中國(guó)中醫(yī)藥政策變遷的階段歷程與演進(jìn)邏輯
——基于1949-2020年政策文本的實(shí)證研究

劉海英，董宇婧

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

中醫(yī)藥蘊(yùn)含著中華民族數(shù)千年的健康養(yǎng)生理念和醫(yī)學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是中華民族博大智慧的結(jié)晶，其對(duì)中華民族的繁榮發(fā)展和綿延永續(xù)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視中醫(yī)藥工作，中醫(yī)藥事業(yè)迎來(lái)了大好發(fā)展局面。縱觀建國(guó)以來(lái)中醫(yī)藥發(fā)展歷程，中醫(yī)藥政策在其中扮演了關(guān)鍵角色，尤其是當(dāng)前全球正處于新冠肺炎疫情常態(tài)化防治階段，中醫(yī)藥政策是推動(dòng)構(gòu)建具有中國(guó)特色的中醫(yī)藥防疫體系和話(huà)語(yǔ)體系的主要力量。因此，探究中醫(yī)藥政策變遷的階段歷程與演進(jìn)邏輯既是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，亦是健康中國(guó)建設(shè)的題中之義。

中醫(yī)藥是基于我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥學(xué)和傳統(tǒng)文化整合而來(lái)，屬于我國(guó)特有名詞，因此中醫(yī)藥政策的相關(guān)研究主要在國(guó)內(nèi)，且聚焦于中醫(yī)藥政策變遷、中醫(yī)藥分支政策研究以及政策工具選擇等方面。具體有以下幾類(lèi)：一是中醫(yī)藥政策變遷，即以中西醫(yī)關(guān)系或區(qū)域中醫(yī)藥政策發(fā)展為切入口對(duì)我國(guó)中醫(yī)藥政策變遷進(jìn)行定性描述[1-2]。二是中醫(yī)藥分支政策研究，包括中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策[3]、中醫(yī)藥醫(yī)療政策[4]、中醫(yī)藥健康服務(wù)政策[5]、中醫(yī)藥科技政策[6]以及中醫(yī)藥扶持政策[7]等，以我國(guó)中醫(yī)藥政策中的某個(gè)分支為研究對(duì)象，遵循制度分析路徑對(duì)其進(jìn)行歷史性描述，探究其變遷過(guò)程面臨的困境并提出政策建議。三是中醫(yī)藥政策工具的選擇，特別是近年來(lái)，隨著公共政策研究日臻成熟，政策工具分析方法逐漸向中醫(yī)藥政策研究領(lǐng)域滲透，如宋曉慶等[8]運(yùn)用政策工具分析法對(duì)我國(guó)中醫(yī)藥相關(guān)政策的制定與執(zhí)行進(jìn)行了研究，認(rèn)為完善我國(guó)中醫(yī)藥政策需要調(diào)整政策工具組合方式，應(yīng)重視需求型政策工具的使用和環(huán)境型政策工具的調(diào)整，部分學(xué)者也基于政策工具對(duì)我國(guó)中醫(yī)藥健康服務(wù)政策和中醫(yī)藥師承教育政策進(jìn)行了分析[9-10]。總體而言，現(xiàn)有研究側(cè)重于政策解讀和政策梳理，即便運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法也大多局限于對(duì)單個(gè)中醫(yī)藥政策的全景式勾勒，或微觀層面政策工具組合的簡(jiǎn)單觀測(cè)，而基于大樣本從國(guó)家層面梳理政策發(fā)展脈絡(luò)、探究政策演進(jìn)邏輯，并獲得客觀結(jié)論的研究并不多。

因此，本研究基于新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥政策文本的搜集，借助詞頻分析、共詞分析和聚類(lèi)分析等文本計(jì)量方法對(duì)政策文本進(jìn)行深入挖掘，以政策主體、政策議題和政策手段為切入點(diǎn)，結(jié)合政策內(nèi)容分階段梳理國(guó)家中醫(yī)藥政策聚焦點(diǎn)，嘗試勾勒新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中醫(yī)藥政策發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯，以期為中醫(yī)藥政策的傳承與創(chuàng)新提供參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 樣本數(shù)據(jù)選擇

