探討新時期我國農業水價綜合改革

劉 茂

新疆維吾爾自治區灌溉排水發展中心

1 前言

我國屬于農業大國，農業生產過程中會大量消耗水資源，而在技術、工程、管理、節水意識以及水價等多方面均存在不同程度的缺陷，導致我國農業用水量大，用水效益低，節水潛力巨大。因此為了建立健全的農業水價機制，達到農業節水目的同時，促進農業可持續發展。本文就新時期下農業水價綜合改革的有效方式進行論述，進一步推動農業水價改革進程，使水資源利用率大幅提升，更好提升農業經濟與環境的長遠發展。

2 農業水價綜合改革政策

《關于推進農業水價綜合改革的意見》（2016版）簡稱《意見》，對農業水價綜合改革目標進行明確，是利用10年時間基本建立合理且健全的供水成本與節水管理的農田水利管理機制，加強制度創新，與新時代發展過程中的投融資體制相結合，建立更適合未來發展的農業水價價值；將農業用水價格達到與運行維護成本持平，推進農業用水總量控制，開展用水定額管理，通過持續性精準補貼、節水獎勵機制的有效建立，鼓勵農民養成節水意識[1]；推動適合農業節水目標的技術措施，優化調整農業種植結構，將農業用水管理從原有的粗放式管理轉變為集約化管理。《意見》中不僅對農業水價綜合改革目標加以明確，也明確了農業水價綜合改革對于節水目的達成的作用效果。不同年份降水量差異，會使農業灌溉用水出現一定差異，而根據重慶、新疆、黑龍江等地區農業水價綜合改革的經典案例分析證實，農業水價綜合改革對于農業節水具有重要意義。

3 改革進程中的區域性差異

由于水資源稟賦、社會經濟、農業發展、用水總量控制、水資源管理嚴格程度等方面差異的影響，各地區農業水價綜合改革的落實情況存在明顯差異，節水效果也存在不同，這也使得全國農業水價綜合改革成現區域性差異，改革進度不平衡[2]。在水價改革過程中根據《意見》中的相關規定開展相關水價管理措施，盡管未能將全部措施實施，但是建立合理水價形成機制，達到節水目的，即可視為農業水價綜合改革任務達成。雖然此種評價指標并不科學，但是并無更好且直觀性的指標做好衡量標準。通過對南北方、東西中部及七大行政區域的水價綜合改革進程進行評估衡量，對三個區域內改革進程差異進行探討，了解差異形成的主要原因。

3.1 南北方改革進程差異

南方地區主要是指江蘇、湖北、安徽、四川、云南、西藏、湖南、上海、海南等地區，不包括港澳臺；北方地區主要包括山東、河南、甘肅、黑龍江、吉林、內蒙古、遼寧、寧夏等地區。以2018年農業水價綜合改革進展情況為例，改革累及面積為1.723094×107hm2，完成面積占有效灌溉面積的17.08%，其中南方地區在2018年累及實施改革面積為0.649812×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的14.62%，相比于全國水平而言低2.46%；北方地區在2018年累及實施改革面積為1.073282×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的19.00%，相比于全國水平而言高1.92%；根據數據可知，南北方地區的農業水價綜合改革進程存在一定差距。對南北方改革效果差異進行分析，主要是與水資源分布情況有關，南方地區的水資源豐富，農民的節水意識相對較低，而北方地區的水資源相對短缺，農民更重視節水，且節水措施落實后，可產生直接效益，與節水措施的投入相比狹義更高，因此，北方地區更愿意落實水價綜合改革措施的推進[2]。

3.2 東西中部改革進程差異

東部地區是指北京、天津、遼寧、河北、浙江、江蘇、福建、山東、海南、廣東等地區；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、山西、甘肅、寧夏、新疆、內蒙古等地區；中部地區是指吉林、黑龍江、山西、江西、河南、湖北等地區。2018年，改革面積占灌溉面積的27.48%，相比于全國水平高出10.40%；西部地區改革面積占灌溉面積的23.37%，與全國水平相比高出6.29%，中部地區改革占比為4.57%，相比于全國水平低12.51%。上述數據比較可知，東部地區的改革進程最快，而中部地區的改革進程則相對較為緩慢。對三個地區改革進程發展原因分析可知，東部地區的經濟發達，在農業水價綜合改革過程中投入的資金較大；雖然西部地區沒有中部地區的經濟發達，但是西部地區由于缺水嚴重，相比于中部地區而言節水的積極性與主動性更高，在農業水價綜合改革中的資金投入也就更多[3]；中部地區的水資源相對較為豐富，經濟水平較為平均，使得節水積極性較差，而資金投入也相對較少。

