鄉村振興背景下防止返貧長效機制研究*——以衡陽市為例

婁芳芳

（湖南財經工業職業技術學院，湖南 衡陽 421002）

經過多年的努力，我國已于2020年打贏了脫貧攻堅戰，成功邁入后脫貧時代，農村絕對貧困已被徹底消滅，為全面實現小康社會邁出了至關重要的一步。衡陽市位于湖南省中南部，衡山以南，湘江中游地段，占地面積為15 310 km2，其中平原、崗地、山地、水面以及丘陵分別占比為21%、27%、21%、4%和27%。總人口800.2萬，農村人口占69.98%，與我國較多地區類似，是非常典型的人口大市、農業大市，管轄12個縣（市、區），147個鄉鎮、2 280個村。雁峰區、衡東縣、石鼓區、耒陽市、衡陽縣、南岳區、常寧市、衡南縣、珠暉區、衡東縣、蒸湘區等都屬于扶貧縣（市、區），其中祁東縣屬省級貧困縣。2020年，衡陽市共計扶助超過10萬戶、30萬余貧困人口全面脫貧，全市貧困人口年人均收入超過1萬元，是扶貧前收入的5.17倍。

1 衡陽市鞏固與拓展精準扶貧成果的實踐經驗

1）繼續加強貧困人口的精神建設。進一步加深扶貧先扶志的力度，挖掘自立自強、開拓創新、勤勞致富的脫貧榜樣典型，多渠道廣泛宣傳，讓貧困戶以身邊的勵志人物為標桿，堅定奮發圖強的決心，激發其以己之力使自己的小家乃至家鄉變得更好的內在動力。

2）建立和完善常態化監測和動態化幫扶業務機制。在農戶個人申報的基礎上，構建鄉-村兩級監測系統，村級監測員及時監控農戶的收入狀態，并上報鄉鎮的貧困監測站。結合三方上報的數據，對貧困戶的吸納、幫扶以及退出情況進行實時調整，發現一戶，解決一戶，堅決杜絕脫貧人口的規模性返貧，同時也避免國家資源分配不公和浪費。

3）鑒于脫貧人口抵御風險的能力相對較弱，為了鞏固精準扶貧成果，衡陽市仍將堅持“摘帽不摘幫扶”“摘帽不摘責任”“摘帽不摘監管”和“摘帽不摘政策”等過渡期政策，為脫貧人口留足調整適應期，使其能夠真正站穩腳跟、獨立行走。

4）從機制體制、政策措施以及組織機構三方面著力積極推動脫貧攻堅向鄉村振興過渡。就機制體制方面，以往實踐有效的五級書記抓扶貧、幫扶責任人狠抓落實、行業部門協作、實施嚴格的考核評估等機制，能夠為鄉村振興提供有力保障。在政策措施方面，基于中央的指示精神，系統梳理扶貧政策，確保過渡時期的政策既有鞏固和拓展脫貧成果的穩固性，又有因時而動的靈活性。在組織機構方面，上至國務院，下至湖南省，隨著脫貧工作進入了新階段，負責該項事務的組織機構處于相應調整中，衡陽市也按照湖南省的調整方案做出調整，以確保本區域由脫貧攻堅穩步邁入鄉村振興時代。

2 后脫貧時代返貧風險因素分析

姚慧琴（2012）研究發現，在我國西部偏遠地區，脫貧人口返貧是一個嚴重的問題，一般返貧率在20%左右，惡劣的地區高達40%，更有甚者超過一半的脫貧人口又二次陷入貧困窘境[1]。一旦返貧，意味著政府之前做的所有脫貧努力功虧一簣，讓這些貧困人口再次脫貧可能難度會更大。習近平總書記曾在“兩會”上提出，防止返貧與脫貧攻堅同等重要。在脫貧攻堅的道路上，隨著精準扶貧告一段落，防止返貧成為各地區脫貧工作的重中之重，需要統籌規劃，精心實施，確保脫貧有長效。

