淺談國土空間規(guī)劃改革中的“多規(guī)合一”思路

程旭

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧鐵嶺 110866）

在當前建設美麗中國，節(jié)約集約利用土地背景下，國土空間規(guī)劃改革勢在必行。此前粗放、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的空間規(guī)范方式亟待改革，當前的空間規(guī)劃工作必須綜合權衡城市土地利用現(xiàn)狀、城市生態(tài)群落、公共服務配套設施、適宜人居環(huán)境等多重因素。受制于多個目標管理的不確定性，各地對國土空間規(guī)劃制定了多重管控政策，而這些政策之間缺乏協(xié)調(diào)性，導致國土空間規(guī)劃工作掣肘良多，舉步維艱。故此，著力提升國土空間規(guī)劃政策、規(guī)范的科學性、可行性，增加規(guī)范協(xié)調(diào)性，擴展“多規(guī)合一”工作試點范圍，加大力度推行國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”勢在必行。

一、國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”政策背景及技術分析

1.國土空間規(guī)劃改革之“多規(guī)合一”政策背景

由于歷史因素，我國工業(yè)化、城市化進程中對空間資源認識偏差，過度追求效率及缺乏科學規(guī)劃的開展建設導致城市空間資源日益緊張，經(jīng)濟、社會發(fā)展遭遇資源瓶頸。城市建設空間分布缺乏合理性給下一個五年計劃的空間規(guī)劃工作遺留了巨大的現(xiàn)實困難。在當下“多規(guī)”齊管的局面下，城市各管理部門的規(guī)劃思路、價值定位、分類標準、區(qū)劃方式、期限各異，導致國土空間規(guī)劃方案之間彼此矛盾、缺乏銜接，各部門數(shù)據(jù)之間格式不同，信息沒有實現(xiàn)共享、數(shù)據(jù)庫不兼容，“多規(guī)”規(guī)模空前，建設標準沖突。因此，探索“多規(guī)合一”的管控政策規(guī)范體系，推進城市科學、宜居、綠色發(fā)展勢在必行。

2.國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”技術分析

當前，實施“多規(guī)合一”試點地區(qū)，如遼寧省沈陽市、鞍山市等地，已開展空間規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)整合、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、規(guī)范工作流程、重置管控體系等一系列工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，從整體上提升了國土空間規(guī)劃工作質(zhì)量。為了保障國土空間規(guī)劃政策及城市發(fā)展建設的可行性，試點城市沈陽對土地信息、土地利用方案進行綜合分析，對所涉圖斑進行修復，對多圖紙信息進行匯總，統(tǒng)籌掌握當前城市空間利用狀況，對老城區(qū)、新城區(qū)、地上、地下空間及該市和平區(qū)為試點推進的“樓宇經(jīng)濟”進行全方位、多角度系統(tǒng)分析，以盤活存量為次要目標，實現(xiàn)了空間資源的節(jié)約集約利用和城市的綠色發(fā)展。以建設美麗中國為總目標，各試點地區(qū)在國土空間規(guī)劃規(guī)程中，落實“多規(guī)合一”、生態(tài)優(yōu)先原則，以遼寧省鞍山市為例，該市在推行國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”過程中以生態(tài)保護為核心目標，進行國土資源調(diào)配，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)空間修復良性互動，落實生態(tài)環(huán)境、生物群路實時監(jiān)控與空間規(guī)劃信息共享，為數(shù)據(jù)整合和信息共享提供了成功的技術模板，為城市空間規(guī)劃提供了一條具有普遍示范意義的技術路線。

二、當前國土空間規(guī)劃體系改革的技術定位

1.與國家級空間規(guī)劃總體目標相協(xié)調(diào)

