貴州省農村“空心化”治理對策分析
——以M 鎮E 村為例

張 畫

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

貴州省E 村地形崎嶇，交通不便，居民收入低，大量的年輕勞動力外出，在人口、住宅、耕地等多方面存在“空心化”的問題，經濟發展速度緩慢。對其進行調查研究可以為制定農村“空心化”治理對策提供一定參考。

1 M 鎮E 村“空心化”現狀

1.1 人口“空心化”

E 村的常住居民的年齡結構以中老年為主，青年人口數量較少。人口結構失調給農村的發展帶來了很多問題，最為突出的就是年輕人大量外出導致農村缺乏勞動力，由于老年人體力有限，不能從事高強度的體力勞動，同時知識素養也較低，沒有掌握專業技能，大部分只能從事簡單的體力勞動，這些都很大程度上限制了農村的發展。

1.2 農業生產“空心化”

根據調查，E 村有23.53%的耕地處于拋荒或是半拋荒狀態。E 村屬于山地地形，耕地坡度大，道路狹窄，交通運輸不便，耕種主要依靠人力和畜力。由于單一的農業生產收入較低，年輕人大多在外務工，在缺乏勞動的情況下有很多耕地資源被浪費。

E 村有52.94%的農村家庭有閑置的住宅，住宅閑置帶來最大的問題就是村落擴張，耕地減少。很多村民在城市和農村同時有住宅，但是很少回農村居住；而長期在農村居住的村民要想改善自己的居住環境，就必須翻修原有的房屋或是占用新的耕地修建房屋。這樣就會導致村莊的規模逐步擴大，村落中部分房屋老舊，耕地逐漸減少。農村的房屋建設和耕地使用沒有規劃，村民新建的住所位置也相對分散，這樣一來，村莊規模擴張速度和公共基礎設施的建設速度往往存在較大差距，必要的環保、供水排水等基礎設施不能及時覆蓋，村民的人居環境質量有所下降，農村自然環境也會受到污染[1]。

2 M 鎮E 村“空心化”因素

2.1 經濟因素

2.1.1 農業生產收入低

城市和農村之間最為突出的差異就體現在經濟收入的差距，農產品的生產所得和其所需的投入差距較大，這是大量農村居民進入城市最為重要的原因。相較于在外務工1 個月，耕種玉米等作物需要投入更多的時間和精力，因此很多人選擇外出打工。

2.1.2 農村居民收入增長

根據中國統計年鑒發布的數據，2013 年我國農村居民人均可支配收入為9 429.59 元，而2019 年農村居民的收入上升到16 021 元。M 鎮所屬的市2013 年居民人均可支配收入為5 794 元，2018 年上升到1 0310 元；2018 年M 鎮農村居民可支配收入也達到8 550 元。農村居民收入的上升也提高了農村居民消費能力，加上農村的傳統觀念，很多農村居民在收入上升之后就會在農村新建房屋，造成農村住宅范圍的迅速擴張，擠占耕地資源。農村居民的收入上升，也使更多村民有足夠的能力在更加發達的城市地區購買住所，加速了農村人口的城市化進程，也加劇了農村的“空心化”。

2.2 城鄉二元體制

2.2.1 城鄉二元戶籍體制

為了限制大城市擴張，避免城市人口的快速增長，我國很多城市都采取了戶籍限制制度。城鄉二元戶籍體制意味著進城務工人員不能獲得該城市戶籍，他們將在購房、教育等多方面受到限制。沒有戶籍的農村外來務工人員在城市沒有歸屬感，在城市獲得經濟收入之后會主要在農村進行消費。因此，農村人通過在農村修房子確保安全感，農村雖表面繁榮，其實房屋都是空的，從而形成實質上的“空心化”。在每個城市的發展過程中，都有農村務工人員的貢獻，他們為城市的建設和發展做出了巨大的貢獻，但是享受不到城市發展的成果，這顯然是不公平的[2]。

2.2.2 城鄉二元土地體制

我國的法律規定農村土地屬于集體，村民只用土地使用權，沒有買賣權；而城市的建設用地屬于國家，在買賣和流轉方面更為便利。這兩種土地所有制度的差異，導致農村和城市在土地資源的配置上效率差異較大。2003 年，我國實行的《中華人民共和國農村土地承包法》在條文中貫徹了“增人不增地，減人不減地的”的思想，以保持人地關系的穩定。因此，農村在土地的流轉上限制較大，已經進入城市并獲得穩定生活條件的家庭，無法快速流轉閑置土地，將導致土地和房屋的閑置。

2.2.3 城鄉二元社保制度

我國獨有的城鄉二元社保體制，在農村和城市人員的社會保障上存在較大的差異。一方面，城市良好的社保條件吸引了大量的農村人口去往城市發展；另一方面，城市不能為進城務工人員提供完善的社會保障，加之城市高昂的房價，很多進城務工人員為了在失業或是年老之后仍有生存基礎，會在農村新建住宅，保有土地使用權。這就導致大量耕地資源得不到有效利用，新建房屋也導致農村房屋的數量不斷增多，村落擴張，基礎設施建設難以覆蓋。

