“撤村并居”的現狀和矛盾分析

鄭慧媛

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

近年來，我國城鄉社會結構轉換進程中自然村以驚人的速度消失，大規模村莊合并、農民上樓，這一“撤村并居”政策在全國多地廣泛開展，帶來成效的同時也導致了一些問題與隱患。本文通過梳理國內幾種典型村莊規劃與建設模式，對新農村建設過程中“撤村并居”帶來的問題進行客觀地歸納總結，對這些問題給出一些想法、建議，希望對今后相關研究工作，起到一定助力作用。

一、撤村并居起源與現狀

在農村勞動人口大量轉移及新型城鎮化加速發展的背景下，為了避免產生城市建設用地和農村建設用地同增長的現象，農村宅基地退出的方式主要有兩種：一是進城落戶農民由村集體統一收回其宅基地，二是政府通過征收宅基地，并且建設住房安排農民集中居住，這種“撤村并居”的形式退出宅基地。由于土地供需矛盾，第二種形式廣泛存在于各地宅基地退出進程中。具體是由地方政府為了換來建設用地指標，采用土地復墾、整理的方式，增加相應的耕地，讓土地發展權得以轉移。隨著城鎮化發展，農民向城市轉移，農村宅基地大量閑置，為“撤村并居”提供了條件。

近幾年來，國內各地都實施了“撤村并居”，并且各具特色，主要表現為以下代表性地方實踐。

1.江蘇省率先實踐

隨著工業的快速發展，江蘇省增加了就業機會，大量農民涌入城市就業。部分村鎮隨著農民的外遷，形成“空心村”。當地政府將幾個空心村統一合并，建設公寓住宅，集中居住。做法極大改善了農村的居住環境，在客觀上提升了農村資源利用效率。隨著江蘇省提出“2010年前后，全面建成更高水平的小康社會，2020年總體基本實現現代化”的決定和村鎮布局規劃編制的落地。當地政府加快城鎮化進程，將土地整理節余后的建設用地指標直接用于工業建設。并力爭20年—25年內，將省內二十五萬個自然村撤銷合并為四萬多個統一居住區，這種村莊演化的發展規律，逐漸演化成江蘇省的普遍做法。

2.山東省新農村社區

隨著城市化和工業化的推進，出現了社區這種居住形式，除了城市里面廣泛存在的社區形式，在廣大的農村地區，也隨著工業化發展進程逐漸興起。為了整合當地資源，保障生活質量，村民在保持現有生產、生活方式的同時，合并整合原有農村行政單元，形成一個新的社區集體。在山東省發布的農村新型社區和新農村發展規劃中提出“新農村社區”是在規劃的引導下，科學建設農村居民點，形成具有一定規模、管理高效、基礎公共設施完備、分布合理、生活便利的“多村一社區”的社區體制，逐步轉變了農民的生產生活方式，使宅基地使用更加集中，農村居住條件大大改善；土地流轉利用將更加集中，生產效率和土地使用效能得到提高。

3.河北省加快村莊改造

河北省通過制定相關政策意見，啟動了“農村新居民千村示范工程”，宗旨是為了通過加快村莊改造，改變村莊臟亂差的現狀，從而提升農民的生活條件，轉變村民的生活狀態和生產方式，保障民生建設。任務確定到2012年，在政府引導的前提下，省、市、縣三級樹立樣板，做好示范帶動作用，力爭完成河北省內15%左右的行政村村莊改造目標并且建成7500個較高標準、各具特色、多種類型、具有廣泛代表性的一批新居民建設示范村。

二、撤村并居存在的幾點問題

撤村并居在促進城鄉一體化、提升農民生活水平、增加建設用地供給等方面起到了積極的作用，但也引發了諸多問題，如農民意愿和財產權益得不到保障、社會保障不能兌現、集中居住耕種不便等。“撤村并居”需要同時考慮多方因素，如基層組織建設、公共基礎設施建設、集體土地、宅基地、社會保障等。為了讓“撤村并居”順利開展，需要辯證分析存在的矛盾和問題。

