以人民為中心的行政信訪功能論

□封蔚然

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京100872）

黨的十九屆五中全會對紀檢監(jiān)察工作提出了新的要求，堅持以人民為中心，推進不敢腐不能腐不想腐，為落實“十四五”規(guī)劃營造良好的政治生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。行政信訪是密切聯(lián)系人民群眾的重要途徑，貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，將信訪①我國信訪大致包括行政信訪和涉法涉訴信訪等，本文研究范疇內(nèi)所稱信訪主要是指行政信訪。與紀檢監(jiān)察工作相聯(lián)系，發(fā)揮信訪在信息收集、傳遞以及民主監(jiān)督等方面的作用，有助于規(guī)范行政權(quán)力運行，防患于未然。以人民為中心的發(fā)展思想承繼和發(fā)展了為人民服務(wù)的根本宗旨，也是新時代行政信訪實現(xiàn)其功能和價值的核心內(nèi)涵。信訪工作日益呈現(xiàn)出利益訴求多元化、社會矛盾凸顯化、表達方式多樣化、環(huán)境建設(shè)法治化等新特點[1](p44)，夯實以人民為中心的行政信訪，充分發(fā)揚人民民主，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，準確把握并充分發(fā)揮以人民為中心的行政信訪功能，健全制度、規(guī)范秩序、保障行政信訪依法有序運行，成為新時代信訪制度改革的重要課題。

一、以人民為中心行政信訪的歷史源流

行政信訪是新中國成立之后創(chuàng)制的一項重要制度，全稱為“人民群眾來信來訪”，面向最廣大的人民群眾，聽取人民群眾各方面的意見，接受人民群眾的監(jiān)督。回顧行政信訪的重要歷史發(fā)展階段，考察以人民為中心行政信訪的歷史源流。

（一）行政信訪創(chuàng)制初衷：密切聯(lián)系群眾

新中國成立初期，行政信訪的特點主要是大量信訪工作經(jīng)驗的積累。黨和政府的信訪工作以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨、以“密切聯(lián)系群眾”為基本工作方法。1951 年5 月16 日，毛澤東同志對中共中央辦公廳秘書室關(guān)于處理人民群眾來信情況的報告作出批示：“要給人民來信以恰當?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強與人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度。”這一批示要求“密切聯(lián)系群眾”，在我國信訪史上具有重要意義，表明了黨和政府對待信訪的態(tài)度和工作要求。人民來信來訪就是群眾主動送上門來的信息，直接地反映了人民群眾的意見[2]（p2）。在當時，這些“送上門來的信息”，為黨和政府重要決策的制定匯集了民意，也為檢驗決策執(zhí)行效果起到了重要作用。在這個過程中，黨和政府借由行政信訪可以更好地將決策向人民群眾宣傳，為政令暢通拓寬路徑。行政信訪成為上情下達、下情上傳的信息傳遞渠道。同年6 月7 日，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱“《決定》”），這是信訪制度化的初步嘗試，被認為是第一部規(guī)范信訪活動和信訪工作的行政法規(guī)[2]（p170）。《決定》給人民政府及其工作人員的定位是：政府是人民自己的政府，政府的工作人員是人民的勤務(wù)員，政府及其工作人員應(yīng)當接受并鼓勵來自人民群眾的監(jiān)督。基于黨和政府與人民群眾之間的這種關(guān)系和定位，信訪成為黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要方式。信訪工作就是要始終為人民服務(wù)，從群眾中來，到群眾中去。

1954 年，行政信訪與新中國第一部《憲法》草案的全民討論密切相關(guān)[3]（p3)。據(jù)統(tǒng)計，共收到來自人民群眾修改和補充的意見和問題達118萬余件，部分意見最后也被采納到憲法文本中[4]（p9)。人民是制憲的主體，人民群眾通過信訪廣泛參與到制憲活動中，使新中國第一部《憲法》具有了極強的民主性。雖然，在憲法文本中并沒有明確規(guī)定“信訪”，但是，《憲法》規(guī)定：“一切國家機關(guān)必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督。”在之后的相關(guān)政策文件中，關(guān)于行政信訪的機構(gòu)設(shè)置、職能定位和工作方法等方面的規(guī)定不斷明晰。三年后，第一次全國信訪工作會議在北京召開①1957年5月28日，中共中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳聯(lián)合召開處理人民來信、來訪工作會議。中共中央辦公廳主任楊尚昆在開幕式上作報告，國務(wù)院秘書長習(xí)仲勛作總結(jié)報告。6月3日，《人民日報》報道了這次會議，同時還在頭版頭條發(fā)表了題為《結(jié)合整風(fēng)運動加強處理人民來信來訪工作》的社論。。會議通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及《關(guān)于加強處理人民群眾來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件[5]（p47)。會議認為，信訪是人民群眾實現(xiàn)民主權(quán)利的一種方式，是黨和政府密切聯(lián)系群眾、了解和調(diào)節(jié)人民內(nèi)部矛盾的一種重要方法。同年11 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，首次規(guī)定各級國家機關(guān)“必須有一位領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管機關(guān)的處理人民來信和接待人民來訪的工作”，并要求“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構(gòu)”，標志著信訪制度作為一項國家制度正式確立[6]（p29)。這一時期的行政信訪緊緊圍繞“密切聯(lián)系群眾”展開，人民群眾通過信訪行使民主權(quán)利，為黨和政府建言獻策，參與到國家的建設(shè)中來。

