的體驗產品，全面滿足游客的全方位體驗需求。2013年，厲新建等[2]認為，全域旅游可解讀為“四新八全”的結構理論，側重對“全”的解讀，即從8個層面加以落實“全新的資源觀、全新的產品觀、全新的產業觀、全新的市場觀”，從而實現全域旅游。2016年，張輝等[3]從社會和旅游發展背景角度解釋全域旅游：不應從“全”的角度來解釋，而應從“域”的角度解釋，叫作“域”的旅游完備，即空間域、產業域、要素域和管理域的完備；同年，戴學鋒[4]提出全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的發展理念和模式，這與《旅發意見》中對“全域旅游”的定義相契合，標志著全域旅游的概念逐漸成熟。

2 當前全域旅游規劃編制中存在的共性問題

2.1 旅游功能分區的劃分偏向主觀化判斷

在全域旅游空間布局中，旅游功能分區因涉及空間范圍屬性，相對旅游軸或服務中心的判斷較難。在阿勒泰全域旅游規劃中，因國土面積大導致在編制過程中將行政下轄的10個區縣簡單判斷為10個旅游功能區；在新疆伊犁哈薩克自治州全域旅游規劃中，則依據經濟水平與國土資源特征（西部邊境與口岸、中部城市集聚、東南部草原資源）將全域劃分為“西部的神圣國土團、中部的西域天府團、東南部的牧歌天山團”。各旅游分區的最終發展功能可能很契合主觀化的判斷結果，但在編制技術層面缺少支撐分析，導致主觀化的判斷意識較強。

2.2 全域旅游項目策劃中缺乏對旅游空間品質提升的考慮

傳統全域旅游規劃編制主要從“豐富旅游產品供給、提升服務配套設施標準與完善交通組織”方面追求硬件品質的提升，缺乏對旅游策劃項目建設空間的平面布局、形態及規模的考慮，忽視了游客對旅游空間品質的關注。

2.3 旅游發展目標與階段構建忽視對標中城市發展與旅游階段的剖析

傳統旅游規劃編制中常選取新西蘭、巴黎、威尼斯、北海道等現代化國際旅游城市作為對標，以對標開發的充滿吸引力的旅游產品、旅游人次規模或總收入作為重點研究內容，得出研究對象的發展目標與城市旅游階段的定論。

2.4 全域旅游實施保障體系內容缺乏圖視化表達分析

目前梳理的全域旅游規劃中，主要從加強“組織領導、創建模式、投資拉動、優化環境、人才建設、規劃銜接”等方面提出構建實施保障體系；內容表達更偏向政策性言語，在規劃說明或圖集中缺乏“多規合一”的圖視化分析內容。

3 國土空間規劃體系下全域旅游規劃的編制初探

3.1 國土空間規劃體系的認識

3.1.1 建立國土空間規劃體系的意義

2019年5月，中共中央、國務院下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[5]（以下簡稱《意見》）。《意見》指出建立國土空間規劃體系的重大意義：“是加快形成綠色生產方式和生活方式、建設美麗中國的關鍵舉措，是實現‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求”。孫施文[6]則從本源要義視角認為國土空間規劃是推進生態文明建設的關鍵舉措，是實現高質量發展和高品質生活的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。構建國土空間規劃體系是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，既是我國步入生態文明進程中不可或缺的重要組成部分，又是我國空間管理全面現代化的必然結果。

3.1.2 國土空間規劃體系的作用

《意見》首先明確了國土空間規劃的地位：是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據；同時也指出國土空間總體規劃是相關專項規劃的基礎，要強化其對各專項規劃的指導約束作用。并從“總體要求、總體框架、編制要求、實施與監督、法規政策與技術保障、工作要求”等方面提出建立體系的具體要求。全域旅游規劃作為專項規劃，其編制應嚴格執行新體系下的要求。

3.2 全域旅游規劃的編制要點

3.2.1 現狀分析篇

1）旅游資源分析 在常見的人文資源、旅游景觀、旅游資源的分類與分級及評價、旅游資源富集區分類與分級及評價等內容基礎上，應加強以自然保護地為主的生態保護分析，體現國土規劃體系下的“底線約束”思維。

2）發展問題分析 旅游是城市發展的一部分，發展問題分析應體現“全”，除分析“旅游結構與產品、旅游公共服務、旅游體制與機制”等本身的問題外，還需加強城市發展中經濟、社會等方面的問題分析。

第二天，李叔和一大早起來要走，老梅從包里拿出兩千元的卡給他。李叔和不要，老梅說一個大學生，咋落到這一步，把錢拿著，買身合適的衣服吧。

3）旅游市場需求分析 對比全國旅游市場發展現狀與趨勢，在了解現狀旅游的規模、客源、專項市場（如康養、親子、研學游）的基礎上，強化“游客畫像（年齡段、性別比、婚育等）、時空偏好（季節、出游天數、交通方式等）”等特征分析，注重內容分析在縱向維度上的“全”。

