土地整治助推精準扶貧的構成研究

高翔

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

土地整治是目前用來改變貧困地區土地利用方式，提高農村建設用地利用效率與效益，改變農業用地發展方式，提升耕地產能，確保貧困地區農民增產增收的有效手段，其在助推精準扶貧中發揮的主要作用為整合涉農資金、改善貧困地區的治理能力、培育貧困地區的內生動能、填充貧困地區經濟社會發展短板等。

一、土地整治助推精準扶貧的必要性

1.加強整合扶貧資金，助推精準扶貧的重要平臺。通過對農業生產、農村基礎設施建設等涉農資金的全面整合，同時引導社會幫扶資金向貧困地區傾斜，從而更加充分發揮出資金聚合效應，有效提高扶貧資金的利用效益，集中資源助力脫貧攻堅。發揮脫貧攻堅規劃對土地整治助推精準扶貧的引領作用，以脫貧攻堅規劃為指導，對涉農財政資金進行統籌整合，對社會幫扶資金進行合理引導，通過對各類資金的集中投入和捆綁使用，充分發揮其疊加效益，進而達到項目效益互補和投資效益最大化的成效，有效促進土地整治工作服務于農業園區建設和集體經濟發展。

2.改善貧困地區治理能力，促使扶貧開發工作順利進行的有效手段。實現貧困地區農村脫貧致富的基本前提是建立較為科學的治理體系。通過實施“山水田林湖草”的綜合整治，不斷提升鄉村的治理能力，使農村集體經濟組織的作用得到充分發揮，引導當地農民群眾積極踴躍、廣泛參與到鄉村治理中來，并且要使廣大農民群眾真正從中獲益，從而有效改善貧困地區的治理能力，使人民群眾自覺投身到精準扶貧工作中，促進扶貧工作順利進行。

3.激發貧困地區內生發展動力的必要舉措。在許多貧困地區，普遍存在傳統農業生產效率低下和二、三產業發展條件不足，以及自身造血能力差等一系列困難和問題。這就需要結合貧困地區農業發展規劃和產業布局，通過積極培育、大力發展新型農業生產經營主體，努力引導農產品向特色生產轉型和向適宜區域集中，促進貧困地區土地流轉和適度規模經營，大力保障農產品特色加工、鄉村旅游等新興產業用地的必要需求，在培育新型農業生產經營主體、打造現代化農業農村發展平臺和延伸農村產業發展鏈條等方面發揮重要作用。

4.貧困地區經濟發展短板的基礎填充。進行土地整治是貧困地區實現扶貧全覆蓋不可或缺的一步。通過對貧困地區的經濟情況進行調查發現，經濟短板地區人群的首要經濟來源為田地，但貧困地區耕地細碎嚴重、村莊外圍蔓延，內部宅基地空閑嚴重，要想完成貧困地區脫貧，土地整治首當其沖。

二、土地整治助推精準扶貧的構成

為充分發揮土地整治在精準扶貧中的作用，切實用好用活土地整治平臺，實現全面脫貧的扶貧攻堅工作。

1.農用地整治助推精準扶貧

以農用地整理、高標準農田建設為重點，通過開展土地平整，地力保持工程，實現零散田塊集中連片，保證農田有效耕作層厚度；加強小型農田水利設施建設，配套建設農用井、方塘、提水泵站、農田灌排等設施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率，適度發展節水灌溉農業；完善田間道和生產路，提高道路通行能力和荷載標準，滿足農業機械通行對道路的要求；實施農田防護工程建設，提高防御洪水能力，減少水土流失。貧困地區要通過對農用地進行綜合整治，采取土壤利用改良，增加水利設施和改善交通條件等舉措，有效促使耕地質量、耕地等別和糧食產能的不斷提升。全面提高耕地質量，有效保護基本農田，增加耕地面積，增強抵御自然災害能力，綜合提高耕地生產能力。

在對貧困地區農用地的綜合整治過程中，一方面要對農田基礎設施進行全面完善，有效提高農田整治工程標準，一方面要抓好農田水利基礎設施建設，有效提高水資源的利用效率。同時要依據貧困地區耕地等級，對水澆地、重點保護水田等優質耕地采取差別化管護措施。做好高標準農田建設工作，通過對貧困地區進行土地綜合整治和建設，形成與現代農業生產、經營方式相適應的生態良好、設施配套、集中連片、高產穩產、抗災能力強的高標準基本農田。對于有發展特色種植、養殖要求的貧困村鎮，采取“定制式”土地整治模式，采用新技術、新工藝、新材料，助力貧困村鎮主導產業的建設與發展，促進貧困地區農業的規模化、產業化經營。