（二）行政信訪發(fā)展階段：民主與調(diào)查作用彰顯

改革開放時期，行政信訪進一步發(fā)展：解放思想、實事求是、分類處理，制定大量指導(dǎo)性政策是這一階段的主要特點，民主是解放思想的基礎(chǔ)，調(diào)查是實事求是的依據(jù)。1978年，十一屆三中全會召開前夕，第二次全國信訪工作會議召開。之后的幾年內(nèi)，隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展，各種各樣的新事物大量涌現(xiàn)，人民群眾的民主意識不斷提高，信訪數(shù)量不斷增多，出現(xiàn)了新中國成立以來信訪數(shù)量最多、投入信訪工作人員最多、解決問題最多的現(xiàn)象[2]（p261）。鄧小平同志提出：“人民群眾提出的意見，當然有對的，也有不對的，要進行分析。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要善于集中人民群眾的意見，對不正確的意見要給以適當解釋。”[7]（p144-145）要善于面對群眾，依靠群眾，耐心地去做工作，這樣問題就可以解決[7]（p273）。信訪問題日益繁雜，信訪信息涉及的領(lǐng)域不斷擴大，這對信訪工作提出了新的更高的要求，為應(yīng)對更加復(fù)雜多樣的信訪問題，信訪機構(gòu)設(shè)置逐漸恢復(fù)和健全，一系列信訪政策陸續(xù)制定，信訪工作經(jīng)驗不斷豐富。為了讓信訪信息的收集與研判更加客觀真實，行政信訪亟待規(guī)范化、制度化，從而使信訪渠道更為暢通，人民群眾的意見建議能夠更加便捷迅速地匯集到黨和政府中來；并且能夠及時沿著信訪所反映的情況和問題深入調(diào)查，獲取更加充足而準確的信息，還原事實真相。1982 年，第三次全國信訪工作會議召開。會議討論修改了《當前信訪工作形勢和今后的任務(wù)》以及《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，成為相當一段時期內(nèi)信訪工作依據(jù)的規(guī)范，也為《信訪條例》的制定積累了立法經(jīng)驗[8]（p52)。

（三）行政信訪法制化：依法保護信訪人的合法權(quán)益

我國第一部有關(guān)信訪的行政法規(guī)《信訪條例》的制定頒行，表明行政信訪向著法制化邁進。1995 年，國務(wù)院制定頒布《信訪條例》（以下簡稱“舊《信訪條例》”），明確行政信訪的作用，規(guī)范行政信訪行為。該條例的制定有三個目的，一是保持各級政府與人民群眾的密切聯(lián)系，二是保護信訪人的合法權(quán)益，三是維護信訪秩序①參見舊《信訪條例》第1條。。人民群眾更加積極主動地向信訪部門反映問題，信訪成為社情民意表達、真實情況反映的重要渠道。次年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定頒布的《信訪信息工作暫行辦法》進一步推進了信訪信息的規(guī)范化和制度化，使信訪能夠更好地為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)了解情況、科學(xué)決策和指導(dǎo)工作服務(wù)②參見《信訪信息工作暫行辦法》第1條。。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，各種各樣的利益沖突不斷涌現(xiàn)，行政信訪也面臨著隨之而來的問題和挑戰(zhàn)。2005 年，國務(wù)院在舊《信訪條例》的基礎(chǔ)上進一步修改完善，《信訪條例》第2 條明確規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。”這里所說的信訪是行政系統(tǒng)的信訪，亦可稱為行政信訪。修改后的《信訪條例》是適應(yīng)時代發(fā)展、循序漸進地改善信訪制度邁出的極為重要的一步，成為我國目前規(guī)范行政信訪現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，各地方也相繼制定了配套法規(guī)和政策。

回顧新中國成立以來我國行政信訪的重要發(fā)展階段，不難發(fā)現(xiàn)行政信訪自創(chuàng)立之初就是面向最廣大人民群眾的，人民群眾的需求和心聲是黨和政府開展信訪工作的前提和基礎(chǔ)。行政信訪深深烙刻著為人民服務(wù)的印記，始終是以人民為中心的。做好人民群眾來信來訪工作，就是貫徹“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，踐行“密切聯(lián)系群眾”的路線。進入新時代，貫徹落實“以人民為中心”的發(fā)展思想，進一步夯實了行政信訪的應(yīng)有功能。

二、以人民為中心行政信訪的理論和制度依據(jù)

新時代推進信訪制度改革，應(yīng)當深入貫徹“以人民為中心”的思想，把握并充分發(fā)揮行政信訪的功能。

（一）以人民為中心行政信訪的理論依據(jù)

