遏制餐飲浪費現象的專項立法建議

強珺婕

（河海大學 法學院，南京 211100）

作為世界上產糧數量最多的國家，我國糧食總產量多年來一直高居世界前列。雖然我國糧食連年豐收、產量穩定，但由于我國幅員遼闊、人口眾多，人均食物資源遠低于世界平均水平。因此，針對糧食安全需要始終保持危機感，做到居安思危。改革開放以來，我國經濟飛速發展，伴隨著居民生活質量以及消費水平的提高，大眾外出用餐次數呈遞增趨勢，由此引發的食物浪費現象便愈演愈烈。其實，食物浪費發生在食品加工、運輸、儲存、消費等各個環節，但是在食物消費過程中產生的浪費現象最為嚴重[1]。近年來，我國一直高度重視餐飲服務環節中的浪費問題，多次提出制止餐飲浪費行為。但由于“勤儉節約、反對浪費”等標語一直流于口號，僅僅是通過宣傳教育等方式制止浪費問題收效甚微[2]。相關研究表明，政策因素能夠對餐飲浪費起到有效遏制作用[3]。因此，以立法的方式約束餐飲浪費行為勢在必行。

1 我國餐飲浪費現象嚴重

從表面上看，餐飲浪費代表著食物自身的損失和浪費，但實際上也是對生產和加工食物中所投入各種資源的浪費[4]。因此，餐飲浪費會對生態環境資源造成嚴重的威脅[5]，不符合我國建設資源節約型、環境友好型社會的內在要求。為了響應國家厲行節約、反對浪費的號召，2013年由熱心公益人士發起的“光盤行動”得到了民眾的廣泛支持。當人們出門用餐時，會適量點餐，并對吃剩的食物進行打包。這在一定程度上喚醒了大眾勤儉節約的意識，浪費現象有所改觀。2014年，商務部聯合國家發改委發布了《餐飲業經營管理辦法（試行）》，其中明確指出餐飲經營者應當引導消費者餐前適當點餐，餐后主動幫忙打包，禁止設置最低消費等內容。同時鼓勵經營者發展大眾化餐飲，供應小份菜以及標準化菜品。近日，各地餐飲業協會也在大力提倡“N-1”甚至“N-2”點餐模式，鼓勵餐飲企業推行分餐制，以此樹立節約糧食、反對浪費的消費理念。但實際上，由于相關倡議性活動不具有較強的法律約束力，無法從根本上解決我國全民用餐浪費的問題。并且受制于中國傳統飲食觀念的影響，因此在較短時間內無法徹底杜絕餐飲浪費現象。

1.1 餐飲浪費數量驚人

目前在我國糧食總產量逐年呈遞增趨勢、國民健康營養狀況得到明顯改善的同時，餐飲浪費現象卻非常嚴重，甚至達到了觸目驚心的地步。據2018年一份《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，我國人均食物浪費率為 11.7%，大型聚會浪費達38%，城市餐飲行業每年食物浪費總量約為1 700萬至1 800萬噸，這相當于3 000萬至5 000萬人一年的食物量。由于大型餐館舉辦朋友聚會、公務聚會次數較多，消費者更注重餐飲規模，餐飲浪費現象也更為嚴重。不僅如此，隨著外賣行業的興起，由此引發的餐飲浪費現象也不容忽視。研究者對某大學的一項調查結果顯示，49%的人湊單點外賣吃不完。而這些吃不完的食物所造成的浪費本身就是一種成本，對所浪費食物的回收以及對廚余垃圾的處理與運輸都耗費著大量的人力、物力。

1.2 浪費群體廣泛

近年來，我國餐飲浪費群體范圍也在不斷擴展，從普通公民到公職人員，從未成年群體到成年消費者，都會產生一定程度的浪費問題。我國傳統飲食習慣根深蒂固，至今仍影響著人們的價值觀念和行為方式。中國人在請客吃飯時講究排場、注重“面子工程”，認為將餐桌上的飯菜吃完是沒有面子的行為，這種虛榮心理無疑加重了餐飲浪費現象[6]。而公務接待消費中的浪費現象也十分驚人[7]，由于公務宴請有公款報銷，不需要個人承擔費用，因此公務人員在公務消費時往往會慷慨點餐，最終導致食物的浪費。此外，中小學生群體產生的餐飲浪費現象也較為嚴重。由于校園餐飲存在著種類較少、風味欠佳等問題，導致學生對校園餐飲滿意度較低，這便直接增加了食物浪費的可能性。

