城鄉土地資源利用的合理規劃研究

崔云飛

（遼寧省凌源市自然資源局,遼寧 凌源 122500）

1.城鄉土地資源利用失序行為的反思

城鄉問題既有老問題也有新問題，既有直接的違法違規行為也有因主管部門、主體組織之間管理協調不足或集體資源資產的權屬關系模糊而導致的矛盾、糾紛和沖突。究其原因，筆者認為可以從三個視角來理解和分析：第一，城鄉集體資源資產本身的權屬關系、屬性定位、類別功能和利用體系，這是分析問題及解決問題的邏輯起點；第二，城鄉集體資源法定所有者或者代理者的城鄉治理組織的組織定位、管理機制和治理能力，也就是村級組織的實際作用如何，是否具有權威，能否起到領導、激勵和帶動作用；第三，外部的管理與監督，包括三個層次，分別是相關法律法規的完善程度、主管部門管理與監督的精準程度以及政府相關政策制度引導和激勵的充分程度等。

鄉村現代化轉型過程中土地管理責任體系及相關利益主體權責利關系失衡。土地利用失范失序問題看似零零散散，但本質上都是城鄉在從傳統農業、集體化農業向現代經營農業轉變、從計劃經濟向市場經濟轉變過程中產生的、因管理責任體系以及相關利益主體權責利關系改變而必然會出現的一系列問題。在轉型過程中，依法治理是一個大趨勢、總趨勢，但政府行政力量從法律上逐步淡出了村級組織管理體系，導致鄉村的管理責任體系和相關利益主體權責利關系出現了失衡現象。

2．加強城鄉土地資源利用與管理的策略和建議

2.1 對標國家治理體系和治理能力現代化，補齊農業城鄉治理短板。加強和改進鄉村治理體系建設是實現鄉村全面振興、鞏固黨的執政基礎、滿足農民美好生活需要的必然要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。面對城鄉從傳統農業向現代農業、從計劃經濟向市場經濟轉型過程中出現的各種問題，我們應重新思考農業城鄉的行政管理問題，明確鄉村現代化轉型過程中的管理責任主體以及相關利益主體的權力邊界、管理體系的重構和各利益主體之間的權責利平衡。

首先，要明確政府歸口管理部門之間的權責關系，真正發揮好監督部門的作用，樹立政府的公信力和權威。在做好主管業務的同時，縣級人民政府應當發揮好統籌協調作用，力避“互相推諉”“九龍治水”等懶政怠政行為。同時，面對新型城鎮化、鄉村振興等帶來的新治理任務，應當賦予作為最底層政權的鄉鎮政府在環保、土地、農業等方面的適量行政執法權限，確保違法違規行為能夠得到及時糾正和制止。其次，要理順國家、集體和農民之間的關系，明確責任主體關系。城鄉各種問題的出現，折射出鄉村治理的失序，因此，應理順國家、集體和農民在鄉村治理中的關系，適應利益主體的多元化以及各利益主體之間的權責利平衡；明確管理體制和責任劃歸，讓鄉村事務在合理、和諧、良性運行的平臺和環境下規范化、持續化發展；明確哪些資源和行為屬于“國家—農民”“國家—村集體”“國家—村集體—農民”“村集體—農民”的調整范圍，正確劃歸責任主體，使基層問題的解決具有有效的應對路徑和問責機制。此外，應繼續深化農業城鄉領域的“放管服”改革，優化農業城鄉的相關政策制度供給。應站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，深入推進各類服務便民化、標準化、信息化建設，充分運用現代化治理手段和工具，在宏觀調控和發展原則上不斷引導，激勵各類村級組織主體和農民正確合法地規劃、利用、管理城鄉各類資源資產，防止城鄉資源資產被有意或無意地破壞，為農業城鄉經濟的持續健康發展提供支撐以及保障。

2.2 完善農業城鄉法治建設，使農業和城鄉資源管理有法可依、依法治理。法治建設既是城鄉發展的底線要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。中國特色社會主義進入新時代，必須要依法治理城鄉出現的新問題。