1.民主參與論。

一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定參與到國家和社會事務(wù)管理之中，符合憲法的精神和要求。權(quán)力的行使，要維護人民主權(quán)，保障人民民主。行政信訪是人民行使民主權(quán)利、參政議政的重要方式。“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”[9]是行政信訪的目的和歸宿。黨和國家機構(gòu)改革之后，行政信訪承擔著更為重要的使命。人民群眾通過行政信訪依法向黨和政府反映有關(guān)情況，提出意見、建議或者投訴請求。法規(guī)范的制定與修改、政策的形成與完善、行政的管理與監(jiān)督都需要人民群眾以不同的機制和程序參與其中。來自最廣大人民群眾反映的社情民意是黨和政府工作的重要信息源，行政信訪正是傳遞這些信息的重要渠道。黨和政府基于人民群眾反映的情況，廣泛了解、深入調(diào)查、客觀研判，從而為各項決策的作出提供幫助。

行政信訪是傳遞社情民意的通道，是反映民生的晴雨表，是實現(xiàn)人民福祉的助推器，應(yīng)當將“以人民為中心”的發(fā)展思想深入貫徹到行政信訪制度的改革與完善中。在行政信訪的機構(gòu)設(shè)置、方式渠道、程序規(guī)范、申請受理、分類處理、轉(zhuǎn)遞與答復(fù)、信息公開以及與其他糾紛解決機制的銜接等方面應(yīng)更加便民利民。行政信訪工作機構(gòu)及其工作人員應(yīng)嚴格依法履職，尊重和保障人權(quán)，公平公正地處理好每一起信訪事件；發(fā)揚人民民主，密切聯(lián)系群眾，科學(xué)有效地實現(xiàn)參與，促進國家治理效能的提升。

2.權(quán)力監(jiān)督論。

黨和政府的各項工作受人民的監(jiān)督。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，這是現(xiàn)代法治精神的內(nèi)在要求。要推進依法行政、實現(xiàn)依法治國，公權(quán)力的行使就應(yīng)受到有效的監(jiān)督，以“權(quán)利”制約“權(quán)力”。以人民為中心的行政信訪聯(lián)結(jié)著社會外部監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，對公權(quán)力的監(jiān)督起著重要的作用。“政府可以通過政治性分工，高瞻遠矚地對公共問題作出全面衡量和決定，但是，要保證政府的公共性判斷沒有錯誤，只能依賴于人民不懈的監(jiān)督。”[10]（p151）正如毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期率問題時曾指出的：“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人負起責任，才不會人亡政息。”要實現(xiàn)“人民不懈的監(jiān)督”，行政信訪有著天然的優(yōu)勢，必須要暢通信訪渠道，建立常態(tài)化、制度化的監(jiān)督機制，實現(xiàn)人民群眾對黨和政府自下而上的監(jiān)督，充分調(diào)動人民群眾監(jiān)督政府的積極性，從而促進各級人民政府及其工作人員嚴格依法履職、合法合理用權(quán)。 根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，從信訪人的范圍來看，包括公民、法人和其他組織等極為廣泛的主體；從信訪事項的受理來看，體現(xiàn)了社會監(jiān)督的作用；從信訪事項的處理來看，信訪工作機構(gòu)將相關(guān)問題交由有權(quán)行政機關(guān)處理，又體現(xiàn)了行政內(nèi)部監(jiān)督，屬于行政自我規(guī)制的重要方式。

對權(quán)力進行監(jiān)督的目的之一是預(yù)防腐敗。將信訪與監(jiān)察相關(guān)聯(lián)是深化國家監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義。信訪與反腐敗應(yīng)當相輔相成，起到防微杜漸的作用[11]（p75)。通過人民群眾來信來訪，為國家查處官員的貪污、受賄以及其他違法亂紀活動提供了大量的線索和證據(jù)[12]（p227）。這就為監(jiān)察機關(guān)進一步開展對違反紀律行為的調(diào)查提供了相關(guān)信息與線索，也成為對國家機關(guān)工作人員日常工作的警醒。另外，對于涉及到行政相對人權(quán)益的問題，以信訪事項為基礎(chǔ)，進一步展開行政調(diào)查，在充分了解相關(guān)信息情況的基礎(chǔ)上，采取合法合理的行政手段，從而維護行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)行政目的。通過依法規(guī)范行政信訪工作，暢通行政信訪渠道，為人民群眾行使監(jiān)督權(quán)提供便捷有利的途徑，不斷促進我國民主法治事業(yè)的進步。

（二）以人民為中心行政信訪的制度依據(jù)

以人民為中心的行政信訪，既是由我國憲法所保障的，又是在全面推進依法治國進程中不斷穩(wěn)固、豐富和發(fā)展的。

1.以人民為中心行政信訪的憲法依據(jù)。現(xiàn)行《憲法》第27 條第2 款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”依靠人民的支持，保持與人民的密切聯(lián)系，聽取人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)，這是我國憲法對一切國家機關(guān)和國家工作人員的要求。與此同時，第41條還賦予人民群眾向黨和政府提出批評、建議，進行申訴、控告和檢舉的權(quán)利，并要求在信訪工作中應(yīng)當重視來自人民群眾的監(jiān)督。對于信訪人的請求，信訪部門應(yīng)當及時依法處理并作出相應(yīng)的反饋，保障黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，維護人民群眾的合法權(quán)益。

