淺談國土空間規劃改革中的“多規合一”思路

程旭

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧鐵嶺 110866）

在當前建設美麗中國，節約集約利用土地背景下，國土空間規劃改革勢在必行。此前粗放、缺乏統籌規劃的空間規范方式亟待改革，當前的空間規劃工作必須綜合權衡城市土地利用現狀、城市生態群落、公共服務配套設施、適宜人居環境等多重因素。受制于多個目標管理的不確定性，各地對國土空間規劃制定了多重管控政策，而這些政策之間缺乏協調性，導致國土空間規劃工作掣肘良多，舉步維艱。故此，著力提升國土空間規劃政策、規范的科學性、可行性，增加規范協調性，擴展“多規合一”工作試點范圍，加大力度推行國土空間規劃“多規合一”勢在必行。

一、國土空間規劃“多規合一”政策背景及技術分析

1.國土空間規劃改革之“多規合一”政策背景

由于歷史因素，我國工業化、城市化進程中對空間資源認識偏差，過度追求效率及缺乏科學規劃的開展建設導致城市空間資源日益緊張，經濟、社會發展遭遇資源瓶頸。城市建設空間分布缺乏合理性給下一個五年計劃的空間規劃工作遺留了巨大的現實困難。在當下“多規”齊管的局面下，城市各管理部門的規劃思路、價值定位、分類標準、區劃方式、期限各異，導致國土空間規劃方案之間彼此矛盾、缺乏銜接，各部門數據之間格式不同，信息沒有實現共享、數據庫不兼容，“多規”規模空前，建設標準沖突。因此，探索“多規合一”的管控政策規范體系，推進城市科學、宜居、綠色發展勢在必行。

2.國土空間規劃“多規合一”技術分析

當前，實施“多規合一”試點地區，如遼寧省沈陽市、鞍山市等地，已開展空間規劃基礎數據整合、統一數據格式、規范工作流程、重置管控體系等一系列工作，統籌規劃，從整體上提升了國土空間規劃工作質量。為了保障國土空間規劃政策及城市發展建設的可行性，試點城市沈陽對土地信息、土地利用方案進行綜合分析，對所涉圖斑進行修復，對多圖紙信息進行匯總，統籌掌握當前城市空間利用狀況，對老城區、新城區、地上、地下空間及該市和平區為試點推進的“樓宇經濟”進行全方位、多角度系統分析，以盤活存量為次要目標，實現了空間資源的節約集約利用和城市的綠色發展。以建設美麗中國為總目標，各試點地區在國土空間規劃規程中，落實“多規合一”、生態優先原則，以遼寧省鞍山市為例，該市在推行國土空間規劃“多規合一”過程中以生態保護為核心目標，進行國土資源調配，實現經濟發展與生態空間修復良性互動，落實生態環境、生物群路實時監控與空間規劃信息共享，為數據整合和信息共享提供了成功的技術模板，為城市空間規劃提供了一條具有普遍示范意義的技術路線。

二、當前國土空間規劃體系改革的技術定位

1.與國家級空間規劃總體目標相協調

當前國土空間規劃體系改革應首先回應國家級空間規劃總體目標，與國家戰略目標高度統一，一致定位。在疫情導致的全球糧食緊張背景下，有力保護耕地、保障糧食安全是國土空間規劃的首要目標，以此為優先價值定位，落實空間規劃的“多規合一”；在此之下的價值位階是生態安全，推進生態文明建設，實現綠色、可持續發展是經濟、社會良性發展的必由之路；繼而實現空間資源及其附屬國土資源的集約、節約利用作為“多規合一”的延展性價值定位。

具體而言，以與國家空間規劃、空間管控一致為價值定位，在省級、地市級國土空間規劃過程中，強調資源環境、生態安全評價，強調“三區三線”劃定要求，合理開展國土空間規劃，對工業化進程、城鎮化進程中的城鎮建設用地和永久基本農田、永久基本農田儲備區進行科學合理的規劃，提高對城鎮周邊地區土地開發利用的規劃層級和重視程度，以開發建設主城區的施工、勘查技術標準開發利用城鎮周邊地區，防止經濟建設對生態空間的過度壓榨，同時，為城市未來的發展預留足夠的規劃空間。針對國土空間規劃進行省級層面的統籌規劃，優化國土空間管控模式，實現城鄉協調發展，在“多規合一”思路指導下，實現國土空間規劃的良性發展，推動地方經濟建設。

2.實現部門聯動，落實城市管理部門間的統籌協調

國土空間規劃改革可以從空間管控體制為出發點進行。一是增強各部門間的協調聯動，實現信息共享，進而推進空間資源及其附屬資源的合理調配，落實“多規共享”政策紅利。二是集中事權，對城市空間進行科學、合理的劃分，各部門領域內的空間規劃內容專業性強，唯有統籌規劃，互相協調，才能實現規劃價值合理排序，有效推進“多規合一”理念下的資源合理配置，實現國土空間規劃的前瞻性和科學性。同時，實現國土空間規劃一張圖，簡化國土空間規劃流程，提高工作效率和辦事效率，服務區域經濟發展，為疫情之下重振經濟助力。

3.以宏觀調控為參照系，進行國土空間規劃改革

國土空間規劃對規劃范圍內的國民經濟、生態環境、公共服務等具有決定性意義的影響，因此，國土空間規劃必須以國家現階段宏觀調控目標為參照系開展。改善此前的粗放型發展，轉發以高耗能、高度依賴國土空間為代價的經濟發展模式，通過有效調整國土空間開發秩序，合理配置日趨緊張的空間資源，有效降低國土空間規劃工作中的歷史遺留因素負面影響，實現空間資源的可持續利用，為經濟發展提高有力支撐。

三、“多規合一”視野下的國土空間規劃改革技術路線

1.構建規劃管理新思路

現階段經濟社會發展方式對地方政府在開展國土空間規劃工作時提供了新思路，國土空間規劃不僅限于以往的落實規劃管理，更強調加強各職能部門之間的協調聯動，確保各規劃管理部門之間統籌進行空間規劃，減少規劃沖突、重疊的負面影響。

2.加大部門之間信息共享力度

目前，各空間規劃部門仍采用紙質辦公模式，未實現國土空間規劃工作中的信息共享，各部門之間信息平臺建設緩慢，各級政府仍停留在對國土空間規劃信息實行分級管理。因此，加大信息平臺建設力度，實現部門之間信息共享十分重要，規范數據格式，實現信息互相通報，同步規劃工作流程，是實現“多規合一”的技術基礎。

“多規合一”在國土空間規劃中起著頂層設計的作用，故此，實現國土空間規劃改革中的“多規合一”，對實現綠色、可持續發展，建設美麗中國具有不可替代的作用。