3.3 六大區域改革進程差異

華北地區主要包括北京、河北、天津、內蒙古；東北地區包括遼寧、吉林及黑龍江；華東地區包括上海、江蘇、山東、安徽、浙江；華中地區包括湖南、湖北、河南、江西；華南地區包括廣西、廣東、福建、海南；西北地區包括陜西、甘肅、新疆、寧夏、青海等。我國六大區域農業水價綜合改革進展并不均衡。六大區可分為四個組團，第一團為華中組團；第二團為東北及華南組團，第三團為西南、華東與西北組團；第四團為華北組團；四個團中第四團的改革面積占比最高，接近于30%，而第一團的占比最低在3.88%，而第二、三團的占比分別在10%與20%左右。分析可知，華中地區是由于水資源豐富，缺乏節水的緊迫性所致，同時經濟欠發達，無更多資金投入到節水建設之中，導致改革速度較為緩慢[4]。華北地區由于水資源缺乏、節水積極性高，且經濟相對較為發達，在節水措施建設中的投入最大，使得華北地區的農業水價綜合改革進程速度進一步加快。

通過對上述三種不同區域進行分析可知，農業水價綜合改革進展呈現區域化的原因多樣，主要與水資源稟賦差異、經濟發展情況有關。水資源稀缺程度越高，改革積極性越大，進度越快，完成度越高，相反水資源稟賦充足，節水意識就會相對淡薄，改革進度也會隨之減慢；地方政府的經濟實力越佳，在農業水價綜合改革中的投入資金越高，經濟發達地區的資金投入相比于欠發達地區而言更多，有更多的經濟支撐水價改革[5]。水資源管理制度嚴格與否對于農業水價綜合改革的落實情況也存在一定影響，實施水資源總量控制，對水資源進行嚴格把控，形成剛性約束，可使農業用水效率提升，將有效地使水資源發揮出最大效益，進一步推動農業水價綜合改革進程。

4 進一步推動改革全面落實的有效建議

4.1 加大改革投入力度

在農業水價綜合改革之初，我國為了推進改革的順利進行，在試點時期投入了大量資金，并派遣監察組人員到各地實地進行督查，將農業水價綜合改革落實情況納入年度專項考核之中，此時改革力度大，改革落實情況也較為理想。但是，隨著試點結束，國家資金投入減少，未能設立專項考核小組，只是納入最嚴格的水資源管理考核之中。近年來，隨著農業水價綜合改革面積擴大，地方投入資金越來越多，部分欠發達地區，由于經濟發展與資金約束，在農業水價綜合改革中投入的資金有限，改革勁頭也明顯減弱[6]。因此，國家應大力推進綜合改革落實，針對進步較快的地區，可適當給予資金獎勵，對于因為資金缺口較大導致改革進度較慢的地區也可適當給予專項補貼。國家及地方政府應重視農業水價綜合改革工作，推進力度只能不斷加大，不可縮減，以免導致改革工作無法全面落實。

4.2 采取特殊推進措施

針對水資源豐富、經濟發展水平等因素影響，導致農業水價綜合改革無法落實的地區而言，針對改革進度超慢地區應采取特殊的推進措施，以華中等地區為代表，此區域內各地區的改革進程推進遠落后于預期目標。需要根據地區實際情況，分析改革進程推進緩慢的原因，采取特殊的改革政策，進一步推進改革進程。華中地區的經濟水平偏低，降水量相對豐富，在農業水價綜合改革過程中地方財政無法在改革中投入過多資金，也是導致發展較慢的主要原因[7]。因此，針對華中地區的特殊性，不僅需要加大中央財政補貼力度，也需加大考核督導力度，提升農民的節水意識，進而推動農業水價綜合改革進程加快，盡快達到預期目標。

4.3 高度重視改革成果的鞏固與提升

農業水價綜合改革過程中獲取成果不易，不可止步不前，在繼續推進改革進程過程中，應對已經獲取的改革成果進行維護，使其持續發揮作用。農業水價綜合改革過程中修建水利工程要做好維護保養工作，精準補貼資金要持續供給，建立相應的管理制度與機制并有效落實[8]。我國水利工程建設過程中管理較為嚴格，但是一旦建設落實后，后期的養護維修管理則無法有效落實，很多地區不愿意在已經建成的水利工程之中投入過多資金，導致水利工程后期中存在諸多問題，影響水利工程項目的長期使用。因此，在改革推進過程中，也需重視改革成果的維護工作，將二者放在同等地位，大部分完成任務的省份，應將工作重點從改革推進，轉移到鞏固改革成果之中，使農業水價綜合改革成果可持續發揮作用，達到節水的有效目的。

4.4 強調協調管理

農業水價綜合改革的最終目的，是建立完善、健全的農業水價形成機制，促進農業節水。改革過程中要建立完善改革機制、對農業用水總量進行控制，利用先進的農業科技設備，對現有的種植結構進行調整，通過上述措施的合理應用，可使農業水價綜合改革進程有效推進，實現節水目的[9]。改革過程中要建立多部門協調管理，重視多部門之間的溝通交流，充分利用各方資源，加強管理力度，從而提升農業水戶的節水意識，更好促進改革的落實。

5 結束語

綜上所述，農業水價綜合改革的有效落實，不僅可達到節水，保護水資源的目的，對于地區經濟發展與社會發展均具有積極促進作用。因此，針對改革進程超慢地區采取特殊推進措施，重視對已經獲取的成果進行鞏固與提升，強化協調管理，重視多渠道資源整合，從而進一步推進農業水價綜合改革進程。