2.以人民為中心行政信訪的法規(guī)范依據(jù)。目前，我國已經(jīng)形成了以《信訪條例》為主體性法規(guī)，以政策文件為支持，以地方性法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件配套的信訪工作法規(guī)范體系。舊《信訪條例》從信訪人、信訪的受理、辦理、獎勵與處罰等方面加以規(guī)范。《信訪信息工作暫行辦法》對“信訪信息工作”予以進一步明確規(guī)定，信訪信息工作要反映群眾信訪中的重點、難點、熱點問題，群眾的意見、建議和要求，向黨和政府提供有參考價值的信息。在工作方法上，指出要與調(diào)查研究工作相結(jié)合，加強綜合分析，力求反映的情況和問題客觀、全面，有一定的深度和廣度，努力做到有情況、有分析、有預(yù)測、有建議①參見《信訪信息工作暫行辦法》第4條、第7條。。人民群眾的難題、心聲是黨和政府工作的重要信息，通過行政信訪，對人民群眾反映的信息進行充分的收集、管理、調(diào)查、研析，從而推進黨和政府更好地為人民服務(wù)。2005 年修訂的《信訪條例》從信訪渠道、信訪事項的受理、辦理、督辦、法律責任等方面進一步規(guī)范信訪制度的構(gòu)建。《信訪條例》指明，信訪工作是黨和政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要渠道②參見《信訪條例》第1條。、人民群眾可以依法向政府反映情況，提出建議意見或者投訴請求。要求各級政府及其工作部門暢通信訪渠道，對人民群眾的來信來訪認真對待，及時反饋有利于問題處理的意見、建議或者為人民群眾的投訴請求提供便利條件，將信訪工作的各個環(huán)節(jié)打通，穩(wěn)定有序地開展信訪工作。

近年來，國家信訪局制定頒布了一系列規(guī)章，落實和推進信訪制度改革，強調(diào)辦理信訪的工作人員要時刻牢記為民宗旨③參見《國家信訪局辦理群眾來信工作規(guī)則》。。明確初信初訪辦理工作，應(yīng)當將依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合④參見《國家信訪局關(guān)于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》第2條。。提出“堅持服務(wù)群眾、依靠群眾、讓群眾參與、由群眾評價的原則；落實首問首辦責任制”⑤參見《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》第5條、第7條。。還要求“充分利用國家信訪信息系統(tǒng)做好數(shù)據(jù)的匯總、加工、整理和開發(fā)應(yīng)用，適時開展調(diào)查深入了解相關(guān)情況”⑥參見《國家信訪局關(guān)于進一步加強和規(guī)范信訪統(tǒng)計工作的意見》。。相關(guān)制度規(guī)范的制定頒行使得行政信訪越來越貼近人民群眾，真實地反映人民群眾的關(guān)心，切實解決人民群眾的問題。

3.以人民為中心行政信訪的政策依據(jù)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“將信訪納入法治化軌道”為信訪制度改革指明了方向，為以人民為中心行政信訪功能的實現(xiàn)提供了保障。習(xí)近平總書記強調(diào)，黨和政府應(yīng)當全心全意、盡心竭力、堅持不懈地為人民辦事[13]（p14）。人民切實獲得實惠、人民生活得到改善、人民權(quán)益受到保障是檢驗黨和政府工作成效的標準[14]（p698）。黨的十九大報告中，進一步提出“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”。同時強調(diào)，“以良法促進發(fā)展、保障善治”，依法規(guī)制行政信訪工作，規(guī)范行政信訪行為，保證行政信訪各項工作在法治的框架下運行，保障以人民為中心行政信訪功能的實現(xiàn)，發(fā)揮行政信訪在法治建設(shè)中的重要作用。

三、以人民為中心行政信訪的主要功能

以人民為中心的行政信訪聯(lián)系著黨和政府與人民群眾，是信息傳遞的重要渠道，也是緩和矛盾、化解糾紛的重要方式。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，準確把握行政信訪功能，科學(xué)推進信訪制度改革。切實做好行政信訪工作，既是負責任政府的職責，又是維護國家長治久安的法寶。

（一）聯(lián)系黨和政府與人民群眾的橋梁與紐帶

聯(lián)系黨和政府與人民群眾的橋梁與紐帶是信訪制度不變的最重要的定位和作用[15]（p73）。其內(nèi)涵是作為黨和政府與人民群眾之間信息傳遞的重要渠道。“信訪工作的首義，在于時刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民。”[13]（p60）以人民為中心行政信訪的主要角色應(yīng)當是民情民意信息的獲取者，民眾和政府之間的溝通者[16]（p44)。各級人民政府應(yīng)該全心全意地為人民服務(wù)，同時，認真對待和接受來自人民群眾的監(jiān)督。以人民為中心的行政信訪應(yīng)是新時代踐行“為人民服務(wù)”理念、密切聯(lián)系群眾的重要途徑。

人民群眾通過信訪向黨和政府反映情況，提出意見、建議的過程，正是充分行使民主權(quán)利，檢驗黨依法執(zhí)政、政府依法行政的過程。信訪人的諸多材料經(jīng)調(diào)查核實，成為黨和國家政策制定與重大事項決策時重要的根據(jù)和信息，在政策形成、政策調(diào)整與政策變動的檢驗方面發(fā)揮著重要作用[17]（p27)。除此之外，通過對行政信訪事項的分類管理、相關(guān)信息的收集與進一步調(diào)查研究，為國家立法和行政決策的實施情況給予有效的反饋。在處理信訪問題的過程中，將國家的法律法規(guī)和相關(guān)政策廣泛地宣傳到人民群眾中去，從而更好地溝通黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，既有助于政令暢通，又有助于進一步完善相關(guān)法規(guī)范、政策，改善相關(guān)工作。

