論治理本體視角下的“中國之治”

董鵬鵬 張增垚

隨著黨的十九屆四中全會明確提出國家治理現代化的行動綱領，“中國之治”成為政治學研究的熱門議題。立足中國治理經驗，用學理的語言講述有中國特色的“治理故事”，既是對本土治理實踐的總結，也是推動治理理論發展的重要環節。這需要對治理行為的本質作出深入探討，構建系統的治理本體論。

一、治理本體論的背景：多元主體與多樣關系

現代意義的治理理論在西方已有三十余年的發展歷程。而追溯其歷史中的語用，無論東西，“治理”均有著更為漫長的詞源譜系，其內涵與外延不斷演變。對當代治理模式進行比較，則會發現治理主體間關系是治理的核心關切。治理主體范疇的更替，與治理本體論的演進有著緊密的關聯。

1.治理主體的發展與演變

以社會主體為支撐的治理模式，可追溯至雅典的公民自治型城邦。在這種社會治理模式下，全體公民“輪番為統治者和被統治者”，〔1〕本邦的成年男性自由民在公民大會中享有充分的民主權利，并通過陪審法庭、五百人議事會等制度安排參與城邦公共事務管理。這種治理模式一方面適應古代雅典小國寡民的治理情境，另一方面也源于《伯羅奔尼撒戰爭史》所反映的“新的戰爭方式使平民地位上升”的時代背景。隨著古希臘城邦讓位于廣土眾民的羅馬帝國時代，治理模式進入了中世紀的專制主義模式。在這種模式下，治理功能通過“政教合一”的結構實現。基于這種治理結構，教權與王權兩大治理主體囊括了治國理政的主要任務，而二者在具體的問題情境與時代條件下呈現出合作、競爭、對抗等關系。

當人類文明進入近代時，隨著民族國家的建立，治理情境隨之更替。主權學說與國家理論走向成熟，為國家主體進入治理視閾奠定了理論基礎。布丹將主權論述為“對公民和臣民進行統治的最高權力”，并列舉了立法、任命、裁判、稅收等八項具體內容。〔2〕可見，主權歸屬于何處，治理的主體與本源亦在何處。

可見，不同的治理模式具有差異化的問題導向、主體類型、關系結構與時代特征。有多少個待治理的問題便有多少種治理情境，就會形成多少類主體關系與治理結構。

2.現代治理主體的特點與趨勢

通過梳理治理的主體流變與關系模式可以發現，治理具有多元性、情境性、時代性的特點。三個特點相互關聯，推動治理理論的發展。（1）治理的多元性。治理問題本身涉及“政府與社會關系、政府與公民個人關系”，〔3〕而市場作為一種“有效的資源分配方式”被視為重要的治理機制。此外，活躍的社群、發展著的次級政府、國際體系的介入、新技術的興起等與日俱增的治理主體與機制不斷嵌入到治理體系之中。除主體類型的多元，結構關系也呈現出明顯的多元性。即使在同一個歷史維度下，治理主體間也呈現出不同的關系類型，其治理結構由問題、制度、情境等條件共同塑造。相同的治理模式下，基于具體的制度環境、治理情境，各主體的聯結機制和互動過程亦會具有顯著差異。治理各主體所扮演的角色是“變量”而非“常量”。（2）治理的情境性。治理結構功能的發揮與關系的塑造總是主體意志與客觀環境互動的結果。相關主體的能力與意愿受制度、歷史、內部結構等因素制約；客觀環境則是問題、資源、文化等一系列條件的綜合。治理各主體既是“自變量”，通過治理行為改變環境；也是“因變量”，被治理情境所制約。治理行為的主體類型與互動關系被治理所在情境賦予了鮮明的特征，具有顯著的情境性。（3）治理的時代性。治理行為所處的時代環境一定程度上框定治理的手段、技術與問題，同一時代的治理行為具有突破具體情境的共性。從古希臘、羅馬到中世紀再到近現代，治理呈現出規律性的演進。當代，治理從單一主體向多元聯合發展，現代化的治理意味著多主體合作與靈活的結構關系。