總體來講，脫貧人口二次返貧的風險因素大致分為以下三類。

1）意外災害引發的突發式返貧。在貧困地區，特別是偏遠的山區，一場泥石流或者洪澇災害等天災或者交通事故等變故，都可能致使脫貧人口再次陷入貧困。

2）經濟生產再生性貧困。有相當一部分的脫貧人口依賴當地的扶貧政策和產業扶持，經濟狀況有所改善，但是自身根基并不牢固，一旦前期的幫扶力度減弱，其經濟生產很難實現長期平穩發展[2]。另外，受限于專業技能與文化水平，脫貧人口的就業水平在勞動力市場上的競爭地位處于劣勢，一旦市場發生變動，對此類人群造成的返貧風險將大幅增加。諸如近兩年的新冠疫情，脫貧人口收入驟減、支出驟增，較以往新增了許多因疫返貧和因病返貧的風險。聯合國發布的《2021年可持續發展目標報告》顯示，受疫情影響，2020年，全球共損失約2.55億個全職工作崗位，全球極端貧困率從1998年以來首次上升，從2019年的8.4%上升至2020年的9.5%[3]。

3）社會權益失衡式返貧。留守兒童、老年人等特殊群體的社會保障不完善，脫貧農村人口進城務工卻不能享有同等的教育、醫療等社會保障資源，不可避免地造成此類人群的社會返貧和心理返貧[4]。

3 鄉村振興背景下防止返貧的長效機制

關于防范和治理返貧問題的對策，國內諸多學者曾進行了多維度的深入研究。馮丹萌、高強（2021）基于返貧因素的多樣性特征，從組織層面、基礎設施、路徑傳輸、區域聯動、后期監管等多方面構建了防返貧網絡體系[5]。王志剛、封啟帆（2021）著重分析了鄉村振興初級階段所面臨的貧困威脅和相對應的破解策略，提出運用阻斷返貧路徑、轉換防返貧方式、構建制度化體系和破除城鄉二元結構體制等手段，進一步鞏固脫貧成果，實現鄉村振興的目標[6]。付正等（2020）研究了農業保險參與深度貧困地區產業扶貧的內在機理，認為保險機制能夠保障扶貧專項資金的充分使用，更好地為貧困地區融資、增信，增強脫貧人口的風險抵御能力，放大財政資金的投入效果，從而減少該類人群返貧的可能性[7]。

鑒于脫貧人口自身背景的脆弱性，即使細小的挫折也可能導致這類人群重新返貧，而近兩年的新冠疫情對國內經濟造成了全面沖擊，為了預防大規模返貧，從以下幾個方面全方位構建長效機制。

1）促進貧困地區內生發展和激發脫貧戶的內生動力。加大貧困地區的內生發展，需要貧困戶、企業以及當地政府統籌合作。對于脫貧人口，要進一步激發其內生動力，政府在實施幫扶措施時，還要做到扶志和扶智齊頭并進[8]。一方面，充分發揮各種渠道和媒體的作用，廣泛宣傳，使脫貧人口徹底擺脫“等、要、靠”的依賴思想，把對他們的幫扶轉變為“我要脫貧”的自身想法，堅定他們克服困難、探尋方法、脫貧致富的決心和恒心。另一方面，繼續堅持“授人以魚不如授人以漁”的幫扶思路，加大農村養殖技術推廣、教育培訓、市場認知培訓等知識層面的幫扶，全面提升脫貧人口的綜合素養和持續發展能力；脫貧人口可采取產品回收、土地租賃等形式和市場上其他利益主體建立合作關系，為其充分發揮潛能創造條件；進一步推進農村承包等集體經濟，并給予生產補貼、勞務補助等激勵，提高其通過自創就業機會致富的自信心與成就感。

政府要深化優惠貸款、擴大免稅等優惠政策，通過這類措施鼓勵企業加大投資，持續投入阻斷返貧的攻堅戰。同時，給予基層干部、扶貧干部更多的激勵與關懷，調動一線工作人員的熱情；加快貧困區域信息化建設，緊跟時代采取“互聯網+旅游”“互聯網+醫療”“互聯網+商業”等發展路徑，建立健全物流服務系統，通過完善醫療衛生設施、推廣區域名優特產、優化商業服務等方式，以產業吸引企業投資，增強區域內生發展動力，使返貧阻斷從以往的“剛性扶貧”轉型升級為“柔性扶貧”。