本文通過(guò)中醫(yī)藥通史著作、中醫(yī)工作文件匯編、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、中央人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、國(guó)家中醫(yī)藥管理局以及相關(guān)部門(mén)官方網(wǎng)站等多渠道收集了新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥政策文本，包括法律、法規(guī)、條例和實(shí)施辦法等，檢索時(shí)間為1949年10月-2020年12月，排除針對(duì)性不強(qiáng)的相關(guān)文件，共收集整理政策文本76份。

1.2 研究方法

首先，以詞頻分析法凸顯政策的聚焦點(diǎn)。本文運(yùn)用Python編程中的jieba分詞功能和Word cloud詞云圖功能，通過(guò)代碼編寫(xiě)對(duì)收集到的政策文本進(jìn)行了分詞處理、停詞處理及詞頻統(tǒng)計(jì)，并依據(jù)詞頻結(jié)果繪制詞云圖，直觀凸顯時(shí)間序列視角下我國(guó)中醫(yī)藥政策的核心內(nèi)容。

其次，在確定我國(guó)中醫(yī)藥政策高頻主題詞的基礎(chǔ)上，構(gòu)建共詞矩陣并運(yùn)用SPSS 20.0軟件對(duì)其進(jìn)行聚類(lèi)分析。借助聚類(lèi)圖清晰展現(xiàn)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中醫(yī)藥政策的政策議題、政策目標(biāo)和政策手段，為分析中醫(yī)藥政策的歷史變遷和演化邏輯提供基于實(shí)證分析的事實(shí)依據(jù)[11]。

2 中國(guó)中醫(yī)藥政策變遷階段歷程實(shí)證研究

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥政策引領(lǐng)了我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展歷程。其中具有代表性的是1950年、1986年、2003年和2019年中共中央出臺(tái)的系列中醫(yī)藥政策，成為推動(dòng)我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件：1950年，第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議將“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”列為我國(guó)衛(wèi)生工作方針之一，自此我國(guó)中醫(yī)工作開(kāi)啟了發(fā)展探索的征途；1986年，國(guó)務(wù)院組建國(guó)家中醫(yī)管理局，結(jié)束了建國(guó)后中醫(yī)工作碎片化局面，中醫(yī)藥發(fā)展走向常規(guī)建制化時(shí)期；2003年，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》出臺(tái)，首次以條例的形式對(duì)中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，加之非典疫情的推動(dòng)，我國(guó)中醫(yī)藥迎來(lái)了全面發(fā)展時(shí)期；2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》，將中醫(yī)藥的傳承與創(chuàng)新提到重要位置，加之2020年中醫(yī)藥防治方案在疫情防控中功不可沒(méi)，中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期。本研究按照上述4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)將中醫(yī)藥政策變遷劃分為4個(gè)階段，即中醫(yī)科學(xué)發(fā)展探索時(shí)期(1949-1985年)、中醫(yī)藥發(fā)展建制化時(shí)期(1986-2002年)、中醫(yī)藥全面發(fā)展時(shí)期(2003-2018年)和中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期(2019年至今)。見(jiàn)表1。

表1 1949-2020年國(guó)家標(biāo)志性中醫(yī)藥政策

2.1 中醫(yī)科學(xué)發(fā)展探索時(shí)期：1949-1985年

新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家針對(duì)中醫(yī)工作百?gòu)U俱興的局面制定了一系列方針政策，但由于受到“唯有西醫(yī)才是科學(xué)、才能治病”社會(huì)思潮的影響，我國(guó)中醫(yī)藥政策在該階段經(jīng)歷了曲折探索。1949-1985年，國(guó)家級(jí)文件僅有7份，高頻主題詞如表2所示。從詞頻分析結(jié)果看，除各階段通用主題詞外，政策文本高頻詞主要體現(xiàn)為“中醫(yī)”“民族”“結(jié)合”“中西醫(yī)”“科研”“科學(xué)”“西醫(yī)”等。在詞頻統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上繪制了本階段政策文本的詞云圖(見(jiàn)圖1)與共詞聚類(lèi)圖(見(jiàn)圖2)，通過(guò)分析可以得出以下結(jié)論。

圖1 1949-1985年國(guó)家中醫(yī)藥政策詞云

圖2 1949-1985年國(guó)家中醫(yī)藥政策共詞聚類(lèi)

