對基層農產品質量安全監管現狀的思考
——以貴州省六盤水市為例

李萬貴 祖 達

（1.六盤水市農業農村局，貴州六盤水553000；2.六盤水市畜牧水產業發展中心，貴州六盤水553000；3.六盤水市種植業發展中心，貴州六盤水 553000）

近年來，隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村產業發展水平快速提高，農民生活水平得到極大改善，農業現代化進程迅速推進、產業結構不斷優化，農民富、農村美、農業新成為新時代“三農”的真實寫照[1～2]。我國社會主要矛盾已然轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對食品、農產品的需求已經從數量向質量轉變，農產品質量安全日益成為大眾關注的焦點。農產品質量安全監管點不斷增加，監管面不斷擴大，為農產品質量安全監管工作帶來了前所未有的挑戰[3～4]。本文以貴州省六盤水市為例，淺談當前基層農產品質量安全監管的現狀，分析面臨的困難及原因，并提出對基層農產品質量安全監管工作的思考及建議。

一、基層農產品質量安全監管現狀

（一）基層監管機構設置當前，基層農產品質量安全監管機構普遍存在人少事多，人員機構老化，監管人員專職化專業化水平不高，監管機構設置不盡合理等問題[5～7]。以貴州省六盤水市為例，六盤水市屬地級市，全市所轄4個縣級行政區，農產品質量安全監管職能歸屬農業農村部門。具體來看，市級設有專職行政機構，無下屬專職事業單位，無專職行政人員，兼職人員2人；4個所轄縣級行政區中有2個縣設置專職行政機構但均無專職行政人員，另2個縣未設置專職行政機構，職能整合到縣級農產品質檢機構代為行使，累計兼職人員13人；鄉鎮級均未設置專職行政監管機構及事業單位，全部依托鄉鎮農業綜合服務中心，屬“一套人馬多塊牌子”，無專職人員，累計兼職人員137人。實際上，鄉鎮農業服務中心多數屬于在編不在崗，存在被屬地政府或者其他部門過度抽調的情況，中心人手緊張，基本的日常運轉存在極大困難。綜合來看，六盤水市農產品質量監管機構設置主要存在有機構無人員、有職能無編制或編制不足、專業技術人員過度行政化、具體承擔監管工作的人無行政監管身份、人員年齡結構參差不齊、鄉鎮級監管機構人員業務知識能力和業務監管工作能力嚴重不足等情況。

（二）經費投入及硬件設施保障“十三五”期間，農業農村優先發展成為這一時期的主旋律。農業農村投入逐年加大，農產品質量安全監管經費也得到了保障。六盤水全市年均獲得農產品質量安全監管省級經費約60萬元，市級經費約75萬元，縣級（轄區內所有縣區資金綜合）經費合計約120萬元，基本能滿足年度貴州省下達的監督抽查檢測任務所需，鄉鎮級無專項監管工作經費。截至目前，全市鄉鎮配套農產品質量安全自檢速測儀比例約60%，且各縣的配套情況差異較大，實現配套全覆蓋的縣僅達50%。在技術支撐保障方面，目前全市4個縣級行政區除市中心城區外，均建有滿足當地實際需求的農產品質量安全檢驗檢測實驗室，能有效提供監管技術體系保障。但隨著國家機構改革的縱深推進，實驗室的管理權限發生了不同程度的改變，由農業農村部門投入建成的實驗室，部分整合到單獨法人事業單位歸口政府直管（例如六盤水市農產品質量安全檢驗檢測中心），部分整合到單獨法人事業單位歸口市場監管部門代管（例如盤州市農產品質量安全檢驗檢測站），目前還保留在農業農村部門的僅占實驗室建成比例的50%。

（三）監管工作運營機制六盤水市農產品質量安全監管工作職能歸屬農業農村部門，由內設部門具體行使農產品質量安全監管職能，按照分級負責制具體開展。市級農產品質量安全監管機構結合上級業務主管部門及市級黨委和政府的安排部署，統籌組織全市農產品質量安全監測計劃制定、監督抽查任務目標分解、日常巡查檢查、專項整治及推行有關農產品質量安全監管新機制的實施等，推動全市農產品質量認證、證后監管及年檢，執行農產品質量安全標準，承擔標準化建設有關工作，指導各縣開展國家農產品質量安全縣創建有關工作。縣級農業農村部門負責具體開展農產品質量安全監管工作，指導督促農業生產經營主體依照有關法律法規從事生產經營活動，指導和培育有條件的生產企業開展質量認證，提升企業質量意識和品牌意識。

