黑龍江墾區國有資產監管制度變革

曹崇建 張元福 王大慶*

(1.農業農村部工程建設服務中心 2.原黑龍江省農墾總局3.黑龍江省農墾管理干部學院 4.海口經濟學院)

（二）改革深化時期，建立健全以產權管理為核心的國有資產監督管理制度（1991～2009年）

自1991年黑龍江省國營農場總局國有資產管理機構設立以來，在圍繞加強農墾國有資產產權登記、資產評估、資產轉讓、產權交易、資產統計等基礎管理工作，以及落實資產經營責任制、防止國有資產流失、實現國有資產保值增值等方面都制定了一系列的管理制度。

1992年1月，農場總局黨委、總局《關于印發農墾七個配套改革方案的通知》（黑墾發[1992]5號）印發了《黑龍江農墾住房制度改革試行方案》，《試行方案》對出售公有住房做出了明確規范：1992年1月1日以前交付使用的公有舊住房，可以有計劃分期、分批向職工出售。1992年1月1日以后交付使用的公有住房必須實行先出售后出租。出售對象應為農墾所屬機關、企事業單位的職工，每戶限購一套。出售新房價格可按標準價（建筑造價加征地和搬遷補償費）執行。出售公有舊住房按黑房改字[1988]7號文件規定和有關政策，由房屋所在地房地產管理部門會同工商物價、財務等有關部門共同作價，報上級審批后執行。購買公有住房的付款方式，可以采取一次性付款，也可以分期付款。分期付款時，付款期限可在10至15年，但首次付款額不得少于房價的20%～30%，其余款項可由購房者所在單位墊付，再由購房者逐年償還，但必須計息。過去優惠“轉讓”的公有舊住房，要承認職工擁有有限產權，并保持政策穩定，具體可按《黑龍江農墾房產管理辦法<試行>》中有關規定執行。

1991年11月，國務院發布《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號），對國有資產評估的范圍、組織管理、評估程序、評估方法、法律責任等做出了制度規范，在保護國有資產所有者和經營者、使用者的合法權益的同時，還保證國有資產的價值量正常體現。《管理辦法》規定國有資產占有單位必須對符合管理范圍的行為進行資產評估。《管理辦法》還規定了：按照國有資產管理權限，國有資產管理行政主管部門負責管理和監督國有資產評估工作。但不直接從事國有資產評估業務。具體的資產評估業務工作由持有行政主管部門頒發的國有資產評估資格證書的公司進行，可以接受占有單位的委托，從事國有資產評估業務。

1992年5月，國家工商行政管理局、財政部、國家國有資產管理局《國有資產產權登記管理試行辦法》（國資綜發[1992]20號）規定：凡占有、使用國有資產的企業和實行企業化管理的事業單位，都必須按照規定，向國有資產管理部門申報、辦理產權登記手續。國有資產產權登記的主要內容為：1.單位名稱；2.地址；3.負責人；4.經濟性質；5.主管單位；6.資產總額；7.國有資本金總額；8.國有資產總額。《試行辦法》規定：產權登記主管機關是國家國有資產管理局和地方各級國有資產管理部門。地方各級國有資產管理部門負責本級企業單位的國有資產產權登記。對極少數特殊類別的國有資產，國家國有資產管理局可以委托有關機關辦理產權登記手續。

1992年8月，黑龍江省人大常委會頒布《黑龍江省國營農場條例》規定：國營農場對依法劃定的場區內國家所有的土地、森林、草原、水面等自然資源享有使用、收益的權利。對國家授予其經營管理的全民所有制財產享有占有、使用和依法處分的權利。《條例》還規定：國營農場應當加強經營管理的基礎工作，建立健全勞動、技術、質量、資產、財務、合同等各項管理制度。省人大常委會通過地方性法規確定了國營農場享有的資產權益，并明確要求建立資產管理制度。

