資本下鄉與農民土地權益保障分析

陳文桐

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

當前農業生產和國家土地政策的雙重作用下，新型農業經營主體—工商社會資本流向農業農村領域，從事大規模農業生產經營。據相關統計，2015年流入企業的農戶承包土地面積達到4600萬畝，占流轉土地總面積的10.4%。保障農民土地權益不受侵害，是推進社會資本有效進入農村市場的關鍵問題。

隨著我國經濟快速發展和城市化進程的不斷加快，大批農民為增加收入和提高生活水平而選擇外出務工或居住，導致個別地區出現了大量農業用地撂荒和閑置情況。自2015年起，中央以及地方政府開始構建新型農業經營體系，扶持新型農業經營主體發展，形成多種多樣的規模化經營模式。此前以家庭為單位的聯產承包制缺乏集約化經營方式，導致效率低下，沒有健全的農村生產服務體系致使千家萬戶的小生產難以適應日新月異的市場變化。而隨著機械化水平的不斷升高，傳統的小塊田作業無法適應先進的農業設備的要求，要利用先進的農業生產資料并提高農業生產效率，就要改變現有的生產模式。

一、新民市三變改革現狀

農村三變改革是指”資源變股權、資金變股金、農民變股民”這三大改革。遼寧省新民市是沈陽市所轄縣級市，位于沈陽市西北部，全市面積3318平方公里，約占沈陽市全域面積的1/4。下轄4個鄉、20個鎮、4個街道，有1個省級經濟技術開發區，戶籍人口66萬，常住人口68萬。

近年來，新民市不斷深入推進土地經營權制度改革，健全土地承包經營權流轉市場，土地流轉進程不斷加快，有序積極推進基本農田項目建設和農業綜合開發，支持建設新型農業經營主體，推進農業轉型，鼓勵村集體經濟組織以招商引資或吸納股東等方式放活土地經營權，實現土地資源優化配置、土地流轉和規模化生產經營。2014年新增土地流轉面積10萬畝，2017年單體項目流轉土地近7000畝，2019年積極推進由大民屯等6個鎮組成的新民市現代農業產業園建設，新增土地流轉面積1.5萬畝，土地流轉面積呈加快趨勢，促進了當地經濟社會發展和城鄉一體化進程。

二、資本下鄉利弊分析

1.資本下鄉推動農業經濟發展

（1）提高農地經濟效益，防止土地資源浪費

目前，隨著城市經濟發展水平的不斷提高，農民日益增長的物質文化需求不能滿足于原有的一家一戶的小耕種模式。為了提高自身收益，農民進城務工，導致農村土地出現大量荒廢的情況出現。最有效和最根本的方法就是利用資本下鄉的方式來提高農業生產和土地利用效率。一是可以實現大批農村勞動力從勞務耕作向平均利潤較高的二、三產業轉移，增加農民財產性收入；二是土地流轉可以實現土地集中經營，有效遏制耕地荒廢情況的產生并有效推行現代化，科技化的農業生產方式；三是優化配置市場經濟中的農村土地，大幅度提高農業的規模經濟和總體收益。

（2）充分發揮土地產權的激勵作用

現代經營理念下，傳統一家一戶生產模式，不利于農民進入農業產業化企業從事生產活動。“資本下鄉”帶來的農村土地流轉打破了的傳統種植模式，實行了大規模集約化經營，使農村土地生產經營從碎片化走向連片化、科技化，這種模式可以最大程度避免農業生產中的重復投入，也為農民就地轉變為農業產業工人提供了就業渠道，增加農民財產性收入，為農業的產業化，標準化和現代農業的發展打下堅實的基礎。

（3）促進城鄉一體化和農業現代化建設的發展

當前，我國城鄉發展差距過大，城市聚集了大部分資金、技術、人才等生產要素，而鄉村在這方面明顯不足。通過資本下鄉，加大資金投入，先進的技術指導，優秀的人才和科學管理可以很好解決農村土地生產要素不足，提高土地利用率和農村勞動生產效率。因此，資本下鄉通過新的平臺上實現土地、資金、技術、人才、管理等生產要素在城鄉之間的科學合理流動，達到資源配置，優化整合的目的，從而進一步縮小城鄉差距，促進城鄉發展一體化。