表2 新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥政策文件高頻主題詞

續(xù)表2

(1)1949年至1985年，中醫(yī)藥政策發(fā)文主體是國(guó)家衛(wèi)生部，其下設(shè)的中醫(yī)科(1954年擴(kuò)大為中醫(yī)司)承擔(dān)著全國(guó)的中醫(yī)衛(wèi)生工作[12]，由于當(dāng)時(shí)管理體制不健全，該階段中醫(yī)藥政策數(shù)量較少，政策內(nèi)容相關(guān)性有限，政策的連續(xù)性和銜接性較低。同時(shí)中醫(yī)藥政策呈現(xiàn)出國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)一組織和以問(wèn)題為導(dǎo)向的階段性特征。

(2)至1985年，我國(guó)中醫(yī)藥政策議題主要聚焦于中西醫(yī)關(guān)系與中醫(yī)發(fā)展兩個(gè)層面，在引導(dǎo)中西醫(yī)關(guān)系的同時(shí)強(qiáng)調(diào)中醫(yī)事業(yè)和中醫(yī)教育的壯大與發(fā)展。首先，在中西醫(yī)之爭(zhēng)背景下中醫(yī)政策經(jīng)歷了曲折發(fā)展。新中國(guó)成立初期，廣泛存在的歧視中醫(yī)思想使得中醫(yī)陷入全面西醫(yī)化局面，導(dǎo)致中醫(yī)發(fā)展緩慢。隨著中西醫(yī)矛盾的頻發(fā)以及黨中央對(duì)中醫(yī)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，及時(shí)糾正了中醫(yī)科學(xué)化政策的執(zhí)行偏差，于1954年確立西醫(yī)學(xué)習(xí)中醫(yī)的政策導(dǎo)向。隨后又在1978年確立了“中西醫(yī)結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針，為中西醫(yī)關(guān)系良性互動(dòng)提供了政策平臺(tái)[13]。由此可見(jiàn)，國(guó)家中醫(yī)藥政策對(duì)中西醫(yī)關(guān)系的發(fā)展起著決定性作用。其次，在中西醫(yī)結(jié)合的方針下通過(guò)加強(qiáng)教育和科研工作提升我國(guó)中醫(yī)水平，發(fā)揚(yáng)和繼承我國(guó)民族醫(yī)藥學(xué)。

(3)本階段中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展主要依靠國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和政府管理等行政手段，而法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段的運(yùn)用明顯不足[14]，由于多主體政策網(wǎng)絡(luò)尚未形成，政策手段遵循了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的政府通過(guò)計(jì)劃手段和行政命令配置社會(huì)資源的路徑依賴(lài)。

2.2 中醫(yī)建制化發(fā)展時(shí)期：1986-2002年

1986年國(guó)家中醫(yī)管理局成立，全面承擔(dān)起國(guó)家中醫(yī)藥事業(yè)建設(shè)工作，我國(guó)中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)入建制化時(shí)期。該階段國(guó)家出臺(tái)政策文件共6份，年平均政策數(shù)量有所提升，但總政策數(shù)量仍然呈低位狀態(tài)。詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，該階段高頻詞主要有：“中藥”“保護(hù)”“品種”“醫(yī)院”“技術(shù)”“企業(yè)”和“監(jiān)督”等(見(jiàn)表2)。結(jié)合主題詞共現(xiàn)情況(見(jiàn)圖3)及聚類(lèi)分析(見(jiàn)圖4)可以得出以下結(jié)論。

圖3 1986-2002年國(guó)家中醫(yī)藥政策詞云

圖4 1986-2002年國(guó)家中醫(yī)藥政策共詞聚類(lèi)

(1)這一時(shí)期，我國(guó)中醫(yī)藥政策發(fā)文主體明顯增多，呈現(xiàn)出以國(guó)務(wù)院為核心，國(guó)家中醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部等多部門(mén)共同參與的特征。此外，企業(yè)、醫(yī)院等主題詞的出現(xiàn)表明非政府部門(mén)逐漸進(jìn)入我國(guó)中醫(yī)藥政策體系，決策體制不再限于政府這一單一主體，增加了社會(huì)力量，政策主體多元化趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)。