（二）矛盾糾紛的“分診臺”

黨和政府應(yīng)當有敞開大門迎接人民群眾來信來訪的姿態(tài)，發(fā)揮矛盾糾紛“分診臺”的作用。“信訪問題是各類社會矛盾和社會問題的集中反映，信訪是觀察社會矛盾和社會問題的最佳窗口。”[18]（p33)信訪應(yīng)當是個大口袋，什么問題都可以先往里裝，信訪部門再對信訪事項進行“分診”，根據(jù)具體信訪事項依法分類轉(zhuǎn)遞處理。正確引導(dǎo)信訪群眾，及時化解可以就地解決的信訪問題。

日本的苦情處理制度與這樣的處理模式類似，值得借鑒。日本行政法上的苦情處理制度，主要包括主管部門負責的日常的苦情處理，苦情接待窗口處理的初次接待和材料轉(zhuǎn)遞，以及第三方苦情處理機構(gòu)進行的糾紛解決活動等，涵蓋非常廣泛的內(nèi)容[19]（p125）。苦情處理制度立足于服務(wù)行政的目標，旨在以簡易迅速的方式解決市民日常生活中出現(xiàn)的問題。行政機關(guān)在政府部門設(shè)置窗口，專門用以聽取市民的不平、不滿、不忿等各種意見，以開放真誠的姿態(tài)對待民眾。苦情處理部門在了解清楚情況后，認為申請人的申請具有充分的理由，確有必要予以解決的，可以通過口頭或者書面的形式，將該苦情的內(nèi)容通知各有關(guān)機關(guān)，必要時附上處理意見，有關(guān)機關(guān)再根據(jù)苦情處理部門的通知而采取措施，并通知苦情處理申請人[20]（p583-584）。

從行政作用來看，苦情處理制度是以政策的實現(xiàn)為目的的目的導(dǎo)向性行政作用的重要實現(xiàn)途徑。一方面通過苦情處理幫助市民解決因涉及妨礙日照、公害、消費者保護、生活保護、環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生等不同領(lǐng)域而帶來的不便；另一方面通過這樣的案例，行政內(nèi)部采取相應(yīng)的措施，改善本部門相應(yīng)的行政工作，使未來處理相關(guān)行政事務(wù)時更加便民，以達到現(xiàn)代行政所追求的服務(wù)國民或居民的目的[20]（p583-584）。以行政手段介入糾紛時，除希望直接有助于政策實現(xiàn)外，還希望能預(yù)防糾紛的發(fā)生，甚至將通過糾紛處理所掌握的各類訴求在今后的政策中反映出來，即具有反饋功能。因此，在大多數(shù)由行政機關(guān)進行的苦情處理糾紛解決的制度設(shè)計中，與其他糾紛解決機構(gòu)（法院、民間多元糾紛解決機構(gòu)）進行的糾紛解決不同，涵蓋從預(yù)防糾紛到未來政策的展開[19]（p148）。從其性質(zhì)來看，苦情處理程序是一種行政機關(guān)基于苦情處理的申請，任意地、自主地作出處理的程序，是各個行政機關(guān)有關(guān)部門通力合作的結(jié)果，并非具體規(guī)定特定的行政機關(guān)承擔特定的苦情處理案件，而是所有的行政機關(guān)都在接受苦情申請，每個接到申請的機關(guān)都按照誠實信義來處理有關(guān)自己行政事務(wù)的“苦情”[19]（p148）。接待苦情申請的部門及時向主管責任部門轉(zhuǎn)遞相關(guān)信息，并將相關(guān)情況向第三方苦情處理機構(gòu)報告，與此同時，將從受理到解決或者改善的全過程進行記錄[21]（p3）。對于涉及政策類苦情申請，受理并進行要件審查，隨后對事實進行調(diào)查并作出處理政策的決定、回復(fù)苦情申請人，最后將結(jié)果公布并將相應(yīng)的改善反映到政策中[22]（p5）。市民的苦情申請是對政府行政事務(wù)工作是否便民利民的檢驗反饋，有利于改善行政工作；政府不僅為市民提供了一個可以訴“苦”的地方，還為市民提供了一切有關(guān)解決市民切身利益的咨詢，既是市民信任政府的體現(xiàn)，也是市民行使參與權(quán)的體現(xiàn)，苦情處理制度成為聯(lián)系市民與政府感情的重要紐帶。

在我國，落實以人民為中心行政信訪在社會治理中的重要作用，就要把握好行政信訪類似于苦情處理程序作為矛盾糾紛“分診臺”的重要功能。對行政信訪事項進行“分診”，有序?qū)崿F(xiàn)各對口部門分類處理，使矛盾糾紛得以及時有效化解。通過說明理由和告知等方式來疏解訪民的不良情緒，對屬于相應(yīng)行政機關(guān)職能范圍的事項及時轉(zhuǎn)遞，敦促各對口職能部門盡快收集有關(guān)信息，展開深入調(diào)查，及時處理、反饋說明，并且進一步檢視與完善相關(guān)工作；對可以就地解決的問題及時化解。此外，還應(yīng)當做好與其他糾紛解決機制的銜接：給予信訪人以正確的引導(dǎo)，對屬于行政復(fù)議、行政訴訟等其他法定途徑受案范圍的事項，信訪工作人員應(yīng)當向信訪人說明并引導(dǎo)其通過其他更為有效的法定途徑尋求權(quán)利救濟，從而使行政信訪真正成為人民群眾對黨和政府的“信任之訪”，進而推進科學(xué)民主地立法與決策，逐步規(guī)范依法行政。