二、治理本體論的構建：“聯合——關系”與功能拓展

從治理發展歷程可見，隨著治理主體類型的不斷豐富，治理行為也日益復雜精細。治理實踐的豐富必然推動治理理論的發展，帶動本體論的演變。

1.治理的主體范疇與本體范疇的分離

主體是與客體相對應的，治理主體是指治理行為的實踐者。治理的本體則指涉治理現象的本質、治理行為的本源，回答“治理”的存在基礎。在早期的治理實踐中，主體對客體的管理便是治理過程。該階段治理的主體與治理的本體內涵不同但外延是相似的。而隨著治理向多元、多樣的結構關系發展，治理的主體與本體范疇發生分離。任何單一的治理主體活動都難以涵蓋治理的本質與全過程，現代化治理需要構建獨立的治理本體論。

2.從單向管理到協同治理

管理的基本要素是“管理主體”與“管理客體”，其本質是行使管理的組織或個人，通過對人員、物質、資金、科技和信息等對象的計劃、組織、指揮、監督和調節，完成預期目標。管理者可以直接調動資源解決問題，或提供框架指導被管理者完成目標。無論管理者采取何種方法或策略，管理中的“行動流”是單向的，管理的主體只能在既定的“結構”之下對客體發揮作用。因而以“主體——客體”為本體的管理現象，其結構只能是單向度關系。這使得以有效完成目標為導向的管理行為，在現代化的復雜問題面前捉襟見肘。管理過程難以“人盡其才，物盡其用”，解決問題的方式也不一定是問題的最優解。

傳統管理模式的局限性推動了超越管理的治理的誕生與發展，治理在主體、過程、目標等領域實現了對管理的“揚棄”。（1）在主體關系方面，治理本質上是通過“調和相互沖突的或不同利益”以“采取聯合行動”的過程。〔4〕因此，治理的主體擺脫了“管理”單向思維的桎梏，作為行動聯合中的有機結構，進行“相互發生影響的互動”，發揮更大的能動性。行動者從主、客體間的協作發展為治理主體的合作，從規制主義的契約型非自主關系轉變為以促進型規則為基礎的多元參與信任關系。（2）在互動過程方面，治理本身具有以“最小成本獲得最大效益”〔5〕的規范意涵。在走向“協同治理”的今天，需要以“整體主義”的思維看待“成本的最小化”；治理并非限制、收縮某一主體的管理活動，而是尋求合作主體間最佳的結構關系，達成問題的最優解。發揮主體間聯合的最佳功能，塑造主體間最適宜的合作關系，是治理的必經之路。（3）在治理目標方面，治理是對管理的超越而非替代，因此，治理目標是建立在高質量達成管理目標基礎上的。解決待治理問題是治理“最優解”應有之義，良好的治理必然要實現“法治、有效、責任、透明”〔6〕的公共管理。

為了讓木頭搭建的坡屋頂更穩固，就要先做屋架，也就是屋頂的“骨骼”。在中國傳統木建筑中，“穿斗式”和“抬梁式”屋架經典、美觀又實用，一直沿用至今。

治理的邏輯突破了管理“主體——客體”的思維范式。通過協商凝聚共識，以各主體的通力合作畫出“最大同心圓”；進而基于具體的治理情境調整主體間的關系以解決治理困境，通過“理順關系”調整“治理結構”、塑造“治理特質”；〔7〕最終以“最佳的結構”發揮治理主體協同行動的“最大功能”，達成最有效的管理。因此，治理主體從單一轉向聯合（Union），“聯合——關系”成為現代化治理的本體論，支撐起各主體的互動與合作。

3.治理現代化的本質

治理現代化既是對現代化治理情境的回應，也是治理自身從理論到實踐的演進。從“主體——客體”發展為“聯合——關系”的治理本體論，涵蓋了更為多元的主體、多樣的關系、靈活的模式。這并非主體范圍的收縮，相反，伴隨著主體范圍邊界的模糊與擴張，治理的本體功能愈加豐富，從而在問題導向的有效管理基礎上最終低成本、高效益地解決問題。治理現代化的本質，是本體功能的拓展，實現聯合（Union）、有序、高效管理是現代化治理的基本特征。本體功能是由“聯合——關系”的治理本體承擔的，集中表現為各主體在聯合行動中的持續互動；治理各主體在具體的合作結構中，發揮著不同的作用。