當前國土空間規(guī)劃體系改革應首先回應國家級空間規(guī)劃總體目標，與國家戰(zhàn)略目標高度統(tǒng)一，一致定位。在疫情導致的全球糧食緊張背景下，有力保護耕地、保障糧食安全是國土空間規(guī)劃的首要目標，以此為優(yōu)先價值定位，落實空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”；在此之下的價值位階是生態(tài)安全，推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟、社會良性發(fā)展的必由之路；繼而實現(xiàn)空間資源及其附屬國土資源的集約、節(jié)約利用作為“多規(guī)合一”的延展性價值定位。

具體而言，以與國家空間規(guī)劃、空間管控一致為價值定位，在省級、地市級國土空間規(guī)劃過程中，強調(diào)資源環(huán)境、生態(tài)安全評價，強調(diào)“三區(qū)三線”劃定要求，合理開展國土空間規(guī)劃，對工業(yè)化進程、城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)建設用地和永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)進行科學合理的規(guī)劃，提高對城鎮(zhèn)周邊地區(qū)土地開發(fā)利用的規(guī)劃層級和重視程度，以開發(fā)建設主城區(qū)的施工、勘查技術標準開發(fā)利用城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，防止經(jīng)濟建設對生態(tài)空間的過度壓榨，同時，為城市未來的發(fā)展預留足夠的規(guī)劃空間。針對國土空間規(guī)劃進行省級層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化國土空間管控模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在“多規(guī)合一”思路指導下，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的良性發(fā)展，推動地方經(jīng)濟建設。

2.實現(xiàn)部門聯(lián)動，落實城市管理部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國土空間規(guī)劃改革可以從空間管控體制為出發(fā)點進行。一是增強各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)信息共享，進而推進空間資源及其附屬資源的合理調(diào)配，落實“多規(guī)共享”政策紅利。二是集中事權，對城市空間進行科學、合理的劃分，各部門領域內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容專業(yè)性強，唯有統(tǒng)籌規(guī)劃，互相協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)規(guī)劃價值合理排序，有效推進“多規(guī)合一”理念下的資源合理配置，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的前瞻性和科學性。同時，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃一張圖，簡化國土空間規(guī)劃流程，提高工作效率和辦事效率，服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為疫情之下重振經(jīng)濟助力。

3.以宏觀調(diào)控為參照系，進行國土空間規(guī)劃改革

國土空間規(guī)劃對規(guī)劃范圍內(nèi)的國民經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、公共服務等具有決定性意義的影響，因此，國土空間規(guī)劃必須以國家現(xiàn)階段宏觀調(diào)控目標為參照系開展。改善此前的粗放型發(fā)展，轉(zhuǎn)發(fā)以高耗能、高度依賴國土空間為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式，通過有效調(diào)整國土空間開發(fā)秩序，合理配置日趨緊張的空間資源，有效降低國土空間規(guī)劃工作中的歷史遺留因素負面影響，實現(xiàn)空間資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟發(fā)展提高有力支撐。

三、“多規(guī)合一”視野下的國土空間規(guī)劃改革技術路線

1.構建規(guī)劃管理新思路

現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展方式對地方政府在開展國土空間規(guī)劃工作時提供了新思路，國土空間規(guī)劃不僅限于以往的落實規(guī)劃管理，更強調(diào)加強各職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，確保各規(guī)劃管理部門之間統(tǒng)籌進行空間規(guī)劃，減少規(guī)劃沖突、重疊的負面影響。

2.加大部門之間信息共享力度

目前，各空間規(guī)劃部門仍采用紙質(zhì)辦公模式，未實現(xiàn)國土空間規(guī)劃工作中的信息共享，各部門之間信息平臺建設緩慢，各級政府仍停留在對國土空間規(guī)劃信息實行分級管理。因此，加大信息平臺建設力度，實現(xiàn)部門之間信息共享十分重要，規(guī)范數(shù)據(jù)格式，實現(xiàn)信息互相通報，同步規(guī)劃工作流程，是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術基礎。

“多規(guī)合一”在國土空間規(guī)劃中起著頂層設計的作用，故此，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃改革中的“多規(guī)合一”，對實現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展，建設美麗中國具有不可替代的作用。