二、基層農產品質量安全監管存在的困難

（一）專職化、專業化監管水平有待進一步提升以六盤水市為例，目前基層農產品質量安全監管在基層農業農村部門工作中尚未得到應有的重視，具體表現為機構設置不健全、人員配備不夠完善。就市級層面而言，雖設有農產品質量安全監管科，但由于部門行政機構編制在機構改革后受到進一步壓縮，只能抽調局屬事業單位專業技術人員負責監管科有關工作。農產品質量安全監管工作屬行政監管范疇，在市級監管抽查、巡查、檢查中，需具有執法資質的有關人員現場取證，專業技術人員無執法資質，在日常監管過程中不能形成強有力的監管震懾力，在打擊違法違規行為的時效性上也存在一定斷檔風險，一定程度上降低了監管的效率。從縣級監管狀況而言，幾乎為“胡子眉毛一把抓”的現狀。日常監管中，基層單位為完成年度監管工作任務，克服基層監管力量不足的困難，均為相關兼職監管工作人員辦理農業執法證，授予其監管執法資質，但在一些監管環節上，仍存在一定程度的不合理性。而鄉鎮部門普遍為無專職人員、專業人員和專管人員的“三無”窘境。鄉鎮農業服務中心作為基層工作機構，無疑成為最需要人手的鄉鎮單位。但由于編制收緊、鄉鎮黨委政府的過度抽調、人口老齡化等情況，農產品質量安全監管工作沒有技術保障、資金保障和人員保障，農產品質量安全監管暨食品安全源頭關的把控就無從談起，這也是目前我國亟待解決的農產品質量安全監管問題。

（二）生產經營主體質量意識淡薄當前，部分相對欠發達地區，受限于從業主體文化水平較低，農業投入品使用的規范化水平較差，質量興業和品牌戰略意識不強，部分從業人員法律意識尚待加強等原因，片面追求產量、農獸藥使用不規范的現實情況仍然存在。媒體和社會公眾的監督參與度不高，農產品質量安全領域齊抓共管氛圍和共建共享工作格局沒有完全形成。

（三）產地準出和市場準入銜接機制需進一步完善農產品質量安全工作屬于食品安全源頭關，是食品安全的第一道防線。多年來，各有關部門雖不斷在完善和提升產地準出和市場準入銜接機制，但實際工作中幾乎是各管各，聯動聯防機制尚未形成。例如，2020年農業農村部門在全國試行食用農產品合格證制度，旨在規范產地準出，提升產品生產者自我管理、自我承諾，壓實主體責任。但在實際推廣過程中，生產主體普遍反饋，主體雖愿意開具合格證，但市場流通環節卻無人索證查證，未作為市場準入的必要條件，準出準入未能有效銜接，很大程度上打消了開具的積極性，增加了試行工作推廣的難度，也影響了監管的效能。

三、思考和建議

（一）提升基層履職水平，強化基層力量保障農產品質量安全監管對象為產品具體生產者，要守住食品質量源頭關，基層監管人員履職盡責必不可少。要形成持續強有力的監管機制，人、財、物的保障必不可少，專職化、專業化人才隊伍建設亟待解決。要穩定人才隊伍，強化技術培訓，提升資金保障；明確監管職責，強化落實經費保障，健全崗位管理績效責任制，完善獎評考核機制，切實發揮好基層監管的效能[8～9]。形成市督查、縣統籌、鄉鎮及村居常態化巡查監管機制是今后農業現代化階段農產品質量安全監管工作的新模式。鑄就一支強有力的農產品質量安全監管隊伍才能守住食品安全源頭關，才能助力農業產業高質量發展。

（二）建立健全農產品質量安全監管體系激勵機制為能進一步提升和穩定農產品質量安全監管從業人員隊伍，提升隊伍業務能力，急需建立健全農產品質量安全監管體系激勵機制。探索設立類似“農業豐收獎”的農產品質量安全監管系列專項獎項，將農產品質量安全監督抽查、風險監測等任務以項目實施的形式開展，分項分環節實施，對于項目完成表現突出的團隊和個人，均予以通報表彰或頒發獎勵證書形式的激勵。盡力為基層農產品質量安全監管人員在職務、職稱等晉升上創造一定硬性條件，提升基層從業者的歸宿感、自信心，讓基層工作者盡最大努力施展其才華，以更負責任的態度提升監管工作效能，守住質量安全源頭。

（三）創新監管模式以完善產地準出與市場準入銜接機制產地準出和市場準入是保障食品安全的兩大關口，有效的銜接機制必將鑄就強有力的監管體系，對提升食品安全水平有重大意義[10]。近年來，隨著市場監管大整合，準出準入銜接得到進一步推進，農業農村部門和市場監管部門監管責任得到進一步明確，產地準出暨產品進入流通和批發市場之前均由農業農村部門負責，進入流通和市場后，由市場監管部門負責。但是由于追溯及法律法規的修訂進程，導致部分上市不合格產品無法追根溯源，部分從業者有空可鉆，也為產品安全埋下了重大隱患。為有效打消從業者的違法僥幸心理，2020年起，農業農村部門在全國試行的食用農產品合格證制度很大程度上彌補了溯源這一空缺，但由于缺乏相關法律法規的支撐，導致農產品質量安全執法和監管無法強制執行，市場監管也不能強行查驗，進而打消了部分從業者的試行積極性，不能有效形成產地督促、市場倒逼的有效監管銜接機制[11～13]。因此， 要進一步提升農產品質量安全水平，提升農產品生產主體質量安全意識，守住產品質量關，加大合格證試行力度，并推動其納入《中華人民共和國農產品質量安全法》新一輪修訂，強化上下和橫向銜接勢在必行。