大力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉

張 靜

（鄒平市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東鄒平 256200）

0 引言

近幾年來鄒平市因地制宜，大膽探索農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置的有效實現(xiàn)形式，通過加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，在促進農(nóng)業(yè)增效、加快農(nóng)民增收、推動城鄉(xiāng)發(fā)展上邁出了新步伐。農(nóng)村土地流轉在大力發(fā)揮正面作用的同時，也出現(xiàn)了一些需要引起重視和關注的問題。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本情況

鄒平市耕地面積6.53萬hm2，其中，家庭承包經(jīng)營面積6.18萬hm2，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)16.3萬戶，適宜流轉土地總面積5.21萬hm2。截至2019年底，全市土地流轉總面積達到3.83萬hm2，占全部流轉土地總面積的58.6%；流轉出承包地的農(nóng)戶數(shù)8萬余戶，占全部家庭承包農(nóng)戶數(shù)的50%。其中9個鎮(zhèn)街流轉面積突破0.13萬hm2，明集鎮(zhèn)、高新辦、孫鎮(zhèn)、黛溪辦4個鎮(zhèn)街基本完成整建制流轉，全市161個村實現(xiàn)全村土地整體流轉。

1.2 流轉的特點

一是以轉包、出租兩種方式為主，其中轉包面積2.21萬hm2、出租面積1.04萬hm2，分別占土地流轉總面積的68%和32%；二是流轉期限越來越長，流轉期限五年以下的0.31萬hm2，5～10年的0.58萬hm2，10年以上的2.35萬hm2，分別占土地流轉總面積的9%、18%和73%；三是流入對象以新型經(jīng)營主體為主，其中流入種植大戶1.47萬hm2，流入家庭農(nóng)場0.45萬hm2，流入合作社0.225萬hm2，流入企業(yè)1.03萬hm2，分別占土地流轉總面積的45%、14%、7%和32%；四是流轉后用途以糧食種植為主，其中糧食種植面積2.87萬hm2、蔬菜種植面積670 hm2、林果生產(chǎn)面積870 hm2、畜牧養(yǎng)殖200 hm2，分別占土地流轉總面積的88%、2%、3%和0.6%。

1.3 快速發(fā)展的原因分析

1.3.1 各級各有關部門高度重視，多措并舉強力推動。市委市政府高度重視土地流轉工作，成立了專門的工作領導小組，制定出臺了《關于強化黨建引領加快土地流轉促進村級增收推動農(nóng)村發(fā)展的意見》（鄒發(fā)〔2017〕12號），將此項工作列為市政府重點工作進行督導調度，并連續(xù)將此項工作列入市對鎮(zhèn)街科學發(fā)展觀單項考核。各鎮(zhèn)街通過加大宣傳力度、嚴把責任考核將土地流轉工作落到實處，其中有7各鎮(zhèn)街還制定了獎勵扶持政策，對土地整體流轉3.33 hm2以上的村給予村集體資金獎勵，取得了實實在在的效果。僅2017年、2018年兩個年度鄒平市就新增土地流轉面積2.15萬hm2，2019上半年新增流轉面積0.17萬hm2。

1.3.2 逐步形成了一套完善的土地流轉工作運行機制。各鎮(zhèn)街依托自身三農(nóng)服務中心，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉納入政府為民全程代理服務的內容，采取“一站式”服務，為流轉雙方及時提供信息發(fā)布、價格評估、合同簽訂鑒證、檔案管理、糾紛調處、政策咨詢等服務。目前全市16個鎮(zhèn)街都建立了土地流轉服務中心，配備了專職流轉工作人員，確保了事有人管、活有人干、責有人擔。

1.3.3 新型經(jīng)營主體快速發(fā)展，為土地流轉提供了大量實施載體。特別是種糧大戶和家庭農(nóng)場發(fā)展迅猛，截止2019年底鄒平市種糧大戶達到1 537戶，家庭農(nóng)場達到459家，流轉面積分別達到1.47萬hm2和0.45萬hm2，合計占流轉總面積的59%。另一方面，鄒平市全面落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持政策，扶持壯大一批龍頭企業(yè)，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，帶動農(nóng)村土地大規(guī)模流轉。截至目前，全市銷售收入過500萬元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達到136家，流轉面積1.03萬hm2，占流轉總面積的31.6%。