（三）保障人民權(quán)益的“行政型ADR”

貼近人民群眾、靈活便捷是以人民為中心行政信訪的重要特點，充分發(fā)揮行政信訪在基層一線緩和矛盾、化解糾紛，維護人民群眾合法權(quán)益的作用，應(yīng)當充分認識行政信訪作為行政型ADR（Alternative Dispute Resolution）之一的重要功能。

所謂行政型ADR，即行政型替代性紛爭解決機制，是指代替行政訴訟程序來解決紛爭的所有行政型的裁判外程序。所謂“行政型”，在于糾紛的種類屬于行政爭議，由行政機關(guān)進行的紛爭解決程序[23]。所謂“ADR”，是對訴訟以外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱，這種替代性糾紛解決機制源自美國，最早適用于解決民事糾紛領(lǐng)域，現(xiàn)在逐漸引申到行政爭議和刑事和解等領(lǐng)域[24]（p15）。在我國的行政救濟法體系中，行政信訪是與行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政仲裁、行政監(jiān)察等具有同等位階的替代性糾紛解決機制，相較于行政訴訟具有方式更為靈活多樣，程序更為簡便易行的特點。不同救濟途徑在發(fā)揮救濟功能的階段和程度等方面有所差異，行政信訪在及時就地化解糾紛，疏解信訪人的不良情緒，維護社會安定有序等方面具有重要意義。行政信訪工作機構(gòu)在處理行政爭議中，對于行政決定、命令以及相關(guān)政策的把握相較于司法審判機關(guān)更具有專業(yè)性，成本更低，效率更高。

以人民為中心的行政信訪，應(yīng)當重視行政信訪在社會治理中所能發(fā)揮的其他糾紛解決機制無可比擬的作用。作為行政型ADR，權(quán)利救濟并不是行政信訪最主要的功能，不過，行政信訪所具備的方式靈活、簡易高效、成本較低等優(yōu)勢，對于基層一線及時、就地緩和矛盾和化解糾紛卻具有重要的意義。通過行政信訪，及時采取必要的行政手段和措施，盡可能地將問題處理化解在基層一線，防止矛盾激化，阻止更大糾紛的產(chǎn)生，發(fā)揮行政信訪作為過濾機制、補充機制的作用。與此同時，也應(yīng)當認識到行政信訪在權(quán)利救濟中的有限性、輔助性，應(yīng)當做好行政信訪與行政復(fù)議、行政訴訟等糾紛解決機制的協(xié)調(diào)與配合，從而形成一個功能互補、銜接有序的整體，共同促進行政救濟法系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。

四、夯實以人民為中心行政信訪功能的思考

用法治保障以人民為中心行政信訪的功能真正發(fā)揮作用，是提高國家治理能力、建設(shè)法治政府的一項重要課題，使一切信訪活動都能依照良好的法律展開，從而實現(xiàn)某種善治[25]（p373-382）。依法健全信訪制度、拓寬信訪渠道、規(guī)范信訪程序、完善信訪監(jiān)督機制，保障行政信訪在法治的軌道上運行。

（一）依法推進政府主導(dǎo)社會參與機制的構(gòu)建

依法健全政府通過行政信訪有步驟、有次序地收集、管理相關(guān)信息的制度。實踐證明，“行政信訪部門所掌握的信訪數(shù)據(jù)對于公共決策具有決策咨詢和決策參考功能，能夠促使公共決策科學(xué)反映民生訴求，提高公共政策的合理性和科學(xué)性”[26]（p95，103)。重大行政決策的形成過程，都是多方參與、多要素作用、多利益博弈的過程[27]（p61)，鼓勵人民群眾通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等多種形式，向行政機關(guān)提出意見和建議，通過行政信訪可以最廣泛地實現(xiàn)人民群眾的參與。在重大決策制定之前，通過行政信訪廣泛匯集人民群眾的意見和建議；在重大決策實施過程中，發(fā)揮行政信訪作為檢驗法規(guī)范實施效果與政策落實情況的反饋功效。嚴格依照《信訪工作責任制實施辦法》的規(guī)定，加強對信訪群眾的疏導(dǎo)教育，加強矛盾糾紛排查化解和信訪風(fēng)險防控預(yù)警，各級信訪部門協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)的信訪工作，依照法定程序和訴訪分離制度受理、交辦、轉(zhuǎn)送和督辦信訪事項，協(xié)調(diào)處理重要信訪問題，分析研究信訪的情況，提出改進工作、完善政策和給予處分的建議①參見《信訪工作責任制實施辦法》，第5、6、7條。。充分發(fā)揮行政信訪所具有的人民群眾意見表達、監(jiān)督政府工作、政策實施效果反饋以及將糾紛化解在基層等作用。