根據《國有資產產權登記管理試行辦法》有關規定，1995年2月，農場總局辦公室印發《關于做好國有資產產權登記一九九四年度檢查工作的通知》（黑墾局文[1995]30號），對檢查工作做出具體安排，并對年度檢查范圍、年檢登記工作程序、報送材料及時間、產權登記檢查、評比表彰等內容做出了具體規定，規范農墾開展農墾國有資產產權登記年度檢查工作。

1996年1月，國務院發布《企業國有資產產權登記管理辦法》（國務院令1996第192號）規定：國有資產管理部門根據工作需要，可以按照產權歸屬關系委托政府有關部門或者機構辦理產權登記。產權登記分為占有產權、變動產權和注銷產權三類登記。按照規定，企業應當向國有資產管理部門申請辦理占有產權登記。《國有資產產權登記管理試行辦法》（國資綜發[1992]20號）同時廢止。

1996年4月，農場總局關于印發《黑龍江農墾深化住房制度改革方案》的通知（黑墾局發[1996]10號）對出售公有住房的原則、出售公有住房的價格（包括成本價、標準價、負擔價、抵交價）、出售公有住房控制面積，以及買房折扣、實行住房抵押貸款和分期付款辦法、明確產權關系、加強公房售后維修管理和服務等做出規范。推動農墾住房制度改革，防止國有資產流失。

1996年12月，農業部發布《農業部直屬行政事業單位國有資產管理實施辦法（試行）》，對行政事業單位國有資產的范圍、管理的任務、管理的內容作了界定，對行政事業單位國有資產管理體制、管理機構及職責、產權登記、資產日常管理、非經營性資產轉經營性資產的管理、資產處置及產權糾紛調處、資產年度報告制度和責任等做出了規范。《實施辦法（試行）》規定：行政事業單位國有資產是指國家各級行政事業單位占有、使用在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。資產的范圍包括無償劃撥、運用國有資產創收形成、以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。《實施辦法》同時明確了國有資產管理的主要任務與主要內容：建立和健全各項規章制度；明晰產權關系，實施產權管理；保障資產的安全與完整，推動資產的合理配置和有效使用；對經營性資產實行有償使用并監督其保值增值。主要內容包括產權的登記、界定，產權變動及糾紛的調處；資產的使用、處置、評估、統計報告和監督；向同級財政部門通報情況等內容。

1998年2月，農墾總局下發了《關于切實加強改制企業土地資產管理有關問題的通知》（黑墾局文[1998]10號），為進一步推進國有企業改革步伐，規范企業改制中的土地資產處置行為，搞好企業存量土地資產的盤活和重組，提高土地利用效率，確保土地資產的保值和增值，根據省土地局、體改委、財政廳《關于進一步深化土地使用制度改革、加強土地市場管理工作的意見》（黑土[1997]10號）及有關法律、法規，結合農墾實際，對企業改制中土地資產處置的范圍、有關要求、采取的方式等問題做出了明確規范。

2003年5月，國務院發布《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號）要求，國有資產監督管理機構應當在遵守國家法律法規的前提下，嚴格按照本條例的規定，建立健全內部監督制度，嚴格執行法律、行政法規。《暫行條例》按照“權利、義務、責任”相統一，“管人、管事、管資產”相結合的原則，明確了國有資產監督管理機構主要職責和主要義務。《暫行條例》對企業負責人管理、企業重大事項管理、企業資產管理、企業國有資產監督等做出了制度規范。

2005年2月，根據財政部《行政事業單位國有資產管理辦法》和《農業部行政事業單位國有資產管理實施辦法（試行）》（農財發[2001]2號）及其他有關規定，農墾總局制發了《黑龍江農墾行政事業單位國有資產監督管理暫行辦法》（黑墾局發[2005]1號），《暫行辦法》對農墾行政事業單位及國有資產作了界定，明確了農墾行政事業單位國有資產管理的主要任務、主要內容和管理體制，對其國有資產管理機構及職責、產權登記、資產的日常管理、非經營性資產轉經營性資產的管理、“非轉經”企業產權管理、資產管理責任和國有資產管理責任制等做出了明確具體的制度規范。

