可持續發展條件下林業法制建設若干問題探究

郭子陽

（紅驥牧場，黑龍江大慶 163712）

21 世紀初期是我國林業可持續發展的一個關鍵時期，建設符合現代化發展需求的林業法律管理條例與制度體系，是林業走向跨越式發展的關鍵所在。因此在分析我國林業法制建設中現存問題的基礎之上，提出改革的策略，為我國林業的可持續發展打下堅實的基礎。

1 中國林業實施可持續發展戰略的探索歷程

林業可持續發展戰略是在20 世紀90 年代初期時，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與林業發展大會上通過的。在20 世紀90 年代后期土耳其安塔利亞召開了第十一屆世界林業大會，會議探討的主題是“森林可持續發展—邁向21 世紀”，也是從此開始，林業的可持續發展成為了國際社會發展的共同目標。

我國的林業可持續戰略的實施，要追溯到20 世紀中期，新中國成立之初，中國就開始關注林業的發展，并提出了“普遍護林、重點造林、合理采伐、合理利用”的管理方針。20 世紀60 年代，我國又提出了以養護森林為基礎，造林與合理使用向造林與管理并行，多種經營方式并行的管理策略。在黨的十一屆三中全會召開以后，我國社會經濟的工作重心開始出現偏移，林業的經營策略也進行了相應的調整，簡單概況為“一下一穩三上”，也就是降低原木產量，使其保持在一定水平之上，更新造林和撫育工作也跟上進度，綜合利用水平要提升，新林區的開發工作要跟上，但是該方針實施之后，林業發展的效果并沒有達到理想的水平。因此在1984 年時國家又提出了新的經營策略，策略內容為將林業經營作業發展的基礎—護林工作常態化，大力開發森林資源，保障林業資源能夠得到永續使用。在巴西里約熱內盧召開聯合國環境與林業發展討論大會之后，我國在1994 年制定了《中國二十一世紀》的林業發展策略，后來又在1995 年制定了新的林業發展戰略即《中國21 世紀議程—林業行動計劃》［1］。自此開始，我國正式確立了林業可持續發展的戰略目標和實施策略。由此可以看出，我國林業的可持續發展是林業發展歷史所決定的，是林業自身發展的必然趨勢，也是林業發展走向國際舞臺的必然需求。

2 林業法制的意義與要求

2.1 林業法制的含義

從一般定義的角度出發，林業法制是我國林業法律制度的總稱，包括有林業立法、執法、司法與守法監督等過程。林業法制的建立目標與任務應該以建立科學合法的立法體系、高效廉潔的執法隊伍、樹立大眾遵紀守法的意識及建立統一的監督機制，使林業發展走向“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的方向。

2.2 依法治林與林業法制的區別

依法治林與林業法制之間從本質上來說是沒有多大區別的，都是以促進林業建設走向社會主義發展為目標，但是從具體方面來看，這兩者之間存在一定的差異：林業法制更加偏向與法律形式，強調林業法的相關法律制度、程序及監督機制等，關注的是林業法律踐行的有效性與穩定性，林業法制是以“依法治林”為前提和基礎的，依法治林不僅強調林業法的相關法律條例，更加關注實際意義上的法治，體現了“法律之上”“法律主治”“權力約束”“權益保障”的價值。

3 林業發展現狀

3.1 林業立法不完善

森林立法原則性的問題，森林是生態環境建設的主體內容，但是在現階段發展中，其建設地位出現了模糊的問題。在我國，森林問題已經與國家生態安全問題緊緊聯系在了一起，森林系統的重建也是國家生態建設與發展的關鍵內容，因此，森林資源的生態環境保護與建設工作具有非常重要的意義，而我國的林業法在經過了幾次的修訂之后，立法的原則發生了極大的改變，但森林作為林業建設的主體地位，卻一直都沒有受到法律的重視［2］。森林立法忽略了地區差異。我國自然條件十分豐富，南方地區在森林資源方面的優勢較好，森林所發揮的經濟價值較大，立法的重點應放在保障林業產業經濟的可持續發展方面，從資金、管理、稅收等方面規范林業法的經濟管理內容，為林業產業的可持續發展提供法律保障。而在西部干旱地區，林業資源嚴重不足，難以實現林業產業的良好發展，應將立法的重點放在防止過度消耗森林資源、建立生態補償機制、加大財政投入等方面［3］。

