新時期低效用地再開發面臨的挑戰與對策
——以沈陽市為例

程銘 暢琪 肖寒

（1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽市土地儲備服務中心，遼寧沈陽 110014）

改革開放以來，工業化城鎮化快速發展大量消耗了有限的土地資源，造成土地要素供給不平衡，局部短缺和粗放利用的現象日益顯化，制約了經濟社會的發展。2013年，在始于2007年的廣東省低效用地再開發先行先試的基礎上，原國土資源部組織遼寧等10個省（市）開展了為期4年的試點，2016年，城鎮低效用地再開發工作在全國范圍鋪開。沈陽市自2011年起著手啟動低效用地再開發準備工作，開展了大東汽車城等多個低效用地再開發項目，取得了積極成效，有力推動了經濟社會發展和城鎮化建設。

推進土地要素市場化配置，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，國土空間規劃體系的逐步建立，以及第三次國土調查工作的完成，都要求低效用地再開發工作在現有基礎上要進一步完善工作機制。

一、沈陽市低效用地再開發實踐

1.加強組織領導，注重學習培訓

為加強對低效用地再開發工作的組織領導，在全市范圍推廣實施低效用地再開發。沈陽市成立了城鎮低效用地再開發領導小組，負責協調解決低效用地再開發過程中的重大問題，領導小組由市政府主要領導任組長、主管領導任副組長。領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃國土局。實施低效用地再開發的區也成立了領導小組，明確了各相關部門的職責。市局也成立了以局主要領導任組長的領導小組，指定主管副局領導具體負責，并明確各相關處室的責任分工。

沈陽市抓住國家推廣廣東“三舊”改造經驗的重大機遇，于2011年底率先啟動了城鎮低效用地再開發前期準備工作，赴廣東等地實地考察“三舊”改造工作，深入學習了廣東“三舊”改造經驗，為成為試點城市奠定了基礎。在試點過程中，沈陽市對縣區分局主管局長、科室負責人、業務骨干進行集中培訓，確保低效用地再開發工作在全市順利鋪開。

2.全面調查摸底，科學編制規劃

2012年初，沈陽市由原國土資源管理部門牽頭，利用第二次全國土地調查成果，在全市范圍內開展了城鎮低效用地的調查摸底。根據調查結果，全市共有城鎮低效用地207平方公里，其中四環以內95平方公里，二次開發潛力巨大。這些城鎮低效用地，布局散亂、利用粗放、環境惡劣，不符合安全生產和環保要求，急待改造。在摸底調查的基礎上，將可實施改造的地塊標圖入庫，建立低效用地數據庫。

針對大東區試點項目，沈陽市編制了大東區低效用地再開發專項規劃，隨著后續項目的開展，又編制了皇姑、沈河、鐵西、于洪等區的專項規劃。同時，編制了全市城鎮低效用地再開發專項規劃，明確了改造利用的目標任務、性質用途、規模布局、時序安排和保障措施，并做好與控制性詳細規劃的協調銜接，統籌城市功能再造、產業結構調整、生態環境保護、歷史人文傳承，確保再開發工作順利推進。

3.積極開展試點，全市推廣實施

作為低效地再開發試點，沈陽市首先啟動大東汽車城項目，為上海通用項目提供了用地保障，取得明顯成效。大東汽車城位于城鄉接合部，涉及2個街道、15個村屯，以及一些建于上世紀80年代的淘汰或禁止類小型企業。改造完地塊容積率由0.5提高到1.8，建成以通用、寶馬兩大企業為龍頭的汽車整車及零部件配套群，顯著提高了土地節約集約利用水平。

通過總結大東區試點經驗，沈陽市制定了工作指南和實施細則，作為指導各縣區開展工作的文件，將于洪新城、皇姑首府新區、沈河高官臺、沈陽經濟技術開發區及大東汽車城二期作為再開發重點地區，在全市推廣低效用地再開發。

二、低效用地再開發面臨的挑戰

黨的十九大對自然資源管理工作提出了新的要求。中央關于推進土地要素市場化配置，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地的有關要求，以及國土空間規劃體系的建立、第三次國土調查的完成，都對低效用地再開發工作提出了新的挑戰。

1.內涵有待拓展

廣東省最早開始“三舊”改造時，“三舊”中的舊村莊除了城中村以外，還包括空心村。2013年低效用地再開發上升到國家層面以后，低效用地范圍被界定為城鎮存量建設用地，即城鎮低效用地，空心村被剔除出低效用地范圍，僅保留了城中村。從各地實踐看，多省市將不適宜生活居住、村民逐步遷出或整體搬遷的村莊，即空心村，納入低效用地再開發范圍的情況，并未局限于國家規定的城鎮存量建設用地這一范圍內。如浙江省委省政府2018年發文，提出“深入推進城鄉低效用地再開發，城鎮低效用地再開發政策適用于農村存量建設用地盤活利用”，原浙江省國土資源廳下發通知進一步明確，“低效用地再開發范圍包括城鎮和農村”。