《暫行條例》明確：農墾行政事業單位國有資產監督管理的主要任務是：嚴格遵守國家法律法規，建立和健全農墾內部資產監督管理的規章制度；明晰行政事業單位產權關系；嚴格執行產權管理來保障資產的完整與安全；促進行政事業單位的資產進行合理配置和有效使用；對非經營性轉作經營性的資產實行有償使用，確保其保值增值。國有資產監督管理的主要內容包括：產權登記、界定；產權變動及糾紛的調查與處理；資產的使用、處置、評估、考核和監督；對所辦企業進行產權監督。

2005年4月，根據《企業國有資產監督管理暫行條例》等有關規定，農墾總局印發的《黑龍江農墾企業國有資產監督管理暫行辦法》（黑墾局發[2005]3號），對農墾企業國有資產及出資人代表做出界定，對農墾企業國有資產監督管理機構的主要職責和主要義務、企業負責人管理、企業重大事項管理、企業國有資產管理、企業國有資產監督等做出制度規范。這個《暫行辦法》是農墾企業國有資產監督管理的重要基礎制度。

2005年末，根據《國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知》（國辦發[2005]60號）要求，總局辦公室印發了《黑龍江省農墾總局關于規范國有企業改制工作的意見》（黑墾局文[2005]1號），要求嚴格制訂并出臺企業改制方案，規范企業改制，加強對改制工作的領導和管理，認真做好清產核資工作，對改制企業嚴格執行財務審計和資產評估工作，嚴格控制企業管理層通過增資擴股持股，防止國有資產流失，切實維護企業與職工的合法權益。

自2004年4月農墾總局國有資產監督管理委員會成立以來，農墾總局陸續出臺了一系列有關農墾國有資產監督管理的制度文件，逐步建立健全農墾國有資產監督管理制度。具體包括如下制度。

建立國有資產管理基礎制度。2005年農墾總局出臺的《黑龍江農墾行政事業單位國有資產監督管理暫行辦法》（黑墾局發[2005]1號）和《黑龍江農墾企業國有資產監督管理暫行辦法》（黑墾局發[2005]3號），對農墾行政事業單位和企業國有資產的產權界定、產權登記和資產統計報告等做出了明確規定。

建立國有產權交易管理制度。2005年農墾總局辦公室印發了《黑龍江農墾企業國有資產轉讓程序》（黑墾局文[2005]27號），對企業國有資產轉讓提出申請、審核批復、審計評估、進場交易、產權過戶等做出明確規定。要求企業在國有產權轉讓前，應制定企業產權轉讓方案，按照企業內部決策程序進行審議通過后，向黑龍江省農墾總局國有資產監督管理委員會提出產權轉讓申請，履行企業國有資產轉讓程序。2006年10月，農墾總局制定了《黑龍江農墾國有產權交易管理暫行規定》（黑墾局發[2006]19號），對農墾各級行政事業單位、國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有產權交易等做出制度規范。通過建立并推進農墾產權交易市場，有效加強了國有資產產權交易的監督管理，并規范國有資產產權轉讓行為，最大限度地防止國有資產損失流失。

建立清產核資和資產處置制度。2006年農墾總局制發了《黑龍江農墾企業賬銷案存資產管理工作規則》（黑墾局發[2006]18號），2006年集團總公司制定了《資產減值準備計提與資產核銷管理（暫行）辦法》（黑墾集總文[2006]2號），對企業賬銷案存資產管理、資產核銷處置等都做出了制度規范。

建立無形資產管理制度。2004年集團總公司下發了《關于在企業名稱中使用“北大荒”字號有關規定的通知》（黑墾集總文[2004]5號），對申請在企業名稱中使用“北大荒”字號作明確規定。

建立重大問題報告制度。2008年4月，農墾總局關于印發《黑龍江農墾國有及國有控股企業重大事項管理暫行辦法》（黑墾局發[2008]10號），規定企業體制機制調整、財務管理、人事管理等方面的重大事項，包括企業資產重組、資產處置、對外投資、對外合作、對外擔保、主要管理人員調整、分配方案制定等，需報農墾總局（集團總公司）報告批準或備案。

