村民自治制度的實踐困境與提升路徑

路 執 ， 張素羅

（河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071000）

村民自治作為社會主義民主的有效實現形式。村民自治的發展不僅有助于推進治理體系與治理能力的現代化，也有利于鄉村振興的發展。但是，當前村民自治制度難以滿足社會發展的需求，村民自治制度的發展出現了困境。基于此，筆者通過對村民自治的長期發展歷程進行分析，積極探索提升村民自治發展的途徑。

1 村民自治制度發展歷程

村民自治制度作為我國的一項重要的基層政治制度經歷了長期的發展，村民自治與其他制度不同，村民自治是從村民自發的實踐上升到國家推行，并最終以立法的形式確定下來的制度，經歷的是一種自下而上的制度變遷方式。

1.1 確立階段

村民自治這種制度的發展方式是由歷史條件所決定的，新中國成立后，農村基層政權建設中采用“政社合一”的方式，有效實現了對農村事務的管理。十一屆三中全會之后，黨和國家正式廢除了“政社合一”體制。人民公社的退出導致農村公共事務的管理缺失。公共產品的供給、公共秩序的維持以及公共設施的建設等社會職能出現無人接管的問題。廣西宜州合寨村率先通過集體推選出治安帶頭人，制定村規民約、封山公約，自行修橋建路的方式，實現了村民的自我服務，民主選舉與民主管理初見雛形。我國村民自治制度由此發端。為此，國家有關部門總結了合寨村經驗，并以中央文件的形式有計劃地在各地大規模地進行試點。最終在1982年修改頒布新憲法時，以國家根本大法的形式正式確立了村民委員會的合法地位。明確了村委會是農村基層群眾性自治組織，并規定了其性質、地位和任務[1]。為以后村民自治的發展提供了法律依據與發展方向。

1.2 成熟階段

1986年6月，《村民委員會組織法（試行）》正式予以頒布，其對村民委員會的性質、組成、職責等內容做了較為系統的規定，并確立了鄉鎮政府與村委會的指導關系，為自治制度的良好運行提供了最為有效和直接的法律層面上的保障。從制度層面保證了村民自治制度有了進一步規范化的發展。1998年，通過廢止了試行10年的“試行法”，正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著村民自治走向成熟[2]。新法不僅系統全面地規定了村民自治實施的具體要求，并且將工作重心從組織建設、建章立制轉變為權利保障。這一轉變使得村民的民主選舉權、民主監督權、民主決策權和民主管理權得到了進一步的保障。

1.3 深化階段

2006年，取消農業稅的改革直接改變了農村基層組織的財政來源，使其鄉村社會的結構和農民的生活價值發生重大變化，村級組織在社會治理中的權威降低，并引發農民政治性的逐漸流失[3]。因此，2006年中央一號文件指出，加強農村民主政治建設，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。這表明，隨著農村社會情況的變化，村民自治制度的發展難以滿足村民發展多層次的需求[4]。因此，近年來我國對村民自治的研究逐漸轉變到探索村民自治的有效實現形式上來。2014 年中共中央一號文件提出，各地要結合具體實際，在不同情況下探索村民自治的有效實現形式。2016年中央一號文件也提出，依法開展村民自治實踐，探索村黨組織領導的村民自治有效實現形式[5]。即在村民自治深入發展的階段，村民自治已經逐漸轉入治理有效的發展軌道，村民自治開始了一個新的歷史發展階段。2019年黨的十九屆四中全會更是提出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系[6]。這說明面對當前新的發展環境，村民自治必須對原有制度進行完善與創新。

2 村民自治制度實踐困境

在對村民自治制度的發展歷程梳理中發現，盡管村民自治不斷地得到改善和發展，但隨著社會的發展，村民自治制度還需要進一步的發展完善。因此，必須在分析村民自治制度在當前實施中存在的問題，針對不足加以改善，從而促進村民自治制度的進一步完善。

2.1 自治主體參與度低

村民作為自治的主體，只有村民真正地參與到自治中去，村民自治才能真正得以實施。從村民自治的發展歷程中可以看出，村民最初對自治事務關心程度較高，參與度較高。但隨著社會的發展，農村的集體經濟衰弱，使得村民的共同利益減少，村民自治活動中缺乏共同利益聯結，導致村民參與村民自治的意愿降低，對村級事務的管理關心程度大幅減弱，村民參與村民自治中“走過場”行為增加。其次，由于農村熟人社會的影響，熟人社會特殊性也導致農村治理的規范性不如城市，村民在參與中存在言不由衷、意愿與表達不一致的問題。或是由于人際關系和面子等人際因素，造成村民有時盡管不認可村干部或某些舉措，但礙于面子和人情又不愿得罪人，于是就采取消極或被動的行為進行參與，村民出現政治冷漠。最后，由于農村普遍受教育水平較低，村民對自治的法律法規及相關政策等方面的了解存在不充分的問題，導致參與能力的不足影響村民自治問題[7]。

2.2 自治制度實施困難

隨著城市化進程的不斷加快，農村社會經濟發展方式的轉變，村民流動性不斷增強，村民的分化也越來越明顯。因此，當前仍采用傳統方式將利益不同、工作時間和地點差異大的村民召集起來參與村民自治變得十分困難。這就使得實際運作過程中，部分制度規定都停留在理論層面實踐操作困難。應該說，村民自治制度并沒有完全適應社會的快速變化，現有的制度為村民提供的參與途徑和方式有限，在真正解決面臨的多樣化需求時，現有自治制度不能滿足村民們的需求，進而造成村民日益增長的參與需求在現有制度供給不充分之間的矛盾。這種制度變遷的滯后，進而導致制度外的空間為農民進行利益表達提供了非正規性方式。最后造成村民自治制度空轉，制度外的無序參與問題產生。