1.撤村并居不結合實際，“冒進”行為屢見不鮮

撤村并居的出發點是為了解決大量農村人口向城市轉移，宅基地無人居住的問題，但是在實施進程中，本應該由經濟發展推進村莊演變，卻逐漸變成地方政府著力推進的政績工程，農民集中居住成為了緩解用地指標緊缺的途徑；另一方面，在推進過程中部分地方政府官員不切實際，沒有進行村莊規劃，用現成的城規進行村莊建設，沒有考慮村民收入以及地方經濟水平，這違背了發展規律，不符合社會變遷的一般進程。

2.撤村并居無視農民意愿，農民利益受損

撤村并居實現了有限土地的高效利用，是新農村建設的理性選擇。但是在實施過程中，政府主觀意愿占很大的主導作用，農民意愿常常被忽視，因此最終農民在政策實施過程中沒有收益，反而受損。更有甚者，濫用行政權力，在村集體、村民不知情或者不愿意的情況下，強制實施。在補償方面，各別政府也未與村民協商賠償費用額度，單方面以較低的補償標準和費用，征用村民宅基地，農民的權益受到了侵害。

3.撤村并居影響農村生產生活，增加農民生活支出

撤村并居讓農民的生產和生活產生了不便，雖然集中居住，但務農仍然是相當一部分農民的主業。可是，與傳統農家平房院落相比，高層樓房農具、糧食等存放極其不便，而且農民大多距自家農田、耕地較遠，動輒便要走好幾里，十幾里，大大增加了農民的麻煩與務農成本。對于一輩子居住農村房屋的老人在“上樓”之后，大多不適應；另一方面，農民的生活開支大大增加，從短期看由于獲得一定經濟補償，農村的生活水平不會發生明顯的下降，但是長遠看，由于需要支付水電、煤氣、物業管理費等原來沒有的支出，還有由于“上樓”后轉變生產方式放棄農耕的農戶，蔬菜、禽蛋等自給自足的生活必須品也需要去市場購買，農民擁有的存量資本因不斷消費而逐漸減少，生活成本的大大增加、沒有固定的收入來源，加大了農民的負擔。

三、結論與對策

撤村并居這一工程需要平衡好中央、地方和撤村農民的三方利益，是否“撤村并居”應統籌考慮當地實際情況，改變政府決策為引導，優先考慮農民的需求和意愿。針對“撤村并居”中出現的幾點問題，給出如下幾點意見建議。

1.以科學規劃為統領，結合當地實際實施

要充分掌握當地具體情況，進行實地考察，由規劃部門牽頭，形成聯動機制，結合土地、建設、民政等部門力量，共同編制農村社區建設規劃，綜合考量各社區農村的土地開發情況、村莊發展規律，確定建設模式、規模和標準等。在統籌協調城規、土規、村莊規劃的前提下，科學編制社區規劃，在規劃建設住宅、道路等基礎設施和的同時，要同步建設農具糧食儲備庫、社區醫療衛生室、污水處理中心、社區物業服務中心、文娛中心、商業網點等服務設施，充分實現農村社區一張圖規劃。

2.多途徑安置農民就業增收，提升農民補償機制

對于大多數農民來說，穩定的可支配收入來源才是生活的保障，也是影響農村居民的幸福感最為重要的因素，集中居住后，隨著生活成本的增加，在一定程度上影響到了農民幸福感提升，影響了農民的可支配收入。因此，一方面，國家制定征收標準、征收方式、補償標準、補償方式等政策時要保證農民利益群體代表的參與；另一方面，在撤村并居的過程中，政府應積極發展第二、三產業，增加就業渠道，利用當地的優勢產業，發展特色農業產業，通過向農民政策傾斜，增加就業機會和崗位，形成能夠保障當地居民增加收入的長效機制，確保居民收入的穩定增長和幸福指數的穩步上升。

3.尊重農民意愿與生活習慣，堅持以人為本

要充分保障農民主體性地位。撤村并居的正確實施應該在保障農民滿意度的前提下進行。農村社區建設的初衷就是為了讓廣大農民受益者，因此農民是撤村并居建設的主體。政府必須做好全面的調查研究工作，積極引導，給與資金扶持，把農民利益放在首位，讓農民發揮主動、能動和創造性，真正實現農民群眾自我管理與服務。只有充分滿足農民的訴求，保障農民的利益，才能從真正意義上實現社會主義新農村建設目標。