4）對標分析 傳統旅游規劃中對標分析缺乏系統性，偏好選取較多的對標，并對每個對標只選其中發展最好的旅游行為作為案例重點。新體系下應在充分了解研究對象的氣候、地理區位、資源環境等本底特征的基礎上選取相似性高的某一旅游城市作為對標，并研究對標的城市發展與旅游階段關系及不同階段的旅游行為，獲得合理的啟示。

3.2.2 規劃設計篇

1）總體發展思路 總體思路是指導全域旅游發展的抓手，包括“旅游發展目標與戰略、旅游形象定位、旅游發展階段目標與路徑”，還應重點突出“新時代下的指導思想，城市發展目標與定位”內容分析。

2）旅游協同 貫徹協調發展理念，突破研究對象的具體空間范圍，從區域視角分析“區域宏觀發展背景、區域旅游基礎、旅游協調策略”等協同內容。

3）旅游項目策劃 通過樹立全新的產品觀和構建“分級分類”的項目體系，實現空間和時間上的全覆蓋。依據旅游景區發展的模式，打造“引擎（龍頭）項目-支撐（重點）項目-配套項目”的分級體系；根據旅游市場趨勢和考慮到夜間旅游對城市旅游的發展、城市形象的改善及居民休閑生活水平的提高具有重大意義[7]，落實國家實施鄉村振興戰略，規劃“文化生活與主題度假、夜間旅游聚集區與‘四季’旅游小鎮、鄉村民宿與康養基地”的分類體系。

4）旅游“域”的完備 “域”的旅游完備，即空間域、產業域、要素域和管理域的完備在全域旅游規劃編制中，“空間域”一般從“分級分類”項目體系中統籌謀劃，由“旅游城區、旅游景區、綜合度假區等”形成空間產品體系。“產業域”則是落實“產旅融合”的發展理念，在穩定旅游與一、二產業發展的基礎上，深度融合商貿、度假、康養、文化、教育、體育等產業，形成“旅游+”的現代化產業體系。“要素域”則是影響全域旅游服務水平提升的關鍵，包括多種服務體系，如打造“航空+高鐵+骨干公路網”現代化的全域綜合交通體系；發展“風景道、房車自駕營地、觀光小火車、低空飛行”等特色旅游交通體系；做好餐飲、住宿、購物、娛樂、游線、旅游安全等旅游服務要素體系。

3.2.3 保障實施篇

保障實施主要是“管理域”的體現，應打破傳統旅游規劃中“誰組織誰操辦”的觀念，構建“組織-體系-行動”的保障實施機制；創建“共建共享共責”的組織模式，創新旅游人才隊伍建設體系、投資模式體系、市場營銷體系，明確近期行動計劃和強化“多規合一”圖視化表達。

3.3 全域旅游規劃編制創新研究——以伊春市為例

3.3.1 伊春市基本概況

伊春市位于北緯46°28′～49°26′，素有“中國林都”與“紅松故鄉”之美譽；全域自然資源十分豐富，森林覆蓋率高達84.7%，呈現低山丘陵地貌；1月份平均氣溫低于-10℃，是典型的寒地森林城市。2019年末，市域常住人口112.44萬，下轄伊美區、烏翠區等10個縣級行政區，總面積3.28萬km2，人口密度僅為34人/km2。

3.3.2 首次引入景觀性格評價方法，支撐全域旅游功能分區劃分的合理性

“景觀性格”特指某種景觀可以區別于其他景觀而具有的本源性或綜合性特質。通過對研究區域內主要景觀資源的單因子評價結果進行線性加權疊加得到景觀本底的綜合結果，從而實現景觀性格評價[8]。依據理論結合伊春市旅游現狀，構建由“明確評價資源類型、選取每類資源中的主要單因子、單因子專項評價、根據評價權重系數對單因子評價結果進行線性加權疊加分析”組成的伊春市景觀性格評價方法的技術路線，然后在ArcGIS中按步驟分析得到景觀性格評價結果（見圖1）。景觀性格評價實質上是識別某一區域的特質景觀及其空間分布范圍，而特質景觀往往也暗示了該區域的核心旅游吸引物或功能主題。參考菲利普·路易斯的研究尺度，景觀性格評價結果可作為市級層面全域旅游功能分區的劃分依據，考慮到“一級政府一級事權”，疊上區縣行政范圍對伊春市景觀性格評價分區的邊界進行優化，劃分全域旅游空間格局中的旅游功能分區（見圖2），并根據景觀性格評價結果提出合理的功能分區定位。

圖1 市域景觀性格評價

圖2 市域旅游功能分區

3.3.3 首次嘗試運用總體城市設計方法，助力全域旅游空間品質的提升

2014年2月，習近平總書記在參觀北京市規劃展覽館時強調：首都規劃必須讓歷史文化與自然生態永續利用，與現代化建設交相輝映。城市的規劃或開發建設活動要更加關注山水文脈的延續、宜人的公共空間的營造、百姓對空間品質的感受。城市山水環境品質提升和公共空間營造離不開城市設計，城市設計的目的是創造具有意義、歷史文脈、活力的宜人公共空間[9-10]。從空間“域”的角度出發，選取湯旺度假生活旅游城區（見圖3）、南山滑雪運動及休閑綜合度假區（見圖4）、金山狍子小鎮基地等旅游項目作為案例。在進行總體城市設計時強調以山、水等自然環境作為本底，著重營造臨水地區與濱河互動的開放空間，禁止在臨水地區布局“標新立異”和大體量的建筑，形成自然、景區與人共生的畫面；根據地域特征因地制宜，以合理安排功能、引導平面布局形式、控制建筑體量與高度等為總體城市設計的主要內容，為未來的旅游開發建設提供指引，同時滿足游客對空間審美的需求，助力全域旅游空間品質的提升。