除此之外，還應(yīng)當依法推進社會多元主體參與行政信訪問題處理機制的構(gòu)建。以北京市民政信訪為例，《北京市民政局關(guān)于進一步暢通民政信訪渠道的意見》明確提出在全市實施社會組織參與信訪工作“全覆蓋”工程，通過“定制”的方式購買公共服務(wù)。引入“三師一員”，即律師、心理咨詢師、社會工作師、人民調(diào)解員。充分發(fā)揮社會各方參與到基層治理中的作用，提升矛盾化解的專業(yè)性、針對性和有效性。其中，尤其應(yīng)當重視律師在提供專業(yè)法律咨詢方面的重要作用。律師要當好信訪群眾的“咨詢員”“引導(dǎo)員”“調(diào)解員”以及信訪工作部門的“服務(wù)員”[28]（p16-17)。通過這樣的制度建構(gòu)，不僅可以使信訪人獲得更加專業(yè)且有針對性的服務(wù)，同時，也可以在一定程度上減輕行政信訪部門的工作壓力，更加有利于行政信訪秩序的良性發(fā)展。

（二）依法拓寬網(wǎng)絡(luò)信訪渠道的建設(shè)

依法拓寬信訪渠道，建設(shè)方便快捷的網(wǎng)絡(luò)信訪平臺，打造“陽光信訪”，讓人民群眾能夠借助于網(wǎng)絡(luò)渠道發(fā)聲。其一，暢通網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，切實將回應(yīng)落到實處。認真落實網(wǎng)上信訪各項工作，做到“事事有著落、件件有回音”。信訪人可以通過網(wǎng)絡(luò)信訪平臺及時跟蹤信訪事件處理情況，同時，也能夠了解黨和國家的相關(guān)法律法規(guī)和政策。目前，一些地方信訪條例中也逐漸在“信訪渠道”部分加入了“網(wǎng)絡(luò)信訪”的規(guī)定①例如，《廣東省信訪條例》《山東省信訪條例》《浙江省信訪條例》等。。涉及的內(nèi)容大致包括：建立統(tǒng)一的網(wǎng)上信訪平臺，網(wǎng)上信訪的辦理流程和規(guī)則，信訪人信息保護機制，信訪人與信訪工作機構(gòu)的互動溝通機制，信息公開與查詢機制，反饋監(jiān)督機制，信訪信息互聯(lián)互通機制等②參見《廣東省信訪條例》第19—24條；《山東省信訪條例》第20、21條；《浙江省信訪條例》第12—14條。。與此同時，信訪部門為信訪人制作清晰、簡明的網(wǎng)上信訪服務(wù)指南，促使人民群眾會用、善用“指尖上的信訪平臺”。其二，完善信訪信息化共享平臺的建設(shè)，依法加強對信訪信息管理與研析相關(guān)制度的構(gòu)建。將來自各個渠道獲取的信訪訴求匯集到國家信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)“一級錄入，多級共享”，結(jié)合大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)，對國家信訪信息系統(tǒng)中匯集的海量信息進行智能應(yīng)用和深度挖掘，把握群眾訴求表達新規(guī)律和社情民意新動向[29]（p59-60)。構(gòu)建從信息采集、線索追蹤、分類管理、及時傳遞，到意見反饋、科學(xué)評價、政策完善等全過程的信訪信息管理制度，保障信訪問題的處理更具有實效性。其三，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪程序，健全信訪信息公開機制。網(wǎng)絡(luò)信訪建設(shè)的有序推進依靠相關(guān)法規(guī)范的指引，推進“網(wǎng)絡(luò)信訪”的建設(shè)，在政府信息公開、行政程序的完善以及信訪人信息權(quán)的保護等領(lǐng)域?qū)α⒎ǖ目茖W(xué)化、民主化以及依法行政均提出了更高的要求。依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪的步驟、順序和方式，保障信訪人的知情權(quán)，完善信訪人對信訪事項處理過程的追蹤與監(jiān)督機制，確保信訪人能夠及時獲取信息并且能夠進行評價。

（三）依法規(guī)范行政信訪“分診”程序

1.行政信訪事項的分類管理。

首先，行政信訪工作機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當嚴格依法履職，從源頭上預(yù)防和化解信訪矛盾與糾紛。現(xiàn)實生活中一些“纏訪”“鬧訪”亂象出現(xiàn)的原因可能多種多樣，例如，信訪人對“法治”的定義過于寬泛、程序意識淡薄等，與政府對待信訪的規(guī)范和程序存在沖突[30]（p128)。但是，由于某些信訪工作機構(gòu)及其工作人員在處理信訪事項時沒有依法公正處理引發(fā)信訪人不合法不合理的要求等，也可能成為導(dǎo)致這些情況發(fā)生的重要原因。《信訪條例》第4條提出對信訪事項分類管理，以“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”和“依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”為處理原則。第6條規(guī)定了行政信訪工作機構(gòu)依法履行受理、交辦、轉(zhuǎn)辦信訪事項，協(xié)調(diào)處理、督促檢查、提出建議等職責。第28條進一步明確規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員辦理信訪事項，應(yīng)當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，宣傳法制、教育疏導(dǎo)，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。”行政信訪工作機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當切實依法履職，公平公正地處理信訪事項。其次，依法明確行政信訪分類處理的標準，完善相關(guān)配套機制。行政信訪工作機構(gòu)根據(jù)信訪人的請求，對信訪事項進行初步審查，通過規(guī)范信訪事項分類標準，制定行政信訪事項分類處理指南，將“反映情況、建議、意見”“法律、政策咨詢”“申訴控告”等事項分門別類地進行處理，對于能夠就地化解的矛盾糾紛，積極采用調(diào)解、和解等方式處理；對于難以就地解決的事項，及時向有關(guān)對口部門轉(zhuǎn)遞，督促處理進度。再次，應(yīng)當依法規(guī)范信訪人的信訪行為，信訪人也不得濫用權(quán)利擾亂信訪秩序，行政信訪工作機構(gòu)、行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當依法終止信訪人不合法不合理的請求。

