基于PDCA視角的工業用地管理

劉慈 王雪詠 姚杰

（1.錦州市自然資源事務服務中心，遼寧錦州 121010；2.遼寧中地測繪有限公司，遼寧錦州 121004； 3.遼寧天力渤海房地產土地資產評估有限公司，遼寧錦州 121001）

工業用地是工業基礎生產資料，一定空間下的工業用地經濟貢獻率是其所在空間的社會、經濟、政治、政策與生態等多重屬性動態耦合的結果[1]。2000年至2011年，工業用地對中國工業經濟增長的平均貢獻率為9.28%，東北地區為18.69%，工業用地對工業經濟有顯著的貢獻，工業用地作為對工業經濟宏觀調控的手段是有效的[2]。

工業用地對工業經濟發展的重要影響及對工業經濟調控的有效性，突出了工業用地管理的重要性，而我國工業用地低價格和低效利用現象的長期存在，說明工業用地管理水平有進一步提高的空間。

一、工業用地低地價和低效利用

2000年至2015年，全國居住用地和商業用地價格年平均漲幅分別為10.31%和8.34%，工業用地漲幅僅為3.8%;截至2013年工業用地實際容積率僅為0.3~0.6[3]。官員晉升機制和財政壓力與土地制度相結合催生的地價引資競爭[4]，工業企業區位流動性較高[5]， 市場化不夠[6]都是造成工業用地價格過低的主要原因。工業用地出讓價格偏低影響產業結構升級[7]，刺激工業用地需降低土地利用率[8]。誘發土地閑置，高污染、高耗能用地，工業用地（工業園區）無需擴張，工業用地規劃不合理等問題[9]。造成了工業用地供給面積的變動對工業轉型的影響顯著小于工業轉型對工業用地面積的影響[10]。

工業用地低地價和低效利用問題交織在一起，互為因果，如何在現有體制下尋找到中短期內行之有效的工業用地管理改進辦法顯得尤為重要。

二、PDCA在工業用地管理中的應用

1.工業用地管理體系引入PDCA的必要性

通過對“雙低”現象造成負面影響分析發現，負面影響大都是在土地出讓后凸顯現出來，如工業用地閑置、囤積、低效利用等，說明工業用地出讓的后續管理存在缺失，閉環管理不到位。而PDCA（策劃-實施-檢查-處置）循環過程管理思想，能夠對不完整的管理體系進行重建，以達到閉環管理的目的。

2.PDCA在工業用地管理中的優勢

該管理體系是一個基于全面質量管理的成熟系統，有著完整的理論體系在多領域應用廣泛，其循環管理思想有利于解決工業用地“重出讓輕后續管理”的問題，實現工業用地系統化、科學化的全壽命管理，提升工業用地的節約集約利用水平，促進工業轉型升級。在運用PDCA基本方法管理工業用地時，應注意這種通用的管理方法與工業用地管理實際相結合，形成一套以PDCA為基礎的工業用地管理體系。

PDCA循環管理源于企業經營，GB/T19000-2016中把PDCA循環描述為：策劃（Plan），根據顧客的要求和組織的方針，建立體系的目標及其過程，確定實現結果所需的資源，并識別和應對風險和機遇；實施（Do），執行所做的策劃；檢查（Check），根據方針、目標、要求和所策劃的活動，對過程以及形成的產品和服務進行監視和測量（適用時），并報告結果；處置（Act），必要時，采取措施提高績效。可概括為策劃（P）→執行策劃（D）→對策劃和執行情進行檢查并得出結果（C）→根據結果制定改進方案（A）→制定新策劃（P）。

3.PDCA在工業用地管理中的應用

（1）工業用地管理策劃（P）

工業用地管理策劃的主要工作為工業用地管理計劃體系編制，由國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、國土空間規劃、土地利用年度計劃中的有關工業用地部分組成。

編制計劃總體原則：在綜合考慮國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策，堅持生態優先、保護生態環境，保護耕地、嚴格保護基本農田，節約集約利用土地，生產、生活、生態用地統籌安排，促進城鄉融合發展，保障土地可持續利用，優化國土空間結構布局等原則的基礎上編制。

編制方法：國民經濟和社會發展計劃與國土空間規劃融合，在充分考慮生態環境和耕地保護的基礎上合理編制工業用地計劃。工業用地管理的目的之一是作為政策工具為工業發展服務，地方政府應根據本地社會經濟發展、比較優勢、資源稟賦等條件，明確工業經濟發展方向，深挖自身發展優勢，切合實際發展先進制造業，并與國土空間規劃相融合形成工業用地管理計劃體系。

不同城市應根據國家相關法律法規政策標準確定編制原則和方法，并突出不同城市的特點。在城市工業用地規劃中應避免工業用地圍城和過于分散的現象出現。隨著城市經濟發展、人口增加，原本在城市建成區的工業企業外遷到城市邊緣，由于城市規劃前瞻性不夠，導致很多城市出現了工業用地圍城的現象，阻礙城市發展，增加發展成本、浪費社會資源。同時，市轄區級政府為了財政收入、政績考核等因素，幾乎每個城區都有自己的工業園區，同質發展、無序競爭，工業用地過于分散造成了工業用地低效利用和生態破壞。

（2）工業用地管理實施（D）

工業用地管理實施，是對工業用地管理計劃體系的執行，實施依據為工業用地管理計劃體系。廣義的實施是對整個計劃體系的實施，狹義可理解為對土地利用年度計劃的執行。

狹義實施重要性排序為：行業用途管理＞出讓方式及出讓期限管理＞價格管理。

行業用途管理是促進土地節約集約利用、產業轉型升級的重點，也是今后工業土地管理的重點。符合地方產業發展方向的工業用地優先供應，不符合產業發展方向的工業用地審慎供應。

