農業扶貧貸款存在的問題及治理措施

耿 晶

（臨猗縣扶貧開發中心，山西臨猗 044100）

0 引言

農業扶貧貸款是由國內金融機構承擔的一種政策性貸款業務，是當前國內脫貧攻堅、扶貧開發的重要組成部分。就發放形式來看，有精準到戶的小額扶貧貸款、有精準到龍頭企業或基礎設施建設的扶貧貸款。近些年，就農業扶貧攻堅計劃的執行情況來看，貧困地區溫飽問題切實得到改善，經濟、交通、生產等條件發生了很大的變化。在取得不菲成績的同時，我們也要意識到，農業扶貧貸款工作還有很多問題要正視，還有很多工作要做。

1 農業扶貧貸款存在的問題

1.1 散戶抗風險能力差，還款來源得不到保障，信貸風險高

不同其他產業項目，農業信貸風險高，是由多方面因素造成的。

第一，產業自身弱質性。農業對自然依賴性強，自身抗風險應急能力差，極易受自然災害的影響，威脅到最終產出效益，使收入得不到保障，增加信貸風險。

第二，信用環境較差。農業扶貧貸款面向基層老百姓，這一群體文化水平普遍不高。加之各金融機構及政府對扶貧貸款宣傳不力，導致老百姓對農業扶貧貸款的認識有誤差，貸款還款積極性不高，還款合同到期也是一拖再拖，沒有意識到自己的行為已經違法。個別老百姓甚至認為，扶貧貸款是救濟款，人人有份，不貸白不貸，貸了也不用償還。極差的信用環境，給金融機構的正常運營帶來較大風險，非常不利于后期小額貸款的發放。

第三，貸款利用不合理。單純為貸款而貸款，貸款周期、農產品獲益程度等事先都未計劃好，從而影響到最終還款。個別貸款為貼補家用，改善生活，完全沒有能力還款。

第四，沒有抵質押物。在抵押物方面，農民僅有房屋、農機具等。但是，多數未被公證，此類資產形同虛設，難受法律保護。由于沒有有效的擔保抵押，農戶難以獲得銀行貸款。

1.2 產業扶貧嚴重走樣，貸款執行措施不明確，政府花錢老百姓受罪

產業帶聚集經濟效益，為產業扶貧注入金融“活水”，農業扶貧貸款先行先試的這些年，切實暴露出不少問題。

第一，產業發展隨意性強。個別地區政策理解不到位，不切實際硬性爭取扶貧貸款項目，不合適宜地推進某一產業項目，忽視成本、效益、技術等影響因素，政府強行投入數百萬扶貧貸款額度，導致一哄而上發展，最后整體失敗。

第二，配套深加工產業鏈不健全。缺乏配套產業鏈條，幾乎成為農業產業扶貧失敗的共性。調查發現：為打贏脫貧攻堅戰，有地方政府切實在糧、果、蔬等產業項目加大扶貧貸款額度。但是，由于產業深加工能力低、組織化程度低，分散農戶難以應對市場風險。初級產品的附加值低，因效益低下多數無疾而終。有扶貧干部這樣反思：“農業產業不同其他，行業風險高，沒有熟諳市場和技術的龍頭企業帶動，僅靠干部和群眾的一腔熱情，最終是國家花了錢，農民反而受了害。”

1.3 扶貧機制不活，金融服務手段不足，扶貧金融資源難以發揮更大的作用

緊跟國家脫貧攻堅戰戰略布局，銀行在農業扶貧貸款中發揮著重要的作用。除了個體扶貧、產業扶貧外，銀行工作的精準扶貧工作，還存在不少制約因素。

第一，扶貧機制不暢。當前，農業扶貧項目的決策權、資金分配的決定權，最終都由黨委及政府決定，有明顯的計劃、行政色彩。實際實施過程中，項目審批在省級，具體實施在基層，審批周期長、涉及部門多，導致貸款到位嚴重延遲。此外，政府主導的扶貧貼息貸款投向，往往造成脫貧項目與農業銀行意愿項目的錯位，導致后期資金配置的嚴重低效化。

第二，服務產品單一。當前，農村經濟以種植業、養殖業為主，金融服務圍繞此展開，產品種類單一。此外，除個別地區有扶貧債券資金、利彩票扶貧資金外，多數地區還沒有創新的金融服務項目，金融服務的手段過于單一。

2 農業扶貧貸款問題治理思路

2.1 優化農村信用環境，提高信貸人員整體素質，完善農業信貸保險機制

改善農村信貸環境，應體現以農民信用為本，著力于提高信貸人員整體素質，逐步引進完善農業信貸保險機制，使著農業扶貧貸款走上正確的道路。

第一，做好宣傳，提高認識。針對農戶對信貸、償還等具體業務認識不清的問題，政府及信貸機構務必須做好宣傳，讓老百姓認識小額信貸的初衷。同時，加強個體誠信教育，提升其信用觀念，營造良好的、健康的信貸氛圍。