圖3 湯旺度假生活旅游城區總平面

圖4 南山滑雪運動及休閑綜合度假區總平面

3.3.4 在全域旅游發展目標構建方面，強調對標選取的合理性和城市發展與旅游階段關系的剖析

伊春屬于典型的寒地森林城市，冬季氣溫低、地廣人稀，處于國土的東北端，“生態立市、旅游強市”是這座城市的發展方針。了解本底特征后，筆者將對標選取日本的北海道。首先，北海道是國際化的知名旅游城市且屬于亞洲，位于日本的東北端，緯度和伊春相接近；其次，具有寒地森林城市和將旅游業作為城市發展主導產業等相似特征。因此，選取北海道作為伊春的對標可謂合理。

首先，梳理1963年至今北海道城市經濟發展（人均GDP）與道內外游客量關系（見圖5）。分析發現，1991年至2017年期間，人均GDP和道內外游客量雖有波動，但變量趨于零，且當人均GDP接近4萬美元時，游客量基本維持在1.2億人次，可間接判斷1991年北海道開始進入旅游的穩定發展階段，此時人均GDP約為2.5萬美元。而1976年至1991年期間，人均GDP增速率與道內外游客量變化率則明顯高于1976年之前，可判斷1976年北海道的旅游已開始邁入快速發展階段，此時人均GDP約為0.5萬美元。1976年之前，可認為北海道的旅游處于發展起步階段，該階段人均GDP低于0.5萬美元。然后根據上述3個階段，整理了北海道主要的旅游開發建設行為，得出影響旅游階段轉變的關鍵因數是人均GDP而并非預測的游客總量，城市的旅游發展會經歷一定的階段且不同階段的旅游開發建設行為與階段相匹配。2026—2035年，伊春市旅游業將進入快速發展階段；2036年至20世紀中葉，伊春市旅游業將步入穩定發展階段。故建議伊春市政府設定的“建成國際化的森林旅游城市”的全域旅游發展目標不宜設在2035年，而應放到遠景規劃目標中，在2035年樹立“建成全國卓越的森林旅游城市”的目標。

圖5 1963年至今北海道人均國民生產總值、游客數量及構成變化

3.3.5 在全域旅游規劃實施保障方面，落實“多規合一”的圖視化表達

傳統的全域旅游實施保障內容尤其是“多規合一”表達更偏政策性言語表述，缺少相關的圖視化內容。“多規合一”圖視化表達分析應包括“現狀識別”與“規劃應對”。“現狀識別”主要是厘清全域現狀旅游項目中是否有與生態保護紅線或永久基本農田沖突的景點；“規劃應對”主要是先分析沖突的原因，發現伊春市生態環境局直接將全部森林資源劃入生態紅線范圍；然后根據原因結合城市發展實際提出協調策略：在保證生態紅線規模不減、邊界不調整的情況下劃分“生態保護紅線核心區與一般控制區”兩級管控，以應對“一級管控區一刀切”的管理政策；接著在執行“集約節約、彈性控制”的用地原則基礎上，對全域涉及建設用地的旅游項目進行規模預測；最后在ArcGIS軟件加載伊春市域地形地貌、生態保護紅線、永久基本農田、土地利用總體規劃等數據，按照“生態優先、綠色發展”的總體要求繪制每個旅游功能分區中涉及旅游項目開發建設的空間邊界，落實圖視化分析表達。針對圖視化分析過程中“旅規”超出“土規”的現象，應以建立國土空間規劃體系為契機，將旅游建設用地邊界及規模納入“城鎮開發邊界劃定”與“建設用地分配方案”等國土空間統籌規劃工作中，按照《意見》中加強相關專項規劃的核心內容與有關國土空間規劃銜接的要求，保障全域旅游規劃的實施。

4 結語

目前，我國“五級三類”的國土空間規劃體系已建立，明確指出國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據，要強化對各專項規劃的指導約束作用；提出實現多規合一、尊重發展規律，運用城市設計、鄉村營造等手段改進規劃方法和提高規劃編制水平，相關專項規劃的主要內容要納入詳細規劃等新要求，新體系下規劃編制應積極響應新要求。全域旅游不管是理論研究還是規劃編制研究，在我國起步都較晚，尤其缺少成熟的編制技術方法，且我國城市地域特征、經濟發展水平等迥異。研究以東北的地級市伊春市為例，分析可能存在的不足，期望總結的編制要點、提出的技術方法與內容創新點的初步探索，可為今后編制或研究全旅旅游規劃提供參考。