三、治理本體論的應用：中國之治與現代國家治理

現代治理需要涵養現代的治理本體，進而要求治理主體組織、技術與能力的完善，由國家統率的聯合治理主體。中國人民在中國共產黨領導下實現科學、民主、依法和有效的國家治理，則為實現現代化治理提供了中國智慧。

1.國家在“中國之治”本體功能中的統率作用

“中國之治”的根本遵循便是“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”，其核心便是由國家凝聚起各治理主體開展現代化的治理。

現代化治理要求治理各主體以形成聯合為前提，以理順關系為關鍵，以有效管理為目標。在“中國之治”的情境下，國家在整合治理主體、理順相互關系與實現有效管理的各環節起到了不可替代的作用，由國家“凝聚起”的主體聯合實現了現代化治理的本體功能。

現代化治理“聯合——關系”的本體論，需要各主體協商互動、達成共識，進而理順關系、形成合作，最終實現治理目標。在當今中國，不同類型的治理主體有著獨特的優勢，推動著戰略目標的實現，“黨的領導力量”“市場配置力量”和“人民主體力量”均是“新型社會結構”的重要組成部分；同時，中國道路既要求黨能夠“駕馭市場經濟”，又要求確保“政治權力為人民謀幸福”。〔8〕因此，黨領導下的國家聯通了配置資源、發展生產力的市場主體和人民表達訴求、發揮積極性的社會空間。作為各環節治理主體的交集，國家成為了治理功能的集大成者。在國家的凝聚與調節下，各主體達成目標共識，形成行動方案，探索最佳的合作互動關系，以進行協調高效的聯合行動，完成對“黨的領導力量、市場配置力量和人民主體力量”的整合，最終形成合力。

作為各功能環節的交集，國家統率起了“中國之治”的本體功能。國家作為重要的治理主體，并不是對聯合行動的包辦，而是通過國家確保治理各方凝心聚力，完成從各行動主體到主體聯合的轉化，保證治理本體功能的實現。作為空間意義的國家，涵蓋了各領域、各系統、各層級的治理情境，參與主體多元、合作關系多樣。作為主體意義的國家，是一個重要的治理系統。輸入環節，通過相關主體的“利益表達”與“意見綜合”，為凝聚主體共識、開展聯合行動奠定基礎；決策與輸出環節，立足具體的治理情境，構建最佳治理結構，理順各主體間的合作關系。國家治理主體的結構與功能，與現代治理的“聯合——關系”本體論是互洽的。

2.治理本體與國家主體的理論互恰

馬克思主義的國家理論對國家角色、功能、關系的分析，印證了治理視角下的國家主體地位。

首先，規范意義上社會的發展目標是“自由人的聯合體”，在馬克思主義的政治目標中，公共權力最終歸宿是“群眾自治的社會組織”；向“聯合體”發展著的國家，推動著治理的現代化進程。就國家角色而言，恩格斯從國家源起的角度界定了國家概念。作為一種源于“社會矛盾”的“力量”，國家的目的是“維持秩序”“約束沖突”“延續社會”。可見，調節社會關系是國家的應有之義。國家主體保持各方聯合、理順合作關系的作用，正是“聯合——關系”本體功能發揮的保障。

對國家角色的判斷也奠定了國家“政治統治”與“社會管理”的基本功能。“政治統治”源于國家的階級性，作用于社會中的各種階級關系。“社會管理”則是國家對公共事務的管理，在馬克思的批判中亦屬于“舊政權的合理職能”。〔9〕在社會主義的中國，國家“變為維護真正社會利益的簡單的管理職能”，〔10〕是政治性與社會性主體功能的融合。因此，國家的主體職能與治理本體功能的發揮在理論上是互洽的。