第二，延長貸款期限，調整貸款額度。金融放貸機構要意識到農業生產的特殊性，確保還貸日期與農業生產周期的相吻合。為此，建議逐步調整信貸投放模式，根據農業生產周期、項目安排，合理安排貸款期限。同時，兼顧小農分散經營的需求，當前信貸應以小額貸款為主，降低還貸風險。

第三，完善農戶檔案，健全信用體系。以村為單位，以戶為個體，統計做好農戶信貸記錄，詳細記錄農戶用款、還款情況，為綜合評估農戶信貸風險提供依據。同時，完善信用檔案也能使不規范的民間信用規范化、制度化。此外，通過這種相互監督，以確保農戶與金融機構的信用優化。

第四，完善農業信貸保險機制，降低農業信貸風險。根本上來講，保險機制引進農村信貸活動，將徹底解決農民無擔保、無抵押、貸款難的問題。為此，一方面，就涉農生產保險業務的保險機構，政府部門要加大宏觀政策引導，給予必要的金額補貼或減免涉農保險營業稅，對參保農戶、農企給予一定的政策保費補貼，引導金融機構信貸利率上給予優惠，確保信貸周期、保險期限與農業生產周期的相吻合。另一方面，真正發揮“農業保險+信貸”的協同效應，需要創新“信貸+保險”產品，擴大風險覆蓋面，使之覆蓋因自然災害和農產品價格波動、生產過剩等市場因素引起的各種經營虧損，彌補資金周轉困難導致的無法及時還貸的風險，真正為農戶、農業企業解決后顧之憂。

2.2 重視產業在扶貧中的引領作用，健全扶貧貸款在產業發展的保障體系

打贏脫貧攻堅戰，扶貧貸款傾向產業發展的思路是正確的。針對產業扶貧的諸多問題，健全扶貧貸款在產業發展的保障體系，應著力于這幾方面做出改進：

第一，爭取多力度的小額貸款扶貧。農業產業小而分散，聚力不強，農村老百姓經濟偏弱，還貸和運作資金能力差。綜合考慮這些客觀因素，針對已建檔立卡的貧苦戶，農村信用社和村鎮銀行應多發放無抵押、無擔保、長周期的小額信用貸款，還款周期3年期以上，貸款額度3至5萬元，由財政扶貧資金全額貼息，支持建檔立卡貧困戶發展特色優勢產業。

第二，構建開放性扶貧貸款平臺。扶貧貸款扶持什么產業，怎樣的產業更接地氣，更能調動企業、大戶、農戶的創業積極性，這些問題的決定權都應由企業、大戶、農戶共同商量、決定。政府應盡的職責在于不斷完善公共服務職能，著力于構建產業鏈、完善基礎設施、提升貧困群體能力。同時，也要不斷健全各利益共同體平等、民主參與協商的行動機制，讓產業發展更具參與性、合理性，避免扶持一片、倒一片的窘境。

2.3 協調好扶貧投資，銀行尋求業務突破，以競爭、創新積極探索資金管理的新思路

就當前時局來看，用好、管好扶貧貸款，在繼續強化地方政府權力的同時，銀行應持續尋求突破業務上的創新，以競爭、創新積極探索資金管理的新思路。

第一，強化政府權利。緊密圍繞產業規劃布局，政府應發揮好宏觀調控，制定中長期脫貧計劃，建成與產業布局相匹配的信貸扶貧項目庫。就此，縣級扶貧辦要精準到村、到戶，編制小康溫飽工程規劃，篩選符合信貸支持的項目入庫，明確當年要支持的項目，經評估將意向項目逐級上報，組建省分行項目庫。這樣，貸款下放將有的放矢，計劃落實將明確方向，為扶貧貸款早下放、早見效創造條件。

第二，創新銀行業務。一是培育市場主體（龍頭公司）與扶植三農相結合。通過市場主體（龍頭公司）或政府成立產業基金擔保、種植（養殖）戶小額農戶信用貸款相結合，爭取資金在產業鏈條內封閉運行，確保貸款用途真實性和盈利性。二是扶貧貸款與商業貸款相結合。通過分貸統還、自主創業等方式幫助脫貧后實現小額農戶信用貸款與之無縫對接，走勞動致富的道路。要充分發揮本地銀行人緣、地緣、友緣優勢和小法人機制靈活、貼近市場、決策鏈條短、反應時間快等優勢，充分發揮差異化經營特點，規避紅海，駛入藍海走一條適合自身發展之路。三是存款與貸款相結合。在小額農戶信用貸款評級授信上突出平時在農行存款貢獻度指標，切實踐行“平時存款來我行，難時貸款幫您忙”的服務承諾，在存款組織上對郵政儲蓄實施差異營銷，不斷強化、突出農行在廣大農戶心目中“多面手”“及時雨”的形象。可以加強與農村其他金融機構合作。農村商業銀行和郵政儲蓄銀行存款資金來源比較充裕，農業銀行可以與農信社、郵政儲蓄等金融機構合作，相互代理業務，以較低的成本獲得資金。