2.3 自治法律不夠完善

首先，在國家層面上，盡管2010年和2018年都對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了修改和完善，并且出臺了許多與現實情況相適應的配套對策和方案并納入了立法的體系，但總體上這些配套措施仍不能滿足當前的現實需求。另外，《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然對村民自治作了具體的規定，但其只對“村民委員會”作出定義及要求，缺乏對“村民自治”的定義。也缺乏村民自治的各類主體的明確，使得村民自治在實際運行中依然缺乏相關的法律依據。其次，在地方層面上，地方政府在制訂和處理村民自治規范時缺乏具體的指導。導致一些地方的村民自治出現地方性法規缺乏針對性與具體可操作性的問題。此外，在村民自治的制度規范上對四個民主的重視也各不相同。當前村民自治的配套制度上對民主選舉重視度較高，而在民主監督、民主決策、民主管理方面則缺乏相對統一和約束力比較強的規定。導致村民自治制度的整體法律保障不平衡，總體上我國村民自治法治保障有待提高。

2.4 自治組織參與缺乏

村民委員會是法定的參與組織，法律規定“政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，由于該規定過于模糊和寬泛，在具體執行過程中由于職權劃分的不明確，政府常常習慣于以命令的形式“指導”村委會工作，導致對村委會的權利造成侵害，在一定程度上削弱了村民自治。在社會組織方面，盡管政府一直強調吸納社會組織力量，發揮社會組織在村民與村委會間的橋梁與紐帶作用，但村內社會組織有名無實問題嚴重，不少社會組織僅有一個空架子，實際并不能對村民自治起到促進作用，參與制度中對社會組織的作用及合法性也缺乏明確的制度支持，導致社會組織沒有發揮其在促進村民自治中應有的功能和作用，無法起到村民與村民自治間的橋梁作用，代表村民發聲。

3 村民自治制度的提升路徑

村民自治制度的發展是推進鄉村治理有效，實現鄉村振興的重要一環。因此，要在保障村民參與自治的主體地位前提下，通過拓寬參與渠道、完善參與規范與機制的方式，促使村民自治制度的進一步完善。

3.1 提高村民參與意識與能力

村民作為村民自治的參與主體，村民自治的發展首先必須保障村民有效參與自治[8]。首先，通過對有關村民自治的相關法律法規及其重要性的宣傳和講解，增強村民在村民自治中的主體地位認同，保證村民自愿地、自主地、主動地參與村民自治。其次，必須采用多種形式，深入到村民當中去對其進行再教育，逐步提升農民們的科學文化水平，提高村民自身科學文化素養和參與能力，進而提升村民對村民自治的參與程度。最后，應充分利用鄉村振興政策，整合村內現有資源，依靠政府的資金支持，積極吸納社會力量發展村內集體經濟，加強農村與村民間的利益聯結，提升村民對村民自治的關注度，提升村民參與自治的深度與廣度。

3.2 利用多種方式優化參與條件

首先，針對當前鄉村大量村民在外務工，原有參與制度不能滿足村民需求的問題。通過現代網絡技術的利用，拓展網上參與自治的渠道。如通過網絡實時直播民主選舉的過程，建立網上村民自治服務平臺，開發網絡實名投票途徑，優化村民參與條件，提升村民參與自治的便利度。其次，在民主監督方面，可以針對不涉密的自治事務實行網上公開，進一步提升村民自治事務的公開性和透明性，方便村民進行實時監督，同時利用網絡建立匿名上訪程序，減少熟人社會對村民參與的影響，使村民能夠更加放心、大膽地表達自己的意愿。最后，對于外出務工人員難以回村參與自治的問題，各村可以結合本村實際，將村內選舉及重大事務決策放在春節期間等外出農村人口返鄉高峰期內，通過靈活變通時間，方便村民回村參與自治事務，有效提高村民參與程度。

3.3 制定法律法規，提升自治規范

首先，在國家層面上應當加快村民自治配套的法律制度的制定，進一步完善村民自治法律體系，特別是針對農村的發展變化、農村人口流動的問題，應該完善相關法律，提升可操作性。其次，在地方層面上應通過對村民選舉、村務公開、民主管理等方面的實際進行經驗總結，針對實際形成更加具體和系統性的規定。并將這些法律法規通過政府網站與村務公開欄等方式進行公布，并加強對法律法規的宣傳講解，以提高這些法律法規的權威性，使其不僅僅停留在政府文件中。做到法規真正走入村民自治，法規服務村民自治，法規保護村民自治，使法律法規落到實處。

3.4 增強組織參與打造協調治理

村民自治的參與者是多元化的，農民、村委會、其他社會組織等各主體均可以參與到村民自治中，因此必須構建參與者協同治理的模式，形成多元參與格局。首先，必須明晰各主體間權責利邊界，落實各主體的責任，保障村民自治發展秩序不受破壞；其次，必須將多元治理主體置于黨的領導之下，堅持由黨作為基層治理的領導核心，協調好各個參與者之間的利益關系，避免無序參與情況發生；最后，根據多種參與者參與村民自治的具體情況，不僅要制定相應的協商互動的范圍以及制度規范，還必須要依據客觀實際情況制定內部管理章程，約束組織及成員行為，使各參與者都能發揮自身優勢，進而有序推進村民自治制度的發展。

4 結語

綜上所述，村民自治作為鄉村治理體系的核心內容，是我國民主政治制度的重要組成部分，也是鄉村振興戰略的重要環節和重要制度保障。當前，村民自治的發展中存在村民實際參與度不足、自治法規不完善、自治制度空轉以及社會組織參與程度低等問題，隨著鄉村振興的推進和村民自治有效實現形式的研究不斷深入，村民自治制度一定能得到進一步的優化完善，從而助推美麗鄉村建設。