(2)政策議題發(fā)生了明顯分化，不再停留于中西醫(yī)之爭(zhēng)和中醫(yī)發(fā)展，而將中藥發(fā)展也納入了政策范圍，奠定了中醫(yī)藥并駕齊驅(qū)的基礎(chǔ)。首先，在促進(jìn)中醫(yī)發(fā)展層面：一方面，通過(guò)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)和調(diào)整衛(wèi)生工作方針，強(qiáng)調(diào)重視中醫(yī)的獨(dú)立地位和發(fā)展規(guī)律，主動(dòng)邁出構(gòu)建中醫(yī)管理體系的第一步；另一方面，以中醫(yī)醫(yī)療體系建設(shè)和中醫(yī)繼承工作為切入點(diǎn)，著力推動(dòng)中醫(yī)事業(yè)的傳承與發(fā)展。其次，中醫(yī)藥在政策層面初步實(shí)現(xiàn)一體化，中藥現(xiàn)代化發(fā)展與中藥品種保護(hù)成為新的政策取向。具體表現(xiàn)在：一是國(guó)務(wù)院于1988年將國(guó)家中醫(yī)管理局更名為國(guó)家中醫(yī)藥管理局，中醫(yī)藥首次在管理層面成為有機(jī)整體；二是國(guó)家對(duì)中藥品種保護(hù)做出規(guī)定且著力推動(dòng)中藥現(xiàn)代化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以科技為動(dòng)力，以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以政策為保障，構(gòu)建國(guó)家中藥創(chuàng)新體系，形成具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代中藥產(chǎn)業(yè)。

(3)政策手段仍然是以管理和監(jiān)督等行政手段為主導(dǎo)，法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段的作用并不突出。但“標(biāo)準(zhǔn)”“管理”“質(zhì)量”和“監(jiān)督”等詞頻頻出現(xiàn)，表明我國(guó)開(kāi)始重視中醫(yī)藥發(fā)展的系統(tǒng)管理和方向規(guī)劃，政策制定的目的性和前瞻性態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)，構(gòu)建中醫(yī)藥管理體系已進(jìn)入政策議程。

2.3 中醫(yī)藥全面發(fā)展時(shí)期：2003-2018年

2002年，非典型肺炎大范圍爆發(fā)是對(duì)我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體系的嚴(yán)峻考驗(yàn)，事實(shí)證明以西醫(yī)為主的醫(yī)療衛(wèi)生體系難以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國(guó)家對(duì)于中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的關(guān)注度持續(xù)升高。至2019年，國(guó)家發(fā)布政策文件32份，中醫(yī)藥全面發(fā)展成為政策焦點(diǎn)，扶持和促進(jìn)是該階段政策的主旋律。詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，本階段高頻詞有“中醫(yī)藥”“服務(wù)”“建設(shè)”“文化”“健康”“醫(yī)療”“標(biāo)準(zhǔn)”和“人才”等(見(jiàn)表2)，結(jié)合詞云圖(見(jiàn)圖5)與主題詞聚類(lèi)分析(見(jiàn)圖6)可得出以下結(jié)論。

圖5 2003-2018年國(guó)家中醫(yī)藥政策詞云

圖6 2003-2018年國(guó)家中醫(yī)藥政策共詞聚類(lèi)

(1)國(guó)家中醫(yī)藥管理局成為主要發(fā)文機(jī)關(guān)，形成以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)，國(guó)家中醫(yī)藥管理局為核心，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位為支撐的決策機(jī)制，直接參與中醫(yī)藥政策發(fā)文的機(jī)關(guān)多達(dá)23個(gè)。我國(guó)中醫(yī)藥政策體系日臻完善，多元主體參與態(tài)勢(shì)逐漸明朗，且專(zhuān)家和社會(huì)公眾不再是中醫(yī)藥政策的旁觀者，而逐漸成為參與決策過(guò)程的行動(dòng)主體，我國(guó)中醫(yī)藥政策網(wǎng)絡(luò)將由單一主導(dǎo)走向多極發(fā)展。