建立資產收益制度。2005年，農墾總局辦公室下發了《關于理順北大荒集團總公司出資關系及時收繳股權轉讓款和股權收益的通知》（黑墾局文[2005]2號），將各分局及有關農場對龍頭企業的股權投資劃轉到集團總公司，明晰了集團總公司的出資關系，并對收繳北大荒農業股份公司、完達山乳業股份公司股權收益，以及轉讓國有控股、國有參股公司中的國有股權及配股權的凈收益上繳做出規定。2008年3月，農墾總局辦公室下發了《關于收繳監管企業國有資產收益的通知》（黑墾局文[2008]46號），對農墾總局國資委重點監管企業國有資產收益上繳做出了明確規定，根據集團總公司對監管企業的出資額度確定企業國有資產收益上繳額度。

建立企業經營績效考核和薪酬管理制度。2005年2月，農墾總局出臺《農墾國有及國有控股企業負責人經營業績考核與薪酬管理暫行辦法》，對所屬國有及國有控股企業經營業績考核指標與計分辦法、經營業績考核評定、薪酬構成與確定、薪酬兌現、薪酬管理與監督做出制度規范。切實履行農墾企業國有資產出資人職責，維護企業所有者權益，建立行之有效的激勵和約束機制，提高國有資產運營效益，確保企業國有資產保值增值。

建立重大事項報告制度。2008年6月，農墾總局印發《黑龍江農墾國有及國有控股企業重大事項管理暫行辦法》規定：農墾國有及國有控股企業重大事項是指對企業經濟運行和經營成果帶來重大影響的體制機制調整、財務管理、人事管理等重大事項。明確需向總局報告批準的重大事項16項，包括：企業引資合資合作、資產重組、股份制改造、資本增減、章程修改、企業對外股權投資、分子公司設立、子公司股權變更、子公司重組、清算等；需向總局報告備案的重大事項15項，包括：企業每月、季、半年、年度財務報告及經濟活動分析報告；企業圍繞主營業務單項投資50～200萬元或占企業凈資產5%以下的建設項目等。

以上這些制度的建立與完善，形成了農墾企業國有資產監督管理制度完整體系，為加強農墾企業國有資產監管提供了重要的制度依據。

（三）改革全面深化時期，建立對事業單位國有資產管理為重點同時對國有資本經營實施預算管理的農墾國有資產監督管理制度

自2009年農墾總局國有資產監督管理委員會由專設機構改為在工信委掛牌機構后，根據財政部、農業部有關規定和要求，農墾企業和行政事業單位嚴格執行財政部、農業部制定的有關國有資本經營預算制度和事業單位產權登記等國有資產管理制度。

2010年根據財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令2006第36號）和《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》（財教[2008]13號）等規定，農業部制定了《農業部部屬事業單位國有資產管理暫行辦法》（農財發[2010]102號），這個《暫行辦法》對部屬事業單位國有資產重新作了界定，對部屬事業單位國有資產管理機構和職責作了調整，對事業單位資產配置、使用、處置、產權登記與產權糾紛處理、資產評估與清查、資產信息管理與報告、管理責任和監督檢查等做出了詳盡的制度安排。

從2011年起，按照財政部《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》（財企[2010]392號）要求，黑龍江北大荒農墾集團總公司納入中央國有資本經營預算實施范圍，農墾相關部門高度重視國有資本經營預算編制工作，按照財政部規定的預算支出范圍、預算編制和批復程序、預算執行和決算等有關規定，連續四年編報黑龍江北大荒農墾集團中央國有資本經營預算建議草案，并按批準的國有資本經營預算項目，監督預算執行，加強績效管理與監督檢查，促使北大荒集團更好地利用中央國有資本經營預算資金實現發展。