2 相關政策難以解決餐飲浪費問題

2.1 現行法律存在缺陷

一直以來，黨和國家大力提倡“厲行節約、反對浪費”的社會風尚。憲法作為國家的根本大法，對此也作出了原則性的規定，其中第十四條第二款規定了“國家厲行節約，反對浪費”的內容。而部門法以憲法為立法依據，在不同領域的立法中均對該條作出了具體規定。例如，我國《消費者權益保護法》中明確規定，國家倡導節約資源的健康消費方式，反對一切浪費行為。《民法典》第九條以及第五百零九條第三款也分別作出規定，民事主體應當本著節約資源和保護生態環境的目的從事民事活動。在履行合同的過程中，當事人也應當避免造成環境污染和資源浪費。不僅如此，我國農業法、建筑法、循環經濟促進法、固體廢物污染環境防治法等法律中均體現了勤儉節約、反對鋪張浪費的要求。

從總體上來看，我國現行法律中的確存在有關厲行節約、反對浪費的內容，通過法律自身的運作不僅能夠對公民的日常行為規范進行指引，還能夠增強公民的節儉意識。但是，現行法律規范仍然存在幾處缺陷：首先，法律規定可操作性較差。法律中有關反對浪費的規定大多為倡導性規范，規定公民有節約資源的義務，但缺乏具體的細化措施。并且法律中也欠缺相應的懲罰措施和監管機制，很難在司法實踐中起到立竿見影的效果。其次，現行法律規定較為分散，體系性不強。雖然我國憲法、民法總則、環境保護法等法律法規中都存在有關厲行節約、反對浪費的規定，但由于法律條文較為分散，缺乏專門性規定。在餐飲浪費領域，沒有形成完備的法律體系[8]，無法對浪費行為進行有效制裁。

2.2 相關政策文件不具有強制性

對于餐飲浪費問題，我國一直比較重視，也采取過許多制止措施，但多是通過政策文件形式倡導的。早在1991年，國務院根據中共中央的會議精神，將世界糧食日所在周確定為全國“愛惜糧食、節約糧食宣傳周”。通過舉辦一些宣傳教育活動，倡導厲行節約、反對浪費的社會新風尚。黨的十八大以來，圍繞著制止餐飲浪費現象，各部門相繼出臺了多個政策文件，例如，2014年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發布了《關于厲行節約反對食品浪費的意見》，規定了杜絕公務用餐浪費、減少糧食損失浪費等內容，隨后，商務部下發了《關于厲行節約反對食品浪費有關工作的通知》。為了進一步制止餐飲浪費，國家相關部委也出臺一些較為明確的管理辦法，例如，2014年商務部與國家發改委聯合發布了《餐飲業經營管理辦法（試行）》，其中明確指出餐飲經營者應當引導消費者餐前適當點餐，餐后主動幫忙打包，禁止餐飲經營者設置最低消費等內容。此外，國家發改委、中宣部等十部門于2016年聯合出臺了《關于促進綠色消費的指導意見》，要求促進綠色消費，崇尚勤儉節約。商務部與中央文明辦還聯合下發了有關反對餐飲浪費的工作通知。不可否認，以上政策導向性文件以及相關部委的管理辦法為制止餐飲浪費行為起到了一定積極作用。但鑒于政策文件本身的執行力不足，以及內容的可操作性不強等問題，只能管一陣子，而缺乏長效機制。相關部委的管理辦法雖然內容較為詳細，但效力層級較低，也缺乏與其他國家機關的協作配合，實施效果并不如人意。

3 立法是解決餐飲浪費的重要抓手

法律是治國之重器，也是解決餐飲浪費的重要抓手。通過立法，可以為全社會提供具體明確的餐飲消費、日常食物消費的行為規則，并對違法行為科以相應的法律責任，是運用法治思維和法治方式解決餐飲浪費問題的最佳治理方式，也是制止餐飲浪費的最佳治理手段。這是從其他相關國家的做法中得出的經驗。部分發達國家較早地關注了有關餐飲浪費的立法問題，并結合各國國情出臺了相關的法律法規，這對我國餐飲浪費立法有一定借鑒價值。