出讓方式及出讓期限管理，以中長期租賃出讓方式，代替傳統出讓模式。中國工業企業平均存續時間為11.57年[11]，加之工業資本的流動性強和工業企業輕資產化的趨勢，使租賃式出讓更適合工業企業發展。租期長短的確定，應從項目所屬行業、投資額、附加值等方面考慮，符合地方產業發展方向、投資額大、附加值高的工業項目應考慮給與長租期。以租代讓的出讓方式，能夠減輕企業在投產初期的資金壓力，使企業能夠集中精力進行生產經營，防止企業利用工業用地進行變相的房地產開發、炒地、囤地，使工業用地真正用于工業生產，提高工業用地利用效率。

價格管理，工業用地低地價競爭對工業用地出讓不產生顯著影響，對招商引資基本無效[4]，考慮到工業資本的流動性和區域之間招商引資的競爭，只要工業用地價格滿足《全國工業用地出讓最低價標準》要求，切是在市場競爭中形成即為合理，管理重點是交易價格必須覆蓋征收成本。

（3）工業用地管理檢查（C）

工業用地管理檢查對象為工業用地計劃體系和計劃體系實施情況的檢查。檢查內容為年度土地利用計劃執行情況和土地節約集約利用情況。土地利用計劃執行情況的檢查依據為土地利用年度計劃。工業土地節約集約利用情況檢查依據為《建設用地節約集約利用評價規程》《開發區土地節約集約利用評價規程（2014年度試行）》《工業項目建設用地控制指標》，以及原國土資源部門下發的評價技術方案等。上述檢查均需形成完整技術報告，技術報告將為工業用地管理戰略分析、政策制定、國土空間規劃編制、存量建設用地盤活、低效用地再開發、開發區擴區升級提供基礎數據和技術支撐。

在進行城市工業用地節約集約利用詳細評價和開發區專項評價中分工業類別統計數據、比較數據，更有利于判斷工業用地的節約集約利用水平。工業系統門類繁多，不同行業對土地的需求不同，如同樣是0.8的容積率對于重化工業來說是高的，對紡織業來說剛好滿足要求，對于食品制造業來說沒有達到1.0的最低要求，所以分類別統計、比較土地的節約集約利用水平效果更好，更能指導城市的工業用地管理，也可以為城市確定產業發展方向提供參考。

（4）工業用地管理處置（A）

工業用地管理處置是對工業用地管理檢查結果進行處置，提出處置方案，該處置方案將用于工業用地管理計劃的調整。可分為兩類，一類是土地利用年度計劃執行結果的處置，一類是土地節約集約利用結果的處置。

第一類處置，可針對計劃的執行情況，分類別調增或調減下一年度土地出讓數量。第二類處置，對土地節約集約利用結果的處置情況比較復雜，處置手段不多，處置成本高。低效用地大多屬于歷史遺留問題，處置低效用地需要大量資金，這對于地方政府特別是三、四線城市捉襟見肘的財政預算來說基本是不可能的。對低效工業用地處置可分步實施，現階段建設高水平工業園區（開發區）是提高工業用地節約集約利用水平有效方式，把工業企業集中到各類園區中經營，可以最大限度發揮產業的集聚效應，配套基礎設施的利用率，配合標準化廠房租賃，可降低園區內企業的生產成本，提高土地利用效率。同時不再新增零星工業用地供給，鼓勵低效用地入市交易，盤活存量工業用地。對于閑置、囤積、企業不愿搬遷的低效用地，政府無力征收改造可待出讓合同到期后不再續約收回用地。

綜上，工業用地PDCA循環管理應遵循“科學策劃、剛性實施、精準檢查、處置有效”原則。以工業用地計劃編制為核心，發揮土地管理作用，實現嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的建設用地管理要求，促進產業轉型升級。以嚴防新增低效工業用地為重點，提高節約集約利用水平，走出工業用地“低價出讓高成本治理”怪圈。

三、建議

為使PDCA管理思想能與工業用地管理更好結合，在工業用地管理用中發揮更大作用提出如下建議。

一是在明確城市工業體系發展方向基礎上與國土空間規劃相結合建立系統化、高標準工業用地規劃體系并嚴格執行。

二是建設高標準工業園區和實施城市工業飛地管理制度，是解決城市經濟發展、利益紛爭與工業用地規劃之間矛盾的可行之路。城市工業用地的國土空間規劃與城市工業發展方向相結合，在充分考慮生態環境和耕地保護的基礎上合理布局工業用地，以市級政府為單位統籌規劃建設高標準工業園區，并實行工業飛地政策。各區級政府招商引資項目落戶園區，其所產生的稅費績效仍計入該區級政府，不影響該區的GDP，這樣既可以統籌規劃工業用地，實現工業用地的集約利用，又可以保持各區級政府發展工業的積極性。

三是在現有建設用地節約集約評價體系基礎上，建立分行業工業用地評價體系，使評價能夠真實反映出不同類別工業企業用地效率，提高評價結果的準確性。落實用地精細化管理，加強各類用地監管[12]。

四是鑒于低效工業用地節約集約改造社會成本高、效果不理想的特點，建議管理前移，嚴格執行工業用地管理規劃，嚴格把控各項用地指標、建設標準，對不符合要求的用地申請堅決駁回，在源頭阻止低效工業用地的產生。

五是對符合工業發展方向的工業用地優先供應，對于不符合工業發展方向的項目用地，建議通過低效工業用地協議出讓的方式解決，不再提供新增工業用地。

六是對于歷史原因產生的存量低效工業用地，建議根據輕重緩急分批次處理，工業用地管理重點應是高效工業區建設，歷史遺留問題建議按市場規律解決。