2011年4月，農墾總局印發《黑龍江省農墾總局所屬事業單位國有資產監督管理辦法》（黑墾局文[2011]64號），《辦法》規定：事業單位國有資產管理應當堅持資產管理與預算管理、財務管理相結合，實物管理與價值管理相結合的原則。事業單位國有資產明確執行資產屬國家所有，管理實施分級管理，由資產所在單位占有、使用的管理體制。《辦法》明確：事業單位國有資產管理的主要任務是在遵守國家相關法律法規的前提下，建立和健全各項規章制度；明晰產權關系、實施產權管理；保障國有資產的安全與完整；促進資產的合理配置和有效使用，對轉作經營性使用的資產實行有償使用，并監督其保值增值。《暫行辦法》對總局、管理局國有資產管理部門的主要職責（事業單位國有資產管理）作了規范，對事業單位的資產配置、資產使用、資產出租、利用國有資產對外投資，以及事業單位所屬企業資產重組、資產處置、資產評估、資產清查、資產檔案管理等做出了詳細具體的制度規范。

2012年8月，為了進一步加強和規范事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理，財政部印發《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》（財教[2012]242號），對事業單位及其所辦企業的產權登記、檔案管理、監督檢查與法律責任等做出制度規范。

2013年2月，財政部《關于開展中央級事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記與發證工作的通知》（財教函[2013]241號）。根據財政部《通知》，農業部辦公廳下發了《關于開展部屬事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記與發證工作的通知》（農辦財[2014]3號），根據兩部通知要求，農墾總局于2014年開始部署開展農墾行政事業單位及其所辦企業國有資產產權登記工作，通過開展事業單位及所辦企業產權登記，進一步完善農墾事業單位國有資產產權登記制度。

三、進入改革發展新時期，探索建立符合農墾特點、以管資本為主的國有資產監督管理制度

2015年以來，根據黨的十八屆三中全會決定精神，國務院及國資委、財政部等有關部門出臺了有關改革和完善以管資本為主加強國有資產監管的一系列制度。農墾按照國家有關要求，開始探索建立符合農墾特點、以管資本為主的國有資產監管制度。

2015年4月，農墾總局印發《黑龍江省農墾企業國有資產監督管理暫行辦法》（黑墾局發[2015]1號），對農墾企業國有資產各項管理機制與職責做出了制度規范。《暫行辦法》規定：總局、管理局按照職責權限分級審查、審批國有及國有控股企業設立、改制、分立、引資合作、產權轉讓、破產清算、對外投資、兼并重組、對外擔保、資產抵押、企業或資產租賃和資產置換等事項（重大事項）。

2016年1月，財政部發布《中央國有資本經營預算管理暫行辦法》（財預[2016]6號），《暫行辦法》對預算收支范圍、預算編制和批復、預算執行、決算、績效管理與監督檢查等做出了明確規定。《暫行辦法》適用對象包括納入中央國有資本經營預算實施范圍的中央部門及其監管（所屬）的中央企業、直接向財政部報送國有資本經營預算的中央企業。黑龍江北大荒農墾集團公司于2011年納入中央國有資本經營預算范圍，執行《暫行辦法》規范的中央國有資本經營預算管理各項制度。

2016年2月，根據《農業部關于開展2016年行政事業單位國有資產清查工作的通知》（農財發[2016]5號）要求，農墾總局辦公室下發了《關于開展2016年行政事業單位國有資產清查工作的通知》（黑墾局辦文[2016]18號）及《黑龍江省農墾總局行政事業單位國有資產清查工作方案》，對農墾行政事業單位國有資產清查工作做出安排。《通知》要求農墾各行政事業單位要充分認識開展資產清查工作的重要意義，認真組織開展好本單位的資產清查工作，通過資產清查，摸清“家底”、夯實基礎，為預算編制和審核提供可靠依據；完善行政事業單位的國有資產基數并實施動態管理；有效盤活存量資產，提高資產使用效益。