(2)由于“非典”的影響，中醫(yī)藥政策數(shù)量增加，政策議題趨于精準(zhǔn)化和全面化。與前兩階段相比，我國(guó)中醫(yī)藥政策在實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上開(kāi)始關(guān)注中醫(yī)藥軟硬實(shí)力的全面發(fā)展。一方面，通過(guò)科技創(chuàng)新、文化建設(shè)和人才培養(yǎng)切實(shí)提升中醫(yī)藥軟實(shí)力：強(qiáng)調(diào)以科技為動(dòng)力促進(jìn)中醫(yī)藥現(xiàn)代化，并將中醫(yī)藥文化建設(shè)納入國(guó)家文化發(fā)展規(guī)劃，以機(jī)構(gòu)文化建設(shè)為切入口提升其凝聚力和影響力，以人才培養(yǎng)為載體夯實(shí)中醫(yī)藥傳承基礎(chǔ)。另一方面，以中醫(yī)藥健康服務(wù)體系建設(shè)為支撐，打造我國(guó)中醫(yī)藥硬核品牌：建立以中醫(yī)院為主導(dǎo)、中醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)為支撐的中醫(yī)藥醫(yī)療服務(wù)體系，持續(xù)推進(jìn)“治未病”預(yù)防保健服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮中醫(yī)藥防治的雙重優(yōu)勢(shì)。

(3)法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段的作用開(kāi)始顯現(xiàn)。2016年，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》施行，我國(guó)開(kāi)始以法律手段保障和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)手段也持續(xù)發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化導(dǎo)向和具有經(jīng)濟(jì)職能的政府部門(mén)持續(xù)參與決策過(guò)程并配合政策執(zhí)行。而中醫(yī)藥文化建設(shè)的全面開(kāi)展則表明宣傳教育手段在提升我國(guó)中醫(yī)藥軟實(shí)力進(jìn)程中作用重要。

2.4 中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期：2019年至今

2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)傳承創(chuàng)新發(fā)展中醫(yī)藥是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容。新冠肺炎疫情也促使人們對(duì)醫(yī)學(xué)模式、就醫(yī)選擇和養(yǎng)生治未病等重新審視，促使我國(guó)政府對(duì)中醫(yī)藥事業(yè)的未來(lái)發(fā)展再定位。至2020年12月底，國(guó)家出臺(tái)政策文件共計(jì)29份，年平均發(fā)文量攀至高峰。詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，高頻詞有“醫(yī)院”“醫(yī)療”“基地”“宣傳”“器械”“疫情”和“能力”等(見(jiàn)表2)，結(jié)合詞云圖(見(jiàn)圖7)和聚類(lèi)結(jié)果(見(jiàn)圖8)可發(fā)現(xiàn)，由于新冠肺炎疫情的影響，政策聚焦于中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)和中醫(yī)藥傳染病防治，傳承和創(chuàng)新成為該階段政策的主旋律。

圖7 2019-2020年國(guó)家中醫(yī)藥政策詞云

圖8 2019-2020年國(guó)家中醫(yī)藥政策共詞聚類(lèi)

(1)中醫(yī)藥政策決策機(jī)制基本穩(wěn)定，國(guó)家中醫(yī)藥管理局仍然是核心發(fā)文機(jī)關(guān)，且越來(lái)越多的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)部門(mén)(如扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、教育部門(mén)等)逐漸參與到?jīng)Q策過(guò)程。協(xié)同發(fā)展政策理念已成為中醫(yī)藥政策的核心理念，多元化發(fā)展也成為中醫(yī)藥政策網(wǎng)絡(luò)中政策主體的演化方向。

(2)2019-2020年，我國(guó)中醫(yī)藥政策議題開(kāi)始注重中醫(yī)藥功能挖掘。一方面，在延續(xù)上階段政策的基礎(chǔ)上推動(dòng)中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)：繼續(xù)圍繞中醫(yī)藥服務(wù)下沉基層、中醫(yī)藥出口、器械創(chuàng)新和文化建設(shè)等全面提升“中國(guó)服務(wù)”的國(guó)際影響力和品牌競(jìng)爭(zhēng)力，并在精準(zhǔn)扶貧政策引導(dǎo)下，將中醫(yī)藥扶貧助力健康扶貧也作為常規(guī)建設(shè)的一部分。另一方面，在新冠肺炎疫情沖擊下，中醫(yī)藥防治傳染病推動(dòng)了中醫(yī)藥創(chuàng)新應(yīng)用，以建立中西醫(yī)協(xié)作機(jī)制為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮中西醫(yī)結(jié)合救治作用，以制定中醫(yī)藥防治方案為載體彰顯中醫(yī)藥醫(yī)療優(yōu)勢(shì)。總之，該階段政策關(guān)注點(diǎn)清晰明確，政策的連續(xù)性和銜接性突出，政策制定的目標(biāo)性和前瞻性也更加明顯。