近年，從全國范圍來看，農村人口減少的同時，農村居民點用地卻沒有同步減少，由此導致人均農村居民點用地顯著增加，沈陽等北方城市人均居民點用地更是遠超國家標準。因此，可以考慮拓展低效用地范圍，將農村存量建設用地納入，以促進資源高效利用。

2.認定有待細化

低效用地的認定是低效用地再開發工作的基礎，在整個工作中起到關鍵作用。認定工作首先要確定改造目標，而改造目標的確定則應結合城市發展的階段和目標提出，國土空間規劃、國民經濟和社會發展十四五規劃對城市發展階段的判斷和發展目標的明確都將帶來改造目標的調整；其次是調查基礎數據，第三次國土調查數據的應用可以有效促進原有認定結果的細化；再次，在認定方法方面，各地的認定方法日漸形成體系，愈加的精細化和全面化，建設用地集約評價等區域綜合評價逐漸成為一項重要的認定手段，以上海為例，專門發布了《上海市低效工業用地標準指南》，同時還制定了《上海產業結構調整負面清單（2018版）》、《上海產業用地指南（2019版）》作為配套政策。

3.規劃有待完善

一是在規劃銜接上，國土空間總體規劃編制工作正在緊鑼密鼓的進行中，有必要將低效用地再開發的相關內容納入其中，同時根據規劃確定的社會經濟發展目標調整或重新編制低效用地再開發專項規劃；二是在規劃協調上，低效用地再開發中經常涉及控詳規劃的調整或者沒有控詳規劃作為依據的問題；三是在規劃內容上，目前的低效用地再開發規劃多以項目為主導，過于追求經濟效益，忽視了生態文明建設和高質量發展的要求。

4.制度有待創新

目前，低效用地再開發的配套制度多有欠缺。一方面，在廣度上，政策制度多針對特定類型或區域，如工業區“退二進三”、城中村改造等，缺少全面政策來保障各種類型和區域的低效用地進行再開發；另一方面，在深度上，尚未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架，民主決策、信息公開、全程監管、考核通報等各方面配套政策都有待創新。

三、低效用地再開發機制完善的對策和建議

1.明確改造開發范圍

與城市所處的發展階段和經濟社會發展方向緊密對接，明確低效用地再開發的目標，如沈陽市的低效用地再開發就要以產業轉型升級為重點，服務于老工業基地振興這一戰略目標。拓展低效用地內涵，將“空心村”這樣低效利用的農村存量建設用地納入低效用地改造開發范圍，也可考慮老舊小區、歷史街區及其他低效公共服務設施。以目標為導向，從拓展后的內涵出發，基于第三次國土調查數據及規劃、權屬等各方面基礎數據，做好低效用地的調查摸底，查清存量建設用地的開發利用、權屬、建設、規劃等情況，通過細化標準、科學評價，明確改造開發范圍。

2.建立科學評價體系

在《工業項目建設用地控制指標》基礎上，綜合考慮土地管理需要和資料可獲取情況，增加地均稅收等產出效益指標；從城市產業用地實際出發，按用地水平對控制指標進行細化，構建全面的產業用地集約利用評價指標體系。按高質量發展要求，除集約用地水平外，將生態安全監管、用地結構合理性、資源利用綜合效率等方面納入評價體系，建立全面綜合的科學評價體系。綜合考慮產業發展政策，從產業結構調整需求出發，建立產業發展負面清單，將清單中的企業用地列入低效用地開發范圍。

3.加強規劃計劃引導

首先，要充分對接市縣級國土空間總體規劃，在其中明確低效用地總體目標、原則、規模、布局等，提出開發策略和措施；其次，將低效用地的改造開發作為一項必要內容，納入控詳規劃中加以明確，沒有控詳規劃的區域可以將區域低效用地專項規劃或城市更新單元規劃作為再開發項目審批依據；此外，要結合建設用地供應計劃、土地儲備計劃，編制低效用地再開發三年滾動計劃，落實總體規劃目標，統籌考慮重點區域重大工程改造和整體城市更新，明確年度改造目標，實現動態計劃管理。

4.發揮政策引領作用

在項目申報、單元劃定、方案編制、項目審批以及后期實施監管等低效用地開發的各個環節制定政策指引、操作指南，實現低效用地在開發的全生命周期監管。在產業用地改造的基礎上，明確城中村、空心村、老舊小區及低效公共設施改造的配套政策。低效用地再開發成本高、資金投入大，應鼓勵市場主體參與低效用地再開發，拓寬融資渠道，通過稅收等差異化政策倒逼低效用地企業進行再開發，充分運用市場機制盤活低效用地。