2017年3月，《財政部關于印發〈中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法〉的通知》（財預[2017]32號），對國有資本經營預算支出范圍、預算編制和批復、預算執行、轉移支付、決算、績效管理和監督檢查做出了制度規范。《暫行辦法》明確：中央國有資本經營預算支出對象主要包括：國有資本投資、運營公司和中央企業集團。財政部主要職責：負責確定國有資本經營預算支出方向和重點，布置國有資本經營預（決）算編制，審核中央單位國有資本經營預算建議草案，編制國有資本經營預（決）算草案，向中央單位批復國有資本經營預（決）算，對國有資本經營支出組織實施績效管理，對預算支出的具體執行情況進行監督檢查等。黑龍江北大荒農墾集團總公司屬中央部門（農業部）監管（所屬）的中央企業，按照《暫行辦法》要求，逐步建立國有資本經營預算管理制度。

2017年8月，農墾總局制定了《黑龍江省農墾總局重大行政決策合法性審查辦法（試行）》（黑墾局發[2017]2號），《辦法》規定對總局依據法定權限做出的涉及農墾經濟社會發展大局，與公民、法人或者其他組織利益密切相關的重大事項決定等進行合法性審查。重大事項包括：農墾耕地、林地、草原等國有資源性資產的處置，無形資產的授權使用；總局直屬企事業單位及其下一級分支機構的兼并重組、分立新建、引資合作、產權轉讓、破產清算、對外投資、員工持股改革和上市融資等改革改制舉措的監管事項；總局直屬國有及國有控股企業額度在5000萬元以上（含5000萬元；凡屬同一項目分期或分子項實施的，額度合并計算）的國有資產轉讓、對外擔保、資產抵押、企業或資產租賃、資產置換、以非貨幣資產償還債務等重大事項。

2018年8月，根據《財政部關于進一步加快推進事業單位及其所辦企業國有資產產權登記與發證工作的通知》（財資[2017]85號）和《農業農村部財務司關于進一步加快推進事業單位及其所辦企業國有資產產權登記工作的通知》（農財管函[2018]23號）精神，農墾總局辦公室下發了《關于進一步推進事業單位及其所辦企業國有資產產權登記工作的通知》（黑墾局辦文[2018]50號），對登記范圍（事業單位產權登記范圍、事業單位所辦企業產權登記范圍）、登記基準日（2017年12月31日）和登記填報要求等做出明確規定。本次登記范圍為：2014年未集中辦理產權登記及2014年以后新成立的農墾各級各類事業單位及其所辦的各級國有全資、控股和參股企業（公司）以及其他占有、使用國有資產的企業（公司）。通過推進農墾事業單位國有資產產權登記，加強國有資產管理。

2018年8月，農墾總局辦公室《關于做好農墾國有企事業單位不動產確權登記發證工作的通知》（黑墾局辦文[2018]96號），對做好農墾國有企事業單位不動產確權登記發證工作做出了部署。登記范圍為未確權登記的所有農墾國有企事業單位（包括在黑龍江省農墾轄區內和農墾轄區外的省內省外國有企事業單位）的不動產。要求農墾未登記的國有企事業單位向不動產登記機構申請辦理不動產權登記。通過開展不動產確權發證，進一步評估量化農墾各企事業單位不動產資產，順利開展資產清產核資，并有效支撐農墾集團化、農場企業化改革。

自2017年12月，黑龍江北大荒農墾集團新體制運行領導小組組建后，立即開始醞釀建立制度體系。編寫方案經領導小組辦公室審定同意后，由政策法規組牽頭，各工作組分工負責，在北京京都律師事務所等機構大力協助下，2018年3月，完成了集團總公司首批內控制度（討論稿）擬定工作。北大荒集團首批內控制度共十三部分、九十二項制度，其中第七部分為資產運營與管理制度，主要包括：黑龍江北大荒農墾集團總公司《國有資產監督管理暫行辦法》《資產評估項目管理暫行辦法》《首席產權代表請示報告管理辦法（暫行）》《國有資產安全運作防止損失管理辦法》《企業國有資產產權交易管理辦法》《清產核資管理辦法》《不良資產處置辦法》《投資管理辦法》《股權投資管理辦法》《并購工作指引（試行）》共十項制度。（本文上接2021年7期《農場經濟管理》12頁文章，此篇為第二部分）