引導和規范農村土地經營權流轉的路徑探討
——以福建省明溪縣為例

李傳祀

（明溪縣農業農村局，福建明溪 365200）

0 引言

在穩定家庭承包經營的基礎上，鼓勵土地經營權有序流轉是現代農業發展的客觀要求。隨著農村經濟發展步入全面推進鄉村振興新階段，土地承包經營權確權頒證的全面完成，承包地“三權分置”和規模流轉出現了不少新情況、新趨勢。本文結合明溪縣農村實際，對引導和規范農村土地經營權流轉健康有序發展進行初步探討。

1 基本現狀

1.1 完成承包地確權登記頒證

明溪縣地處閩西北山區，為全國商品糧基地縣，耕地總面積1.28萬 hm2，其中家庭承包面積1.21萬 hm2。2018年全縣全面完成承包地確權登記頒證，共完成確權登記1.94萬戶，登記地塊13.26萬塊，面積1.20萬 hm2，占家庭承包面積的99.4%；建立了集影像圖形、四至、權屬為一體的農村土地承包管理信息數據庫和管理信息系統，先后通過農業農村部質檢和省、市驗收，各類檔案資料已移交進入檔案館。

1.2 搭建土地流轉服務平臺

已建立縣鄉兩級土地流轉服務平臺，開展信息采集入庫、網上發布、供需對接、合同簽訂、鄉鎮鑒證、建立臺賬等工作。2020年全縣耕地流轉總面積0.46萬 hm2，占全縣家庭承包面積的38.3%。其中，流入家庭農場及專業大戶2 826.67 hm2、農民合作社880 hm2、涉農企業326.67 hm2、其他主體566.67 hm2。從流轉趨勢上看，家庭農場、合作社和公司參與的規模流轉占比逐年提高，糧食、果蔬等優勢特色產業加快發展。

1.3 形成土地流轉有效路徑

一是統一委托促流轉。如沙溪鄉沙溪村由于青壯年勞力大都已出國務工經商，留守人員無力耕種，在鄉村兩級的組織引導下，農戶自發地將全村109.27 hm2承包地經營權委托給村集體，由村集體統一管理、統一發包、統一受益分配，形成土地流轉的“統收統包”新模式；二是產業發展促流轉。圍繞“綠色+特色現代農業”戰略目標，明溪縣充分發揮生態資源優勢，在尊重農民意愿的前提下，引導鼓勵農戶承包地向主導產業和規模基地集中，持續培育發展淮山、貢米、獼猴桃、百香果、藍莓、野茶等綠色農產品生產基地，進一步推進了土地流轉。目前，特色產業生產基地面積達4 793.33 hm2，占全縣耕地總面積的39.88%；三是培育龍頭促流轉。依托傳田綠色食品、歸化紅硒鋅食品、中城百斯特食品、豐沃現代農業科技園等農業龍頭企業，構建“公司+合作社+農戶”“公司（合作社）+基地+農戶”等規模化、產業化經營模式；四是扶持組織促流轉。積極鼓勵和扶持姜坊溪禾香大米、溫莊飄香硒米、富人山果蔬、天喜農機、農興植保等合作社、家庭農場（專業大戶）開展農業產業化經營，有效擴大土地流轉需求主體。

1.4 建立貸款風險補償機制

為推動農村土地經營權抵押貸款工作的開展，2016年縣財政安排60萬元風險補償金，開展農村土地經營權抵押貸款擔保風險補償試點，由縣財政對放貸的銀行金融機構按其對農村土地流轉（擔保）貸款總額的1.5%進行補償，以緩解種養大戶、家庭農場、農民合作社等經營主體貸款難、擔保難問題。五年來，銀行金融機構發放擔保貸款22筆2 501萬元，扶持農戶196戶、企業6家，支持水果、食用菌、油茶、蔬菜、淮山、金線蓮等基地建設。

2 存在問題

2.1 法律政策宣傳引導不力

一是基層履行職責不到位。部分基層干部存在怕亂求穩的心態，對農村土地經營權流轉相關法律政策的學習研究不夠，宣傳流于形式，政策引導不力，認為農村土地已承包確權給農戶，并保持長期不變，土地流轉是農民自己的權利，對土地流轉疏于監管、放任自流。二是農民的土地流轉意愿不強。本世紀以來，國家扶農強農政策的陸續推出，農民基于土地的各種負擔全面取消，農民種地不僅沒有稅賦，還有種糧（地力）補貼。隨著城鎮化、國家重點項目建設等征地越來越多、補償標準逐步提高，導致部分農民更加期待承包地征用而獲得補償費。還有一些農民對政策的穩定性有顧慮，擔心第二輪土地承包到期后打亂重包或收回承包地，造成失地失業。因此，一些農民即使外出務工經商、無力耕種，也寧可粗放經營，甚至不惜土地拋荒，而不愿長期流轉土地。三是經營主體缺乏穩定預期。中央早已明確，農村土地第二輪承包到期后再延長30年不變。隨著第二輪承包期限越來越近，農業規模經營主體擔心政策風險，土地流轉和農業投資意愿明顯下降。

2.2 流轉程序有待規范

鄉村集體經濟組織的服務功能發揮不夠，土地流轉不夠規范，流轉的形式主要是租賃，而轉讓、入股不多；有的只是一種“君子協定”，沒有履行簽約、鑒證和備案手續，租賃時間短，不確定因素多；縣級土地流轉服務平臺覆蓋面窄，需求主體有限，價格風險功能不足，其實際作用與預期有較大差距；農業規模經營主體面臨的自然風險、市場風險偏大，因經營不善和外部因素導致的毀約棄租時有發生，而政府所給予的風險補償和釋放機制還有待強化。