(3)該階段政策目標(biāo)清晰，政策手段的組合也靈活多樣。一方面，在《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》頒布后，以各項(xiàng)辦法、方案和指導(dǎo)意見(jiàn)為載體對(duì)其實(shí)施提供支撐，呈現(xiàn)出以法律手段為核心，多種政策手段支持、保障的趨勢(shì)。另一方面，“宣傳”“教育”“文化”等主題詞的凸顯表明，在我國(guó)中醫(yī)藥政策領(lǐng)域中，宣傳教育手段運(yùn)用愈加成熟，我國(guó)正在建立更柔性且更適合當(dāng)下社會(huì)環(huán)境的中醫(yī)藥政策體系。

3 中國(guó)中醫(yī)藥政策變遷的演進(jìn)邏輯

不同階段的中醫(yī)藥政策文件承載了我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展理念與主要特征，系統(tǒng)分析政策文件，可以探究我國(guó)中醫(yī)藥政策變遷的演進(jìn)邏輯。為此，本研究借鑒公共政策分析框架分析我國(guó)中醫(yī)藥政策變遷脈絡(luò)，從政策主體、政策議題和政策手段3方面剖析其演進(jìn)邏輯。

3.1 政策主體：由權(quán)威主導(dǎo)走向多元協(xié)同

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)中醫(yī)藥政策主體實(shí)現(xiàn)了從權(quán)威主導(dǎo)到多元協(xié)同的轉(zhuǎn)變[15]。新中國(guó)成立初期，中醫(yī)藥政策主體是以國(guó)家衛(wèi)生部為核心的一元化結(jié)構(gòu)，決策權(quán)力高度集中，政策文件對(duì)政府以外的社會(huì)力量基本未提及。隨著政策議題的深化與中醫(yī)藥管理問(wèn)題的顯現(xiàn)，1988年成立了國(guó)家中醫(yī)藥管理局，以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)，國(guó)家中醫(yī)藥管理局為核心的多主體參與發(fā)文機(jī)制基本形成。2003年以后，國(guó)務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、公眾等紛紛參與到?jīng)Q策過(guò)程，形成了多元協(xié)同的決策機(jī)制。2019年至今，我國(guó)中醫(yī)藥政策主體結(jié)構(gòu)基本趨于穩(wěn)定，決策主體多元，政府對(duì)其他主體的重視程度有所提升，但決策權(quán)力是否走向均衡還需進(jìn)一步探討。

3.2 政策議題：由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新

按時(shí)間序列對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中醫(yī)藥政策議題的變遷軌跡進(jìn)行剖析(見(jiàn)圖9)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)中醫(yī)藥政策議題遵循“穩(wěn)定發(fā)展-深化創(chuàng)新”的變遷邏輯，具體經(jīng)歷了由中西醫(yī)關(guān)系至中醫(yī)、中藥分離化發(fā)展，最終落腳于中醫(yī)藥一體化創(chuàng)新發(fā)展的變化過(guò)程。

圖9 新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中醫(yī)藥政策議題演化路徑

首先，中西醫(yī)關(guān)系始終是政策關(guān)注點(diǎn)之一，我國(guó)中醫(yī)藥政策在引導(dǎo)中西醫(yī)關(guān)系層面樹(shù)立了正確方向，為中醫(yī)藥發(fā)展提供了穩(wěn)定的政策環(huán)境。其次，中醫(yī)、中藥分離化發(fā)展是中醫(yī)藥政策精準(zhǔn)銜接的過(guò)渡階段。在中醫(yī)發(fā)展階段，科研教育和中醫(yī)院建設(shè)等政策內(nèi)容為中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)奠定基礎(chǔ)，但該階段的政策議題籠統(tǒng)，加之中醫(yī)事業(yè)管理處于碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致中醫(yī)藥發(fā)展陷入停滯局面。在中藥發(fā)展層面，政策議題指向中藥管理及其現(xiàn)代化，推動(dòng)了中藥事業(yè)發(fā)展，但將中藥、中醫(yī)分離管理使得中醫(yī)藥發(fā)展存在脫節(jié)現(xiàn)象和管理混亂問(wèn)題，因此，中醫(yī)藥一體化發(fā)展逐漸成為政策焦點(diǎn)。最后，在中醫(yī)藥一體化發(fā)展政策下，政策議題由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新。一方面，政策在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、健康服務(wù)體系建設(shè)和文化建設(shè)等方面一脈相承，并逐漸與新發(fā)展需求融合，形成穩(wěn)定的中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)體系和中醫(yī)藥國(guó)際化發(fā)展路徑。另一方面，中醫(yī)藥扶貧、中醫(yī)藥疫情防治等政策取向表明，我國(guó)中醫(yī)藥政策開(kāi)始注重中醫(yī)藥事業(yè)功能性挖掘，在推動(dòng)其獨(dú)立發(fā)展的同時(shí)，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)中醫(yī)藥創(chuàng)新應(yīng)用。