許可證的實施范圍方面的問題，許可證的發放存在不規范的問題，頒發許可證的監管人員工作水平不足，沒有根據許可證的頒發流程建立相應的管理辦法與監督機制。

3.2 執法難度增加

1）執法隊伍人員不足，甚至有的地區基本的森林公安隊伍都沒有建立，或者是處于即將面臨解散的局面；2）森林公安的辦案，沒有專門的財政經費支出，執法過程中出現了經費不足等困難，導致辦案的難度增大；3）執法阻力較大，一些非法經營野生動物的商人，往往托朋友或者熟人向執法人員說情，通過人情關系或者金錢賄賂等手段，阻礙執法人員的工作。

3.3 群眾保護森林意識淡漠，法制觀念不強

1）部分公民文化素質低下，對于森林資源的保護意識較弱，導致毀林的現象時常發生，并且還會出現一些偷砍濫伐等破壞林業資源環境的行為出現；2）公眾的法制觀念不強，一些公眾雖然認識到了林業資源管理的問題，但是卻不懂得利用法律武器來維護林業資源；3）缺乏公眾參與機制與森林管理決策機制，公眾參與林業資源的管理決策雖然已經確立了基本原則，但參與方式相關的法律條例及決策程序中還沒有體現出公眾參與的價值，林業管理決策過程中政府控制、公眾參與、社會制衡的局面還沒有得到實現。在林業資源的可持續發展戰略中，我國一直堅持以政府主導控制地位為主，市場機制和經濟手段極為薄弱，公眾參與森林保護的法律制度及相關的保障措施也沒有得到真正地實現，甚至有一些污染、破壞森林的行為還是由于政府和企業聯手所造成的［4］。

4 林業可持續發展的法制建設策略

4.1 完善我國林業立法

以可持續發展為導向，林業立法應充分考慮社會及經濟發展的現實條件，考慮人們對生態環境與林業資源的發展需求，以此為基礎完善林業立法。在立法過程中，既重視林業建設的政府主導作用，同時發揮各種組織、機構和各種社會角色的作用，重視吸收公眾意見，尊重社會主體的立法參與權和知情權［5］。在法律內容上盡可能考慮不同地區的經濟、社會和自然條件的差異性，依法提高地方或區域林業立法權限和立法質量，調動地方立法的積極性和主動性。

4.2 合理設置林業組織機構

要按照“精簡、統一、效能”和法制化、規范化的原則，進一步改革現行林業機構，系統、科學地設置辦事部門，厘清部門職責，建立部門溝通、協調機制，清理、壓縮并嚴格控制各類非常設機構，切實發揮現有職能機構和工作體系的作用。要按照《行政許可法》實施的要求，明確執法主體，解決政、事不分的問題；按照“人隨事走”的原則，合理調配行政審批事權調整后的人員編制。

4.3 轉變管理理念，樹立效能意識

1）要從加大行政文化建設入手，提高林業職工的服務和自律意識，形成良好的職業道德；2）要強化從業人員的林業效能管理意識，提高林業效能管理能力。

4.4 創新林業管理方式，引進競爭機制

積極引入市場機制，創新林業管理方式，在組織內部建立節約成本和提高效益的激勵機制；加快建立相關市場的監管構架，制定公正、公開、透明的程序、規則；制訂并強制實行林務公開制度，提高林業行政事務透明度，改進公共服務質量。

5 結語

可持續發展戰略在我國林業法制建設中已實施多年，取得了一定的成效，但其中還存在很多問題，如立法不完善、執法難度大、群眾法制觀念意識淡薄等。針對存在的問題應采取完善立法、合理設置林業組織機構、轉變管理理念、創新林業管理方式、引進競爭機制等措施，以進一步促進我國林業的可持續發展。