3 E 村“空心化”治理對策

3.1 著力提高農村居民收入

3.1.1 推動農業轉型升級

為了推動農業的集約化發展，整合農村的土地資源是十分必要的。農村的土地面積小，耕地分布分散，坡度大、耕作難度較大，加上人口外遷導致的土地荒廢，土地資源沒有得到充分利用。在村民的宅基地使用上，要對村落進行布局規劃，審批農村宅基地的合理使用，通過技術手段監管農村的房屋建設情況。為擴大農業生產的專業性，應該著力發展農村發展集體經濟。農村地區由于地處偏遠，交通基礎設施較差，為了降低物流成本、提高競爭力、擴大銷路，必須擴大種植業、養殖業的規模。

3.1.2 重視農業基礎設施建設

2020 年中央一號文件第十六條明確提出要加強現代農業設施建設。農村地區經濟發展水平低，基礎設施的建設和人才的引進只能靠財政補助來進行。這也就意味著只有重視農村地區的發展，為農村地區提供更多的資金，才能逐漸縮小城鄉差距。為了提高農業抵御自然災害的能力，保證農民的收入，就必須完善農村地區的農業基礎設施，如修建蓄水池、鋪設灌溉管道，以減少干旱對農作物的影響。建立氣象監測預警機制，通過微信或是短信等其他方式及時發布氣象災害信息，減少氣象災害對農業造成的損失。完善公路網建設，推廣適宜山地使用的小型農機設備，降低農業生產對人力的需求[3]。

3.2 統籌城鄉發展

3.2.1 建設城鄉規劃體系

農村問題的解決單靠對農村進行治理是不可能成功的，而城市和農村有著密不可分的關系。城鄉發展不能分別規劃，只有建立城鄉統一的發展規劃體系，才能在根本上統籌城鄉的發展。這方面可以借鑒英國的有關經驗，英國作為工業革命的發起者，在第二次工業革命之后，工業對勞動力的需求吸引了大量農村人口進入城市；也正因如此，農村的發展開始受到勞動力短缺的影響。為了緩解這一局面，英國于1948 年制定了《城鄉規劃法案》，建立了完善的規劃體系，并在中央、地區、地方搭建了完整的發展框架。由此可知，由中央統一規劃進行城鄉統籌，并強調公眾的參與度，搭建一個城鄉規劃建設體系，對城鄉發展進行必要的宏觀規劃和調控，分散工業和城市的布局，可均衡城鄉之間的發展。

3.2.2 推進小城鎮建設

現階段，由于城市的快速發展，城市的規模也在逐漸擴大，城市人口的增加給城市的建設、環保、社會保障等很多方面都帶來了挑戰。為了緩解城市的發展壓力，推動農村地區的發展，應該主動推進小城鎮的建設。首先，采取以工補農的措施，積極援助公路建設，讓城市中心的人口可以向周圍的城鎮轉移；在城市工作的人群可以通過發達的公路網實現快速通勤，選擇在周邊的小城鎮居住。其次，為在小城鎮擴散的住宅戶提供優惠，通過城鎮和城市的房價差異吸引居民入住。最后，建立完善的基礎設施，并且獎勵對公共設施進行投資的企業。除了硬件設施的建設，還要建立相應的學校、醫院、衛生等公共服務體系，增加小城鎮的公共服務供給[4]。

3.3 加強農村基層治理

農村“空心化”并不只是個別農村地區的單獨現象，而是貴州省乃至全國都存在的問題，只有通過立法對農村地區進行統籌管理，才能緩解并改善農村“空心化”的問題。在關于農村發展的立法，可以借鑒日本的有關經驗，日本先后頒布了《國土綜合開發法》《過疏地區振興特別措施法》《山村振興法》《特定農山村法》，這些法律都搭建了農村發展政策的框架，覆蓋從基礎設施建設、農村經濟發展、農村人口外流等諸多方面的改善方法。我國可以借鑒日本的有關法律，結合我國的實際情況制定更加完善的法律，為農村治理提供依據，加強農村基層治理[5]。

4 結束語

農村“空心化”治理較為困難，但農村“空心化”幾乎是在任何國家在城市化的過程中都會遇到的問題，國外農村“空心化”治理措施為我國“空心化”治理提供了寶貴經驗。得益于公共事業管理學科的綜合性，文章綜合了分析農村“空心化”的不同產生原因，也從不同視角提出了治理對策。在經濟上，通過發展集體農業提高農業生產的收入，縮小城鄉之間的經濟收入差距，完善農業的基礎設施，以提高農業生產的效率；通過扶持村民創業以刺激農村的經濟發展，同時為農村居民提供更多就業崗位。在制度上，借鑒英國和日本的經驗，建立城鄉統一規劃體系并且放松土地和戶籍的控制，以消除城鄉之間制度的壁壘。