2.2.1 要依法厘清城鄉集體資源資產的權屬關系，尊重所有者的權益。城鄉土地的產權關系，關涉土地的所有權、占有權、使用權、支配權、收益權、處置權等，必須要清晰化（這是土地合法正當利用的前置條件）。不可否認，當前相關法律缺少對作為集體土地所有者和承包經營者權益的尊重，對農民的主體性、參與性不夠重視。面對城鄉相對豐富且類型多樣的土地等集體資源，如何界定好各類土地的產權關系及開發利用途徑，是非常復雜的事情。作為城鄉資源資產所有者的村級組織，有無自由裁量權處置其掌管的土地資源以及如何合理合法使用、如何創造高效持續的經濟價值、如何進行公平性收益分配等，攸關村民利益。只有在法律上厘清城鄉集體資源資產的權屬關系和使用途徑、使用方式，并尊重所有者權益，才能形成明確的權責關系以及可追溯、可持續的依法管理方式，才能從源頭遏止不法行為。

2.2.2 在新形勢下要適時調整對作為村集體成員管理者、村集體資源所有者的村級組織的法律規定性，使其在法治規范的基礎上實現有效自治。在面對城鄉人口逐漸流失造成的“空心化”、集體資源資產閑置低效以及農地“三權分置”改革帶來的集體所有權、成員承包權與經營主體經營權的權利重構等問題時，相關法律應當適時調整，更加細化村級組織行使相關行為的法定權力和邊界界定，明確村級組織的責權利關系，確保集體資源優化配置的法律規定性和處置正當性。尤其在實施鄉村振興戰略背景下，更應該明確哪些是可以進行市場化經營的，哪些是限制性的資源開發，以適應以經濟社會和自然條件為導向的農地制度改革，確保鄉村資源的合法化使用以及各方的法定權益與平等參與。

2.3 要做好城鄉土地資源的規劃、利用與管理，實現城鄉土地的價值與效益。馬克思明確指出：“土地是一切生產和一切存在的源泉。”土地是城鄉發展的根本性要素資源和載體。城鄉的發展、農民的生計都依賴于土地的產能以及合理利用。城鄉土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規劃、利用，進而實現其經濟、社會、生態價值，是當前城鄉發展需要解決的重要問題。村民自治組織有責任和義務規劃、利用、保護以及管理好鄉村的集體資源資產。同時，縣級政府部門在土地利用管理過程中應當發揮引導和激勵作用，給予村民委員會參與的空間，增強村民委員會的領導能力和行動能力，鼓勵其盤活、用好城鄉的資產資源，實現城鄉土地要素資源的分類管理與高效利用。

2.4 不斷完善和增強作為集體資源所有者的村級組織的能力。村級組織作為基層農民的自治性組織，其運行的好壞直接關系到近6億農民的切身利益、城鄉資源資產的使用效率以及國家的糧食安全、生態環境的保護、農業城鄉經濟社會的良性發展。作為村集體資產所有者或所有者的代理人的村級組織，對村莊的整體發展負有領導職責，一旦出現內外監管不力或村干部暗箱操作、合謀腐敗，便會對城鄉集體資源資產造成不可逆的破壞。從當前媒體對城鄉“賣土”行為的報道來看，村民委員會并沒有及時維護村民的合法正當權益，沒有實現對村集體資產的充分保護。對此，應積極采取多種路徑，持續不斷地完善村級組織體系，增強村級組織的治理能力，改變基層組織軟弱渙散的局面，使其更好地支配和配置城鄉集體資源資產，壯大村集體經濟。

2.5 堅持農民主體性地位，增強農民在村集體公共領域和土地利用規劃中的參與度。從媒體對城鄉“賣土”行為的報道來看，村民委員會以村集體名義對外簽訂了賣土合同，村民對此并不知情，也未參與過土地買賣議價的討論，顯然是民意“被代表”。由此延伸至村莊類似資源資產的開發利用，村民可能同樣缺少知情權和參與權（大到村集體的土地類型劃分，小到農民承包經營地的使用方式和處置方式等）。作為村集體組織成員的村民，應當享有對村莊集體資源資產的使用和監督權利。為遏制侵害農民權益、破壞村集體資源資產的違法違規行為，應充分堅持和維護農民的主體性地位。在村集體公共領域事務規劃、決策中，應當盡可能地通過多種途徑、多種方式吸納每一位村民積極參與其中，并充分尊重每個人的意見，以此來增強村民在村集體公共事務中的知情權、參與度和主體性地位。通過村民的積極參與，集思廣益，減少信息失真，防止“精英俘獲”現象，實現資源的優化配置。

黨的十九大報告明確指出，“農業城鄉農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。因此，在推進鄉村振興戰略的過程中，地方政府和村級組織應堅持新發展理念，徹底遏制“賣土”等違法違規現象，注重可持續發展和長遠利益。