2.3 拋荒處理亟需健全

由于外出務工經商比較效益高，青壯勞動力大量轉移，各地均出現不同程度的土地拋荒現象，目前對于拋荒土地尚無有效的處理辦法，亟需建立健全遏制土地拋荒的有效機制，切實有效治理土地拋荒，穩定糧食生產。

2.4 抵押貸款難以開展

目前尚未建立農村土地承包經營權價值評估機制，土地承包經營權抵押貸款、農民失去土地承包經營權后保障等配套政策缺位，銀行金融機構不愿意主動開展農村土地承包經營權抵押貸款業務，導致土地經營權流轉不暢，農村土地價值無法充分體現。

3 對策建議

3.1 進一步加大宣傳引導力度

縣鄉村干部要深入學習、熟練掌握農村土地承包經營權流轉相關的法律政策，深入基層調查研究，結合當前農村承包地“三權分置”、實施新型農業經營主體培育提升工程、“千人帶千社”等工作，廣泛宣傳土地流轉法律法規和政策措施，以及土地流轉對農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。

3.2 進一步規范土地流轉行為

一要堅持流轉原則。堅持“平等協商、自愿、有償”原則，規范鄉村集體經濟組織服務農村土地流轉行為，不得侵害農民土地承包經營權，不得強迫農民進行土地經營權流轉，不得損害農民利益；二要嚴格流轉期限。土地流轉期限不得超過承包期限。隨著第二輪承包逐步到期，應盡快落實土地承包期“再延長30年不變”政策，穩定農戶和經營主體預期；三要規范流轉程序。加強對農民土地流轉的規范管理，農民自發以入股、出租、互換、轉讓等方式進行農村土地承包經營權流轉，應有當事人雙方簽訂、由村集體經濟組織簽字蓋章和鄉（鎮）土地流服務中心鑒證的流轉合同書，合同文本參照農業農村部、國家市場監督管理《農村土地經營管理權出租合同（示范文本）》《農村土地經營權入股合同（示范文本）》，并報發包方備案。

3.3 進一步完善流轉機制

一要完善土地流轉服務體系。要在縣級流轉服務平臺的基礎上，逐步建立市級、省級線上交易平臺，在更大的范圍內促進供需對接，擴大交易規模，提高交易效率。完善交易服務體系和工作機制，為土地流轉提供法律法規、信息咨詢、合同網簽、土地經營權抵押登記、風險防范等項目服務。引導成立農村土地經營權流轉評估中介機構，充分發揮社會資源要素在土地流轉中的作用，通過宣傳和引導，幫助農民用活土地經營權，提高土地經營效益，逐步實現土地流轉市場化運營；二要建立健全糾紛調處機制。建立健全農村土地承包經營糾紛調處機制，加強調解仲裁隊伍建設，加大宣傳培訓和案件調處力度，切實保障工作經費，因地制宜創新糾紛調解仲裁方式。繼續開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁示范縣建設，提升調解仲裁能力和水平。加強與法院、司法等部門溝通，建立健全協調機制，確保生效的調解書和裁決書得到履行或執行；三要規范工商資本進入制度。規范工商資本有序進入農村發展適度規模化經營種養業，進一步優化農村產業結構，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，加快推進農業現代化。要對工商資本租賃農地的期限、面積實行上限控制，建立風險防控機制，執行縣、鄉、村土地流轉分級備案制，避免發生耕地拋荒、“非糧化”“非農化”和侵害農民利益問題，以保障農村土地承包經營權流轉的健康發展。

3.4 進一步落實扶持政策

一要財政扶持促流轉。著力改善耕作條件，提高農民種田積極性。充分用好蘇區老區、國家生態文明建設示范縣、縣級基本財力保障縣等牌子，深入研究運用政策，積極向上爭取資金支持，結合全面推進鄉村振興契機，整合現有生態恢復、農業綜合開發、土地整理、標準農田建設、煙基工程、小農水工程等項目資金，加大農業基礎設施投入，穩步推進農田水利、中低產田改造，特別是“四荒”等農業基礎項目建設，建設一批高產穩產基本農田，推進農業產業化經營，促進農村土地承包經營權流轉；二要金融扶持促流轉。認真研究銀行金融政策，加強與銀行金融部門的溝通和協調，進一步完善農村土地經營權抵押貸款管理辦法，在積極發展農業產業的前提下，銀行金融機構按照“辦理自愿、風險自負、收益自理”的原則，自主決定土地經營權抵押貸款的發放，努力打開農村土地經營權抵押貸款的閘門，為切實放活土地經營權，發展農業產業化注入生機和活力；三要保險扶持促流轉。探索建立適應規模經營主體需求的保險政策，支持發展適度規模農業經營，以鄉村振興的關鍵抓手產業興旺為依托，促進農村土地經營權有序流轉，引進農業企業參與鄉村振興，以點帶面，帶動農業產業提質增效，促進一二三產業融合發展。圍繞提高保險保障和賠付標準，實現農業政策性保險在主要產業、主要品種全覆蓋，開展成本、產量、價格、收入保險等新型保險產品試點，降低新型經營主體的經營風險，促進農村土地適度規模化經營。