農村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用的路徑探索

劉 豐

（陜西省西咸新區秦漢新城農業農村局，陜西 西咸新區 712000）

在不斷加快城鎮化進程的工作中，農村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用工作顯得尤為重要，一方面可解決宅基地不足、一方面可解決閑置資源利用著等問題。部分地區在宅基地改革背景下，積極推進了農村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用工作，并取得了顯著的效果，對農村閑置資源合理的分配、優化利用、資產的市場化運作提供了實踐依據。

1.做好這項工作首先要做好現狀調查，明確宅基地和房屋歸屬

1.1 明確宅基地的所有權、資格權、使用權

宅基地是國家對農民的特殊政策，在過去，農民以土地為生，對土地有著非常強的依賴感，宅基地在農民心中的地位非常高。而在現代，農民經濟收入的增加，在自身的宅基地上建設住房越來越多，致使農民的宅基地面積超出規定，以及在城鎮化發展中，部分農民外出打工，或者是舉家搬遷，形成了宅基地空置現象，所以在產權改革中，宅基地的確權具有較大的爭議。

第一，以法律為準，依據法律規定的確定宅基地的所有權、資格權、使用權。對于超出標準的、不符合要求的宅基地，不予確權，依法開展工作，提高了確權工作的說服力，符合法律要求的同時，保證宅基地確權工作的公正、嚴明。第二，從人性關懷的角度出發，尊重宅基地的現實，對農民進行特殊的照顧，也就是農民有多少宅基地，就確權多少宅基地，超出的宅基地也予以承認，還需注意一點，需在土地證書上進行明確，將多出的宅基地面積描述為空閑宅基地，之所以這樣描述，是從拆遷的角度進行考慮，如果農民宅基地拆遷，那么多出的宅基地，則不會給予任何補償。采取這種方式，可以避免宅基地確權時發生矛盾，不利的方面是多出的宅基地本身屬于農村集體的而卻被分配給個人。

以上兩種方法在實際的應用中，各有利弊，第一種過于生硬，容易引起確權矛盾，與和諧農村社會不符。第二種方法具有一定的可行性，但是不利于長遠的發展，主要基于以下兩點進行分析。第一，我國農村集體所有制實行時間很長，集體資產為村民共同擁有，而集體資產應服務于所有村民，將村民多占用的宅基地進行確權后，如果將來集體經濟想要利用這些土地，則會難上加難。第二，將多占用的宅基地分配給村民后，可以發揮出集體資產的價值，也解決了集體資產長期閑置的問題，但是集體經濟與個人經濟相比，其在發展和收益上更具優勢，集體經濟組織的地位要高于個人，并且在法律上也強調了集體經濟組織的法人地位，從長遠的發展角度來看，將集體資產集中化，可增加集體組織經營的砝碼。

1.2 確定房屋產權歸屬

在我國現行的《土地管理法》與《房屋登記辦法》中，對農民宅基地進行了規定，以及農民的身份進行了明確，其必須是農村集體中的成員，才可擁有和申請宅基地的權利，非農村集體的成員則無權取得農村房屋產權。在法律層面，其為房屋產權的確權提供了支持，但是在實際的執行過程中，會出現不公平問題，比如，子女共同出資為父母建造住房，后期子女在城鎮定居，并將戶口遷出，落戶到城鎮，使其不再是農村集體中的一員，那么其也就無法享有房屋的所有權。從當事人的角度來看，其沒有放棄自身所有權的意愿，但是其戶口已不在集體之中，在法律界定上，沒有明確的描述，這對當事人來說不夠公平。所以在房屋產權確權時，應以公平客觀的態度，不可隨意剝奪當事人的房屋產權，保護實際產權人的合法權益，可針對這一現象，創設例外規定，在依法依規房屋產權歸屬工作中，需承認既定的事實。

2.構建完善的配套制度

2.1 完善農村宅基地權益保障和取得方式

2.1.1 完善戶有所居的宅基地取得制度

在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍外，仍按照“一戶一宅、法定面積”方式分配宅基地；在規模范圍內，進一步通過建設城市集中安置小新城、農村新型社區和農民住房改造等方式，保障農民戶有所居。

2.1.2 加強規劃引領，優化農村土地空間布局

以土地利用總體規劃調整完善為契機，進一步擴大村莊規劃和村級土地利用規劃編制范圍，優化空間布局。

2.2 完善宅基地管理制度

2.2.1 完善宅基地審批程序

以高效、便民、規范為導向，規范宅基地審批辦法、審批權限，對使用存量農村集體建設用地的，縮短宅基地審批周期，強化基層對土地管理的主體作用。

2.2.2 充分發揮村民自治組織對宅基地的民主管理作用

在堅持依法監管、規劃控制的同時，總結完善現有的村民議事會、監事會制度，完善宅基地配置的成員會議或成員代表大會會議、公示制度，進一步完善農民集體對宅基地取得、使用、退出以及抵押、入市等的審核和管理制度。通過村規民約、民主協商等有效形式，強化村民自治，提高宅基地管理的民主化水平。

3.探索盤活利用的路徑

3.1 探索宅基地有償使用和流轉制度

3.1.1 進一步完善宅基地有償使用制度

按照“收少數人、少收費”原則，以“試制度、試成效”為目標，結合實際，深入探索和完善由農村集體經濟組織主導、多種不同情形下的宅基地有償使用制度。

3.1.2 開展農民住房財產權抵押貸款

進一步完善農民住房財產抵押貸款審批方式，簡化工作程序，提高審批效率，擴大試點規模，為農業現代化發展提供資金保障。

3.1.3 探索宅基地使用權參與農村集體資產股份權能改革

結合農村集體資產股份權能改革試點，在產權歸屬明晰的前提下，將宅基地使用權納入農村集體資產范圍內折股量化，探索發展農民股份合作，為明確集體經營性建設用地入市主體和收益奠定基礎。

3.2 改革完善宅基地自愿有償退出機制

3.2.1 統籌運用相關政策，引導農民自愿有償退出宅基地

進一步完善宅基地自愿有償退出制度，綜合運用“老村提升規范、新村建設轉移、整村退出融合”等多種退出方式，充分結合新型城鎮化、美麗鄉村建設和精準扶貧相關政策，引導農民自愿有償退出宅基地，為集體經營性建設用地入市提供更多土地資源。

3.3.2 建立完善退出后閑置宅基地統籌利用機制

對農民退出依法取得的符合規劃和用途管制要求的宅基地，其中：區條件較好的，探索由農民自主、農村集體經濟組織集中實施等方式開展經營性活動，或進行出租經營等，賦予農民更多財產權利，增加財產性收入；其他零星或小連片退出的宅基地，通過實施增減掛鉤、土地整治后，轉變用途，調整區位，推進土地在一定區域內統籌利用，實現農村宅基地順暢退出，提高土地利用效率，為經濟建設提供用地保障。

結語

農村宅基地三權分置改革、盤活利用農村閑置宅基地和閑置房屋有利于農村閑置資源的有效利用，以促進農村經濟的市場化運作，激活農村經濟的發展動力。改革、盤活利用事關農民的切身利益，在方式的選擇上，需從農民的利益出發，結合宅基地、房產的實際情況，依據現行法律、政策的規定，進行合理、科學的引導。