3.1 法國食物回收立法經驗

在法國，曾一度出現餐飲嚴重浪費現象。為此，2016年法國國會通過了一項反對食物浪費法案，該法案規定了禁止大型超市隨意丟棄或是銷毀未售出的食物。如果超市有相應未售出食物，必須將其捐獻給發放免費食物的非盈利機構，由后者向貧困人口發放。當超市與慈善機構達成協議后，能夠獲得相應的稅收減免。倘若超市拒絕簽訂協議，則需要交納至少 3 750歐元的罰款。該法律自實施以來，取得了顯著的成效。通過后續調查顯示，截止至2019年慈善機構接受的食物捐贈較之前增長了20%，并且這些食物分發至2.2億貧困人手中，平均每年節約了近五萬噸食品。此外，2019年法國頒布了《實現農業領域商業關系平衡及健康和可持續食品法案》，法案將食物捐贈領域擴大到公共餐飲場所，規定了餐廳應鼓勵消費者將吃剩的食物打包帶走，同時對餐廳銷毀未過期食物的違法行為加大了處罰力度。此次法律頒布，不僅有效遏制了法國國內食物浪費問題，更是為其他國家反餐飲浪費立法提供了經驗。

3.2 意大利反食品浪費立法經驗

在法國推出法案之后半年內，意大利也出臺了以食物合理利用為主要內容的法案，成為了繼法國之后第二個針對食物浪費立法的歐洲國家[9]。意大利的《反食品浪費法》通過減免稅收的方式鼓勵企業向慈善機構捐贈未過期的食物，并且大力簡化捐贈程序，為食品回收創造有利條件。同時該法律也規定了餐廳經營者應當提供打包袋，讓消費者養成飯后打包的好習慣。

意大利國內貧富差距明顯，有將近 30%的人口處于貧困中，加之國內人口老齡化嚴重，直接制約了社會經濟的發展。在此背景下，意大利如果采用道德教化方式以倡導社會形成崇尚勤儉節約的風氣，顯然不適宜。因此，為了減輕國內的經濟負擔，意大利借鑒法國的立法經驗，對食物回收進行立法，不僅能夠避免食物浪費，還能夠有效地解決貧困人口的溫飽問題。

3.3 日本食物浪費立法經驗

由于日本國土面積狹小，資源嚴重匱乏，導致國內的食材大量依靠進口，食物自給率處于世界極低水平。與此同時，日本國內的食物浪費現象也異常嚴重，相關數據顯示，日本的人均食物浪費量高居亞洲第一、世界第六。針對國內屢禁不止的浪費亂象，日本于2019年5月通過了《食物浪費削減推進法案》，要求在食品的生產、消費、回收等各個環節中減少食物浪費。法案中規定內閣府應當設立“減少食物浪費推進會議”，政府也應當制定有關反對食物浪費的政策方針，并且在社會中積極推行減少食物浪費活動。同時支持各大企業將未過期的食品捐贈至食物銀行或者福利機構，向經濟困難人口施以援手。另外，該法案還規定每年10月為“減少食物浪費月”，通過宣傳教育的方式增強公民的節約意識。

綜上所述，法國、意大利以及日本都是采取立法手段、從根本上解決餐飲浪費的例子。盡管各個國家的具體制度和要求存在差別，但是都通過對未過期食物進行回收再利用的方式，以發揮食物的剩余價值，這類做法不僅減輕了食物的浪費現象，而且也能夠有效避免生產商與銷售商利益受損。

4 專門立法成為解決我國餐飲浪費的最佳模式

對餐飲浪費進行立法是大勢所趨，現階段我國有必要采取法律手段規范“舌尖上的浪費”現象。在不斷修改并完善現行法的同時，應當建立并完善反對餐飲浪費法律體系，制定有關反對餐飲浪費的專項性法律法規，以保證餐飲浪費有法可依。

4.1 我國餐飲浪費立法模式選擇

從理論上來看，有關餐飲浪費的立法問題存在以下幾種解決方式：一是統一法典模式，制定一部反餐飲浪費法典，對浪費現象進行規制。二是基本法與單行法相結合的立法模式，確定餐飲浪費的基本法，并按照基本法的原則和要求來制定和完善有關餐飲浪費的其他相關制度，對法律中有關餐飲浪費問題進行細化規定。三是采用單行立法模式，制定餐飲浪費專項法律，并不斷完善現行法，通過多部門法律對餐飲浪費問題進行規定。就第一種方式而言，法典應當是一部具有嚴謹邏輯順序的綜合性法律，而餐飲浪費大多發生在食物消費環節中，就此環節專門制定法典，無法解決生產、配送等其他環節存在的浪費問題，具有局限性。倘若對其他領域的浪費現象都通過制定綜合法典模式予以規制，勢必會造成立法資源的浪費。而就第二種方式而言，目前我國缺少一部對一切浪費行為進行全方位規制的基礎性法律。就現行法律而言，雖然《農業法》中設專章規定了“糧食安全”的有關內容，但其中大部分規定是有關糧食生產中的安全問題，對解決餐飲浪費問題不具有針對性。同樣，我國《消費者權益保護法》中倡導了節約資源、反對浪費的消費方式，但是該法律側重保護消費者的合法權益，對消費者所應履行義務內容規定較少。但實際上，產生餐飲浪費的大部分原因應當歸結于消費者不合理的消費方式。因此將《消費者權益保護法》定位為餐飲浪費的基本法有違餐飲浪費的立法精神和立法目的。相對而言，第三種單行立法模式不僅具有靈活性和針對性，并且也更為符合餐飲領域發展現狀。