2.資本下鄉帶來的風險

（1）農民回鄉務農風險

隨著經濟社會發展和城市化快速發展，農村剩余勞動力因數量龐大且用工成本低而受到一些中小勞動密集型企業和建筑、服務等行業的青睞，長三角、珠三角地區產業集中、經濟發達，吸引了大量農村剩余勞動力就業，然而農村勞動力因文化素質和技術水平、能力提升空間有限等原因，晉升難度大，大多數人只能在城市中短暫立足，租住條件較差的住房，使用低廉的生活用品，收入限制而無法享受城市高質量的教育、醫療等服務。資本下鄉后，如果農民將土地經營權長期流轉給其他企業或個人，其所在企業受經濟周期影響而裁員、破產倒閉的情況下，外出務工人員返鄉會出現無事可做，失去基本生活保障，帶來一系列社會問題和風險。

（2）土地非農化、非糧化風險

土地非農化趨勢。城鄉土地利用總體規劃的進一步實施，大量農村農用地特別是靠近城區的土地因其地理區位好，建設用地需求規模較大而面臨征收問題，資本下鄉最初會大量進入農業生產領域，經過長期投入，許多資本會因其投入產出比較低，資本投入方向會明顯向非農化傾向選擇，從而帶來農用地非農化和濫占耕地從事非農建設的違法用地風險。

非糧化趨勢。國家惠農政策實施給農民帶來一定的經濟收入，但不斷上漲的農業生產資料一定程度抵消了正面效益，同時糧食售價不高，很難通過耕種糧食實現土地的最大收益，而資本下鄉給農村帶來許多方面的新變化，很多土地流轉后，經營者會選擇附加值更高的經濟作物或者養殖業，從而帶來土地的非糧化風險。

（3）土地流轉違約程序不規范

現行土地流轉程序大多是由農民之間口頭協議或者簽訂條款簡單的書面約定，而沒有通過正規程序簽訂正規的土地流轉書面合同加以明確雙方權利義務，農民權利往往得不到保障而且容易引起經濟糾紛。有些地區甚至還出現企業在租大量土地時，直接與村集體經濟組織直接簽訂土地流轉協議，農民缺乏知情權和參與權。土地流轉過程中出現的問題絕大多數是由土地流轉不規范造成的，極易引發農村社會矛盾的重要因素。

三、政策建議

1.規范資本下鄉，完善相關制度

資本下鄉是時代發展的需要，是政府與企業共同作用的結果。在此過程中，企業如果長期占據農業生產方面，隨著資本實力的增強，企業以不法手段以租代征，改變原有的土地性質，違背流轉合同非法轉租賃農民的土地以獲取更高額的利益，農民的合法土地權益受到侵害，很難分享市場經濟所帶來的利益。因此，一方面政府要鼓勵資本下鄉促進農村經濟發展，積極探索資本下鄉與農業發展相互促進的政策，產業與農民不僅要利益共享，風險也要共同承擔，確保農民可以真正獲得市場經濟帶來的利益；另一方面，政府也要完善相關的法律法規制度，嚴格執行土地管理法律法規，規范耕地和基本農田使用方向，加大監管力度保證資本下鄉的企業從事正規的農業生產活動，明確相關責任主體的權利與義務，明晰產權界定，打擊非法破壞耕地行為。

2.有序推進農村土地制度改革，切實保障農民土地權益

新民市經濟發展仍存在著不平衡現象，土地流轉特點依然是以規模化經營為主，因地制宜，循序漸進推進資本下鄉和農業的現代化與科技化發展。資本下鄉不能“一刀切”地引進企業進行農業發展。在較發達鄉鎮通過引進城市資本，加快農業產業化進程，轉移農村剩余勞動力，推動城市化進程，但在落后鄉鎮仍需增加發展能級，提高科技創新能力和水平，不可盲目將城市資本引進農村，打破農民原有的收支平衡狀態，應采取循序漸進模式，避免過快出現農村勞動力剩余，引發社會保障的問題。

3.積極探索“三變改革”的有效途徑

農村三變改革不僅給予農民新的選擇，且為農村產業發展提供了新的機會。通過改革，農民可以利用自身的勞動力獲取資金收益，也可以將擁有的土地經營權股權化參與企業收益分紅。隨著市場經濟發展，產業規模不斷擴大，企業需要農民具有更高的技能水平，資本下鄉在關注農業經濟發展同時，更要通過提高農民技能水平，建立農業經濟增長長效機制，促進于農村三變改革向良好方向進一步發展，實現鄉村振興，讓農民在三變改革中真正受益。在新民市經濟發展水平不高的鄉鎮，不適合大規模引進企業資本下鄉進行土地大規模化經營。而在經濟發展水平較好的地區，要加快發展以農民主體產業，循序漸進的形成土地規模化經營模式。總之，要逐漸引導資本下鄉，堅持以農民為主體發展農業，激發農民自身潛力，政府牽頭建立企業與農民的流轉機制，建立完整的農村金融體系，使零散的土地逐漸整合，實現土地的規模經營，保障農民的合法權益。