2.行政信訪與其他糾紛解決機制的銜接。

不同的行政救濟途徑在發(fā)揮救濟功能的階段和程度等方面有所差異，以人民為中心的行政信訪，主要發(fā)揮的是在基層一線及時就地緩和矛盾、化解糾紛的功能；對于依法應(yīng)當通過其他法定途徑解決的信訪事項，行政信訪部門應(yīng)當告知并引導(dǎo)信訪人通過其他法定途徑解決。應(yīng)當健全行政信訪工作機構(gòu)與行政復(fù)議機關(guān)、仲裁機構(gòu)、人民法院之間的溝通對接的程序和機制，防止對信訪事項重復(fù)受理、互相推諉、久拖不決。信訪工作機構(gòu)應(yīng)當協(xié)調(diào)好各種糾紛解決機制，最大程度地維護人民群眾的合法權(quán)益。

黨的十八屆四中全會強調(diào)“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。可見非訴訟程序與訴訟程序在社會矛盾糾紛的預(yù)防化解中都具有重要的作用，因而，應(yīng)當充分重視行政信訪作為重要的非訴訟糾紛解決機制在社會治理中的作用。與此同時，應(yīng)當進一步完善行政信訪與其他糾紛解決機制的銜接與協(xié)調(diào)。如此，既有助于信訪人調(diào)整對信訪解決糾紛的期望值，依法進行信訪行為；又有利于信訪工作機構(gòu)依法開展信訪工作，做好信訪事項“分診臺”的工作。

通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，進一步明確信訪事項的受理范圍。對于已經(jīng)通過訴訟、復(fù)議、仲裁等途徑解決的事項，原則上可以不予受理；而對于“應(yīng)當”由前述途徑解決的，則不宜一概不予受理。當信訪人依然向信訪部門主張其投訴請求時，仍然應(yīng)當充分發(fā)揮行政信訪作為行政型ADR 的功能，靈活地處理人民群眾的投訴請求，及時向有關(guān)部門轉(zhuǎn)遞，督促調(diào)查、積極調(diào)解、化解糾紛，即使難以實現(xiàn)最終的權(quán)利救濟，也為進一步尋求其他法定途徑奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)有效銜接。總而言之，切實關(guān)懷人民群眾來信來訪，積極引導(dǎo)人民群眾通過合適的法定途徑解決糾紛、化解矛盾，在秩序的規(guī)范下最終實現(xiàn)權(quán)利的救濟，進而維護法的安定性、政府的公信力以及社會秩序的穩(wěn)定。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記曾指出，要切實依法及時就地解決群眾的合理訴求，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程[31]。將人民群眾來信來訪作為了解群眾期盼、總結(jié)為政得失的一面“鏡子”[32]（p33)。在我國全面推進依法治國的進程中，能否處理好信訪工作機構(gòu)與信訪人之間的關(guān)系，是對我國法治國家建設(shè)是否逐步實現(xiàn)的檢驗。“以法治思維和法治方式來推進信訪制度的改革完善，應(yīng)當建立在對信訪制度自身規(guī)律性的充分、準確認識和把握的基礎(chǔ)之上。”[33]而在“以人民為中心”思想指導(dǎo)下對行政信訪進行功能選擇，正是準確認識行政信訪自身規(guī)律，推進信訪制度改革及其法治化的前提與基礎(chǔ)。依靠法治思維與法治方式穩(wěn)固和保障行政信訪作為聯(lián)系黨和政府與人民群眾橋梁與紐帶的核心功能；充分發(fā)揮行政信訪作為矛盾糾紛“分診臺”的信息傳遞的功能，使黨和政府與人民群眾之間的聯(lián)系更加便捷，人民群眾的意愿和訴求能夠暢通無阻地反映給黨和政府，黨和政府依法執(zhí)政、依法行政的規(guī)范依據(jù)也能夠及時向人民群眾傳遞。充分發(fā)揮行政信訪作為行政型ADR 在基層治理中緩和矛盾、化解糾紛的功能，將人民群眾所反映的問題及時有效地化解在基層，減少積案，為司法減壓，同時，重視行政信訪機構(gòu)與其他職能部門以及其他糾紛解決機構(gòu)的協(xié)調(diào)與配合。在行政信訪工作中，時刻不忘為人民服務(wù)的宗旨與初心，切實實現(xiàn)好保障好人民群眾的權(quán)益。