4.2 制定反對餐飲浪費專項法律建議

當下，建議采取專門立法方式，制定一部反餐飲浪費法，對浪費現象進行規制。這不僅是落實我國《憲法》中有關于厲行節約、反對浪費規定的體現[10]，同時也是全面推進依法治國的需要。可以將其命名為《反對餐飲浪費法》，該法的主要內容應當包括：一是對餐飲浪費情形進行禁止性列舉，并分別明確相關責任主體。在容易發生餐飲浪費的酒店、飯店，其經營者和消費者是責任主體；在機關、學校食堂等單位管理的餐飲場所，單位承擔著主體責任。二是要采取防止浪費的積極措施。可以借鑒國外的捐獻或免費發放的做法，鼓勵對多余餐飲食品捐獻給更多有需要的人，并對此種行為進行減稅、費等的獎勵措施，以解決剩余餐飲食品的去向問題。三是推行有利于餐飲節約的就餐方法，包括推出小份菜、半份菜、提前預定等，為制止餐飲浪費提供有益的方法。四是對違法者科以嚴格的處罰，包括對銷售餐飲的飯店、酒店經營者的處罰，對不聽勸阻造成浪費的消費者按照浪費的餐飲數量進行罰款，對單位餐飲場所的單位及其負責人進行處罰，對公款消費中的浪費行為進行加重處罰和處分等。除此之外，法律中也應當建立強有力的監管機制，以保障制度的執行。因此，應當對監督方式、監督內容、監督主體等內容進行明確的規定。例如，設立舉報制度，規定任何人都可以對餐飲浪費行為進行舉報，而相關單位在接到舉報之后應當及時采取有效措施，追究相關人員的責任。并且應當加強工商行政部門與消費者協會之間協調配合，形成工作合力，從而更為有效地對餐飲浪費進行監督管理。

4.3 加強餐飲浪費地方立法的建設

地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其具有鮮明的地方特色，能夠有針對性的解決地方治理中存在的突出問題。加強餐飲浪費地方立法工作不僅是完善我國反餐飲浪費法律體系的需要，同時對建設社會主義法治國家也具有一定積極意義。目前，我國餐飲浪費地方立法存在空白，有些地區雖然出臺了相關規范性文件，但由于存在立法層級較低、規范內容不全面等問題，導致文件不具有較強的執行力和約束力。因此，建議地方人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規抵觸的前提下，根據各地區發展狀況和風俗習慣，制定反對餐飲浪費的地方性法規，將相關政策文件以及管理經驗上升至法律層面[11]，通過發揮法律的強制力和權威性，治理地方餐飲浪費亂象。地方政府要加強對餐飲浪費的重視力度，將領導人的重要指示精神落到實處。在餐飲浪費地方立法中，應當根據各地的飲食習慣確立餐飲浪費標準。并且在法律、行政法規規定作出行政處罰的種類、行為和幅度內，根據地方發展的實際情況設立具體的處罰標準。同時還應當進一步加大法規的宣傳力度，開展形式多樣、內容豐富的普法教育活動，增強公民的法治觀念。

5 結語

雖然目前我國糧食總體形勢較好，生產供給有保障，但仍應當具有憂患意識，做到居安思危、戒奢以儉。對餐飲浪費進行專項立法，不僅能夠改變我國糧食浪費無法可依的局面，還能夠有效保障糧食安全，促進糧食產業高質量發展。總之，要通過剛性的立法規范，對餐飲浪費進行專項立法，堅決遏制舌尖上的浪費，戒掉餐飲浪費的惡習，將光盤行動變為人們日常的習慣，在整個社會形成節約光榮、浪費可恥的社會氛圍。