3.治理本體與國家主體的歷史互恰

中國古代，實現“善政”與“治世”的治理，也一直是思想家的共同理想。“天下一致而百慮，同歸而殊途。夫陰陽、儒、墨、名、法、道德，此務為治者也。”（《史記·太史公自序》）在“家國天下”等傳統政治文化影響下，國家在觀念、制度與實踐上成為了最重要的治理主體。在制度供給上，國家適應社會經濟結構，確立“符合當時條件的、能夠促成社會產出最大化的制度”。以土地制度為例，從漢初的“二十律令”到唐宋之際“不抑兼并”“田制不立”，再到明清“一條鞭法”“攤丁入畝”，國家“既游離于”社會關系之外，又“凌駕于其上”，既主動調節社會關系又預留基層社會自我管理的空間。國家維持社會聯合、調劑主體關系的功能由來已久。同時，早熟的國家組織體系，使得國家政權蔓延至各層級、壟斷諸資源，對縣下的基層依舊保持突出的“活動與控制”，〔11〕國家成為唯一有能力管理大規模社會公共事務、保證共同利益充分實現的主體。這種社會調節與管理職能的發揮，在中國實現大一統之后始終有相當出眾的表現。

近代以來，中國面臨著一系列的政治和社會危機，新中國作為社會革命的產物，重新組織起中國的社會經濟結構，因此，在政治上形成了“全能主義”的管理模式。“黨和政府作為唯一的治理主體，全方位地滲透到社會中”，〔12〕國家集合了治國理政的全部功能，組織上“無孔不入、無所不能、無所不及”，〔13〕資源上實行集中計劃管理、統一分配。隨著“國家與社會”“政府與民間”的交融，國家成為了治理聯合的縮影。盡管這種模式有利有弊，卻在治理實踐中奠定了國家主體對于調整結構的強大功能以及有效管理的綜合實力。

隨著改革開放的深入，“全能主義”管理模式的解體，各治理主體逐漸活躍，社會關系日益復雜多樣。國家歷史悠久的治理主體角色，對國家在調節關系、施行管理等領域的賦能，成為治理本體有效運轉的基石。

4.治理本體與國家主體的實踐互洽

黨作為國家治理體系的領導核心，是理解國家主體治理實踐的關鍵。中國共產黨領導革命、建設、改革的歷史進程，使得中國共產黨既是傳統政黨概念下的政治社會組織，又通過制度結構“行使領導權”。〔14〕從“高度集權”進行“全盤控制”，到“總攬全局，協調各方”的領導核心，中國共產黨通過“頂層設計”“歸口管理”“黨管干部”等機制保持著黨對公共事務的管理能力。黨的十八大以來，中國共產黨“不斷完善黨的領導體制機制”，同時憑借“領導小組”“群眾路線”“多黨協商”“黨組制度”等治理手段，中國共產黨持續增強對不同主體的整合能力。中國共產黨的“統一戰線思想”把“領導核心的一元性”與“領導結構的多元性”有機統一起來，〔15〕塑造了符合現代治理邏輯的政治格局。

以黨的系統為核心，國家主體被賦予了強大的領導能力。這種能力既體現為調動資源、解決問題的“汲取能力”與“規管能力”，也體現為凝聚共識、形塑合作的“統領能力”與“吸納和整合能力”。〔16〕運用中國特色社會主義制度有效治理國家，與“黨和國家的主體地位”相互耦合、共同發力。以《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》為例，作為當前階段黨和國家進行經濟治理的綱領性文件，意見通過分門別類推進各環節制度的完善“構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”，國家聯合市場主體探索生產、分配、交換等不同領域的最佳治理結構；同時“發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”以“確保改革措施有效落實”，并對“改革方向”進行原則性把控，確保達成聯合、理順關系、有效管理的統一與貫通。這一治理行為作為“國家治理”在經濟領域的縮影，充分體現“黨和國家”作為治理主體推進治理現代化的不可或缺，以及在該主體的活躍下“中國之治”的制度意識、人民本位等治理特質。

基于中國共產黨領導人民治國理政的實踐，國家在當代中國的治理情境中成為了極為特殊的治理主體，其特殊性在于國家主體對形成聯合的凝聚作用和聯合行動的支撐作用。以黨和國家為核心，各級政府、人民團體、社會組織、市場主體、公民個體凝心聚力，尋求最佳合作關系，最低成本、最高效益地完成治理目標。國家主體統率起了“形成聯合、理順關系、有效管理”的治理本體功能。