1.3.4 扎實開展土地確權登記頒證工作，夯實土地流轉制度基礎。全縣自2013年開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，通過市、鎮(zhèn)街、村各級的不懈努力，歷時5年之久，于2018年底基本完成該項工作任務。全縣共確權完成村數(shù)到791個，共涉及家庭承包農(nóng)戶數(shù)14.5萬戶，確權總面積6.29萬hm2。

1.4 取得的成效

一是促進了村集體增收。土地集中連片流轉之后，原有“四荒地”、“人情地”等不合理隱形占地以及溝渠、道路等公共資源，均收歸村集體統(tǒng)一進行流轉，有效增加了村集體收入。2018年至2019年，全市累計增加村集體可耕地0.13萬余hm2，帶動289個村均增收3.1萬元，26個經(jīng)濟薄弱村全部消除。二是帶動了農(nóng)民增收。土地流轉以后，農(nóng)民從土地里解放出來，在保證土地收益的同時，可以打工增加工資性收入。過去，村民個人之間私下土地轉包，僅300～400元/667m2，通過整體流轉以后，每年可達800元/667m2左右，增加流轉收益一倍以上。另外，實施大規(guī)模土地流轉以后，更多的農(nóng)村勞動力解放出來，投入到工業(yè)及零售業(yè)、服務業(yè)等領域，進一步增加了工資性收入。三是促進了農(nóng)業(yè)增效。土地流轉后，土地由分散經(jīng)營轉向規(guī)模經(jīng)營，先進技術、優(yōu)良品種和管理工藝得到全面推廣應用，生產(chǎn)要素進一步優(yōu)化、生產(chǎn)成本進一步降低、生產(chǎn)效率進一步提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益明顯提升。

2 存在的主要問題

2.1 部分商業(yè)資本盲目注入農(nóng)業(yè)農(nóng)村

受國家農(nóng)業(yè)政策利好的影響，近些年鄒平市大量工商資本進入農(nóng)村，不少企業(yè)一次就流轉土地幾千畝，且流轉價格大都在1 000元/667m2以上。但工商資本進入農(nóng)村進行“務農(nóng)”各有打算。有的“拿地”是為了申報政府項目；有的“拿地”是為了儲備自身企業(yè)發(fā)展用地；有的“拿地”是為了獲得銀行信貸資。面對每年必須支付的高額流轉費用，流轉來的土地無形之中成了企業(yè)沉重的包袱。一旦遇上企業(yè)經(jīng)營不善，資金鏈發(fā)生斷裂，企業(yè)難以為繼，流轉的土地將陷入兩難的境地，企業(yè)長期拖欠農(nóng)戶流轉金，致使轉出土地的農(nóng)戶既得不到土地流轉收益，又無法繼續(xù)耕種自己的土地，極易造成農(nóng)民大規(guī)模群體上訪，引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定。

2.2 土地流轉主體錯位

按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》規(guī)定，土地流轉應遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。但從統(tǒng)計情況來看，鄒平市農(nóng)村土地流轉通過基層政府和村級統(tǒng)一協(xié)調組織實現(xiàn)的流轉面積2.75萬hm2，占土地流轉總面積的84.8%，農(nóng)戶的主體地位大大弱化。加之近幾年市委、市政府高度重視土地流轉工作，將土地流轉工作列入科學發(fā)展觀單項考核指標對鎮(zhèn)街進行考核，致使大部分鎮(zhèn)街采用下任務、定指標的形式盲目追求土地流轉規(guī)模，極容易發(fā)生強行流轉農(nóng)民土地的情況，這與推進土地適度規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的初衷嚴重相背離。實踐證明，由村集體組織土地集體流轉，既能發(fā)揮村級組織優(yōu)勢，又能防止陷入政府兜底的誤區(qū)，模式相對成熟。