2）構建返貧預警機制。返貧預警機制是指在返貧狀況發生前，通過信息采集、適時干預、高效應對、盡快解決等步驟，第一時間發現返貧跡象并積極干預和應對，把返貧阻斷在萌芽階段，避免進行艱難的返貧治理。該機制由“信息采集”“甄別確認”“適時干預”和“高效解決”四個環節構成。

“信息采集”是構建類似衡陽市的貧困監測系統，成立縣級返貧預警信息采集中心，由脫貧人口本人、所在村委或者駐村幫扶人員，對采集到的返貧預警信息，如自然災害、家庭重大變故、優惠政策到期等可能會導致脫貧人口受到強烈沖擊而二次貧困的重大影響因素，及時向預警處理中心如實上報；“甄別確認”是指返貧預警處理中心依據預先制定的脫貧人口返貧預警指標體系，對下級部門上報的風險脫貧人口的返貧威脅因素、家庭經濟變動以及后續幫扶措施等信息，與預警指標體系進行比對和動態甄別，一旦確認存在返貧風險，就要馬上啟動應對程序，嚴防返貧狀況惡化；“適時干預”是指對已確認存在返貧沖擊風險的脫貧人口，預警處理中心應及時采取諸如重大災害救助、特殊補助、幫扶政策延期等應對措施，盡量使風險承受能力較為薄弱的脫貧人口在遇到挫折時受到的沖擊最小；“高效解決”是指在采取措施幫助脫貧人口抵御沖擊時，時刻關注其所處內外環境的動態變化，根據具體情況增大或削減幫扶力度，當該類人群能夠獨立抵抗風險、持續發展時，脫貧預警暫時告一段落。

以上四個環節相互依存，彼此銜接，構成了有效的運作系統。

3）完善可持續脫貧推進機制。所謂可持續脫貧推進機制，就是以脫貧人口為發展中心，持續豐富其資本結構，著力扭轉其薄弱基礎環節，提升該類人群的自我存活和發展能力，從而使其在致富能力與收入水平方面產生實質性的改善。該機制由“生計謀劃”“政策和制度幫扶”“脆弱性背景”“生計輸出”以及“可用資本”五個模塊構成。“生計謀劃”是指脫貧人口在現有條件的基礎上所采取的一系列發展措施的集合；“政策和制度幫扶”是指政府為幫助脫貧人口持續發展而做出的政策與制度方面的規定；“脆弱性背景”是指脫貧人口所處的環境具有諸如不利的外部遷移、災害頻發的自然環境、意外沖擊影響較為強烈等脆弱特性；“生計輸出”是指脫貧人口在實施生計謀劃后對生活造成的改變和影響；“可用資本”是指物質資本（水、交通、能源、通信、住所）、社會資本（社會網絡與信任關系）、人力資本（體力、知識與技能）、金融資本（儲蓄與貸款）等。

同時，政府可以采取“階梯激勵”政策，也就是對脫貧意愿更強烈、脫貧質量更好、發展更穩定的脫貧人群，給予更多政策扶持。通過這種差異化、有傾斜的階梯式累進政策，可以增強脫貧人口的干勁，實現貧者致富、富者更富的發展效果，從而鞏固脫貧根基，大大減小返貧的可能性。

可持續脫貧推進機制遵循以人為本的原則，基于脫貧人口的生活條件，引導其積極投入脫貧事業，使他們主動改善發展的能力與條件。并著力提升該類人群的風險抵御能力以及持續性脫貧能力，從而針對性地增強脫貧的持續性、整體性、層次性和通力協作能力。

返貧預警機制是基于可持續脫貧理念，為風險抵御能力較為脆弱的脫貧人口提供保障，將返貧風險盡早阻斷，防止扶貧成果遭到破壞，并進一步幫助這類人群提升發展能力，實現脫貧致富的實質性飛躍。衡陽市地理位置、自然條件、幫扶政策等諸多方面都具備有利條件，在現有扶貧機制的基礎上，進一步延伸出可持續脫貧推進機制以及返貧預警機制，根據自身屬性再加以創新，可能會是鞏固脫貧攻堅成果的長效機制。