2.農村建設用地土地整治助推精準扶貧

根據貧困村鎮的農村居民點現狀，與部分貧困地區的移民搬遷工程相銜接，積極穩妥的開展好城鄉建設用地增減掛鉤工作。嚴格依據城鄉建設用地增減掛鉤的政策要求，把貧困地區鄉鎮整理出的建設用地，合理有效的用于城鎮建設。把土地出讓所取得的收益投入農村建設，有效拓寬農村建設資金的來源和渠道。對于在城鄉建設用地增減掛鉤項目中擁有節余指標的貧困地區，可以允許其節約指標在全省范圍內流轉使用。結合美麗鄉村建設，因地制宜開展貧困鄉鎮建設，提高貧困地區基礎設施和公共服務水平，加強貧困村鎮規劃編制、改造農村危房、完善農村基礎設施、推進特色村鎮建設，徹底改變農村社會面貌；通過多種方式，在城鎮周邊、中心村安置貧困農民，使得農民集中居住，從而推動城鎮化進程。

3.廢棄用地復墾助推精準扶貧

對貧困村鎮的廢棄土地進行恢復治理，改善貧困區域生態環境。重點是對廢棄地加大復墾力度，采取有效的節約集約用地措施。通過充分利用需求引導、供給調節等方式合理確定需要復墾地塊和有效盤活存量工礦廢棄地，從而對新增建設用地的規模進行合理控制，對城鄉建設用地優化結構布局，形成促進城鄉統籌協調用地的新格局。立足農業優先鼓勵多用途使用和改善生態環境，對廢棄土地進行有序的復墾治理，合理安排貧困地區復墾土地的利用方向、規模，采用先進復墾技術，優先將廢棄用地復墾為耕地，以復墾補充耕地為前提，統籌安排農用地。嚴格執行新增建設項目表土剝離方案編制，對歷史遺留的工礦廢棄地復墾和新增建設用地的耕作層剝離再利用，按照就近、就地原則統籌安排、有序推進；對復墾區原有的可用耕作層和周邊地區新增建設用地的耕作層再利用，要在檢測達標后進行剝離、運輸、存放、覆土，達到“耕地搬遷”的效果。從而有效避免耕作層寶貴資源的浪費，促進區域生態環境和改善和生態系統的良性循環。

由于土地復墾的對象大部分是廢棄的采礦用地、建設用地等。貧困地區工礦廢棄地復墾，要統籌土地利用與生態環境建設，對各類工礦廢棄地要合理發揮作用；要保護好農用地的生態，為貧困村鎮構建良好的土地生態結構；要探索建立與產業建設、生態建設、人口集聚相適應的環境友好型土地利用模式。通過土地復墾，恢復耕地功能，有效減少水土流失，提高植被覆蓋率，降低山體滑坡、泥石流等地質災害的爆發幾率，貧困村鎮的生態環境質量得到改善發展。

4.生態型土地整治助推精準扶貧

經過多輪扶貧，目前貧困人口大多位于深山區、石山區、偏遠山區的“角落”里，很多地方面臨“保護生態”與“加快發展”的矛盾，因此無論采取什么扶貧方式，難度都比過去高。改善貧困地區生態環境，提高可持續發展能力，全面對接扶貧規劃中生態環境建設工程。實施生態型土地整治將改善貧困地區生態環境，促進區域可持續發展。結合貧困地區的資源和生態條件，實施生態保護建設工程，重點推進貧困山區生態功能區建設、生態退耕工程、萬畝經濟林工程，統籌安排天然林保護、濕地保護與恢復、坡耕地綜合治理、水生態治理等項目，恢復受損生態功能，提高貧困鄉鎮可持續發展能力，組織動員當地貧困人口參與扶貧建設，因地制宜發展各大產業，大力發展具有經濟效益的生態林業產業助推精準扶貧。

通過對貧困地區進行全面整治和合理布局，形成農業、林業、牧業一體化循環經濟體系。以生態環境建設為保障，以現代農業為依托，建成以農業開發、農業高新技術推廣為一體的綜合型經濟園區和生態綠洲型新農村。

三、結語

土地整治助推精準扶貧是把握扶貧新形勢、新任務，拓展扶貧新思路的重要途徑，能夠充分發揮國土行業的優勢，突出國土資源“政策、項目、資金”扶貧的特色和優勢。土地整治在整合涉農資金、改善和提高貧困地區農業生產條件、農村生活水平、綜合治理能力以及保護生態環境等方面發揮著重要作用。積極踐行“土地整治1+N”理念，引導土地整治與多元要素跨界融合，發揮土地整治在吸引產業落地、統籌整合資金、促進生態環境治理等方面的作用，充分利用土地自然資源、農田生態景觀和鄉村文化價值等功能，培育貧困地區新的經濟增長點和市場核心競爭力，讓土地整治促進新常態下經濟發展方式轉變、推動農業供給側結構性改革、增強農業農村發展新動力。