2.3 流轉成本高，缺扶持政策

受鄒平市工業(yè)占地突出、大量工商資本注入農(nóng)業(yè)，以及上級各項惠農(nóng)政策持續(xù)加大力度的影響，農(nóng)民對土地越來越重視，致使近幾年鄒平市土地流轉價格持續(xù)快速走高，據(jù)初步統(tǒng)計，目前流轉費用大都在800～1 000元/667m2，有的甚至是噸糧。受土地流轉費用、農(nóng)資價格、農(nóng)業(yè)機械服務成本上漲等因素影響，流轉大戶的盈利空間大大縮小，一定程度上影響了農(nóng)戶流轉土地的信心。另外受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目因為生產(chǎn)周期長、投資大、周轉慢、風險大、利潤率低，以及流轉大戶缺乏必要的抵押物等原因，金融政策偏少，貸款非常困難，資金不足、貸款難也嚴重制約了土地的快速流轉。

2.4 流轉大戶盈利能力低

部分流轉大戶最初流轉土地的目的只是一味的套取政府扶持資金，盲目追求土地規(guī)模，又缺少對土地投入，致使地力越來越差，難以有長期效益。部分承租方缺乏農(nóng)業(yè)種植管理經(jīng)驗，有的甚至是半路出家，正如一位專家所言現(xiàn)如今投資農(nóng)業(yè)不僅需要對農(nóng)業(yè)懷有熱情，更重要的是要懂農(nóng)業(yè)，受自身能力所限，部分承租方經(jīng)營水平不高，且管理粗放，一旦受市場、自然災害風險等因素影響便損失慘重。部分承租方所從事的產(chǎn)業(yè)盈利能力低，絕大多數(shù)承租方流轉土地后從事糧食種植，附加值低，受市場和自然災害的影響大，2018年麥收受極端天氣的影響，鄒平市小麥415 kg/667m2左右，較往年減少，部分種植大戶在選取特色產(chǎn)業(yè)項目時缺乏市場調研和定位，盲目跟風，在沒有實踐經(jīng)驗的情況下投大資，鋪攤子，但收效甚微。流轉大戶盈利能力低，致使農(nóng)戶土地流轉風險加大，農(nóng)戶寧可自己耕種，也不愿意轉出土地。

3 建議

3.1 維護鞏固應用好確權頒證各項成果，確保鄒平市土地承包關系長久穩(wěn)定

按照十九大提出的鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的指示要求，禁止隨意調整土地，待中央對《農(nóng)村土地承包法》修正完善后，做好法律法規(guī)的宣傳和貫徹落實。鞏固應用好此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證各項成果，積極構建全縣農(nóng)村土地承包管理信息化平臺，實現(xiàn)土地承包登記管理常態(tài)化。同步健全完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛調解仲裁體系建設，妥善處理各類矛盾糾紛，確保農(nóng)民土地承包權益不受侵害。

3.2 合理確定土地流轉規(guī)模，確保全市土地流轉健康有序發(fā)展

土地流轉要始終堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織無權以任何方式?jīng)Q定流轉農(nóng)戶的承包地。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權以任何方式強行流轉農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。建議各鎮(zhèn)街因地制宜，充分考慮本轄區(qū)的自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標準，防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。各級政府及有關職能部門在土地流轉過程中要合理定位，既不缺位，又不能越位。土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e10～15倍的最為適合。同時要持續(xù)加強對流轉合同的管理，流轉雙方必須按照全省統(tǒng)一的土地流轉合同文本簽訂書面正規(guī)合同，明晰雙方權利義務，確保全市土地流轉規(guī)范有序穩(wěn)步推進。

3.3 健全風險保障機制，確保農(nóng)民土地流轉收益不受損失

對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地實行規(guī)范管理，明確監(jiān)管主體，落實監(jiān)管責任，嚴格準入門檻，建立健全資格審查、項目審核、分級備案、年度報告等制度。定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展督導檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為。建議市政府牽頭建立全市土地流轉聯(lián)系會議制度，定期召開會議，明確各自職責分工，要創(chuàng)新工作方式方法，形成部門聯(lián)動工作機制，對確需多部門聯(lián)合才能解決的問題，各部門要多溝通、多交流，聯(lián)合制定出臺實施細則，及時跟進上級政策，幫助解決流轉大戶遇到的現(xiàn)實難題。提高他們的盈利能力，確保農(nóng)戶土地流轉收益長期有保障。