3.3 政策手段：由刻板順延走向靈活多元

新中國(guó)成立初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下，政府依賴(lài)行政手段制定和執(zhí)行中醫(yī)藥政策，且遵循以問(wèn)題為導(dǎo)向的政策理念，制定中醫(yī)藥政策時(shí)的行動(dòng)邏輯呈現(xiàn)出根據(jù)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)問(wèn)題做出被動(dòng)回應(yīng)的特征，因而管理和領(lǐng)導(dǎo)等行政手段運(yùn)用較多。隨著政策主體走向多元和政策議題前瞻性凸顯，政策手段的運(yùn)用開(kāi)始向靈活多元轉(zhuǎn)變，法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段的作用開(kāi)始顯現(xiàn)。目前，我國(guó)中醫(yī)藥政策手段已呈現(xiàn)出以法律手段為核心，多種政策手段靈活運(yùn)用的趨勢(shì)，基本實(shí)現(xiàn)了由刻板順延走向靈活多元。

4 結(jié)論與建議

根據(jù)文本分析結(jié)果，我國(guó)中醫(yī)藥政策經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段，即1949-1985年的科學(xué)發(fā)展探索時(shí)期、1986-2002年的建制化發(fā)展時(shí)期、2003-2018年的全面發(fā)展時(shí)期以及2019年至今的創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期。通過(guò)公共政策分析視角對(duì)各階段的政策特點(diǎn)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中醫(yī)藥政策主體實(shí)現(xiàn)了從權(quán)威主導(dǎo)向多元協(xié)同轉(zhuǎn)變；政策議題由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新；政策手段從初期的刻板順延發(fā)展為當(dāng)今的靈活多元。

在后疫情時(shí)代，構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體，加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生治理將成為世界各國(guó)的共識(shí)，在此背景下，將中醫(yī)藥列入突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系、構(gòu)建“世界性”中醫(yī)藥主流醫(yī)療體系，推動(dòng)中醫(yī)藥國(guó)際化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題成為我國(guó)中醫(yī)藥政策體系的新挑戰(zhàn)。因此，首先，中醫(yī)藥政策需跳出“被動(dòng)回應(yīng)”和“情景倒逼”困局，提升其預(yù)見(jiàn)性和前瞻性。一是政策制定需發(fā)揮集體智慧，在決策權(quán)力合理劃分的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)公眾的參與積極性，充分發(fā)揮多元主體力量，增強(qiáng)政策主體對(duì)中醫(yī)藥問(wèn)題的感知能力，及時(shí)、主動(dòng)做出回應(yīng)。二是制定政策需提升對(duì)社會(huì)環(huán)境和政策實(shí)施效果的預(yù)判能力，根據(jù)變化和效果預(yù)期及時(shí)調(diào)整政策議題，使其盡可能與社會(huì)需求匹配，突出政策的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性。

其次，靈活運(yùn)用多種政策手段并促進(jìn)其協(xié)同互動(dòng)。在依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，各個(gè)領(lǐng)域的公共政策均開(kāi)始調(diào)整政策手段的運(yùn)用模式，由行政主導(dǎo)向多元互動(dòng)轉(zhuǎn)變。我國(guó)中醫(yī)藥政策也顯現(xiàn)出多種政策手段靈活運(yùn)用的趨勢(shì)，但與其他公共政策相比仍有改進(jìn)空間。今后，法律、行政、經(jīng)濟(jì)和宣傳教育多手段靈活組合，協(xié)同互動(dòng)發(fā)揮其最大功能應(yīng)成為中醫(yī)藥政策變遷與演進(jìn)的總體特征。