四、治理本體論的意義：理論祛魅與實踐導向

“中國之治”是中國情境下的治理模式，既探索國家主體在治理體系中的作用，又對治理“本體論”進行理論祛魅。在“治理彌散”的今天，理解治理中國家的主體地位，對于落實國家基本功能的責任，將治理納入“國家視野”非常重要。“中國之治”的提出，對于創新和拓展當前的國家治理，具有重要而深遠的意義。

1.理論意義

現代治理理論長期囿于管理思維下的“主體——客體”邏輯，“中國之治”從治理本質著眼，一方面明晰了國家在治理體系中的主體地位，另一方面也將現代化治理提升到了“聯合——關系”的本體論高度。國家凝聚起的聯合體（Union）既是對中國經驗的概括，也是對治理理論的突破。

“國家凝聚起的聯合體”蘊藏著兩層含義。第一，是各主體的“聯合”行動而非單主體的“包攬”行為，這要求治理過程不存在先驗的假設和偏見的傾向，真正做到調動問題情境下的一切主體，人盡其才，物盡其用，以問題導向構建最優合作關系。第二，是正視國家的地位，作為“絕對自在自為的理性”，國家是“調整家庭和市民社會”的力量，〔17〕現代化的治理并不是“少一些國家”的治理，剝離國家的治理功能就不可能促進“社會生活的完善和提高”。

在理清主體邊界、塑造治理結構的過程中，不同情境有不同的經驗模式。如何聯合行動、理順關系，“國家治理”提供了一種國家主體起統率作用的實踐思路；更為重要的是，這種治理本體論打破了“負和博弈”和“零和博弈”的認識僵局，實現了從“非此即彼”的主體互斥到“交互聯動、和諧互惠”的主體聯合的“思想革命”。〔18〕國家治理實現了治理理性從理論到實踐的融會貫通。

2.實踐意義

“中國之治”對治理本體與國家主體邏輯的梳理，將“國家治理”與“現代化治理”統一了起來。在以“國家凝聚起的聯合體（Union）”為基石的“聯合——關系”本體論基礎上，“中國之治”形成了頗具特色的“中國之智”的治國智慧與“中國之志”的價值擔當，為治理實踐提供了新的導向。

方法上，制度成為了治理的重要手段與機制。國家為社會提供的“基本服務”便是“界定競爭合作的基本規則”。〔19〕“中國之治”在明確國家主體地位的同時也將制度納入了治理的視野，建立治理所需的制度是改善治理能力的重要策略”。“國家主體”與“制度意識”的融合，是“中國之智”的國家治理經驗。憑依“集體行動控制個人行動”〔20〕的制度，國家以社會規范和規則系統，引導治理主體在“約束下求合作”。在“自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度”的過程中，國家實現了凝聚主體共識、塑造合作結構的功能，進而帶領凝聚起的主體聯合實現現代化的治理。“制度”這一重要的治理工具，在“中國之治”的理論與實踐探索中得到了充分論證。

價值上，“人民”成為了治理的出發點與落腳點。“中國共產黨作為使命型政黨對于人民群眾”秉持“價值承諾”，〔21〕實現中華民族的偉大復興和中國人民的自由幸福是中國共產黨的初心和使命。在黨領導下，人民代表大會制度組織起來的國家政權始終“堅持人民主體地位”。以人民整體利益為依歸的“中國之治”，保持著“以人民為中心”的價值導向。這種治理愿景正是“中國之志”的價值定力。以人民群眾為出發點和落腳點的國家治理，不會異化為“碎片治理”或“集團政治”，具有以人民為本和勇于自我革命的顯著優勢。

以“聯合——關系”為本體論的現代治理，在“中國之治”的情境下實現了國家主體與治理本體的有機統一，并以此為基礎發展出一套理論與實踐、經驗與價值相融會貫通的中國方案。“中國道路”在為治理實踐提供中國智慧的同時，更是為治理理論的完善與發展開拓了新的思路。■