重點研發計劃立項分析及對科技計劃管理的啟示

董 艷，石學彬，陳 榮，陶書田

（南京農業大學科學研究院，江蘇南京 210095）

1 研究背景

國家重點研發計劃是根據國務院［1］印發的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》整合形成新的國家科技計劃（專項、基金等）體系5 類計劃之一，是將 973 計劃、863 計劃、支撐計劃、國合專項、公益性行業專項、產業技術研發資金等24 個科技計劃和專項等歸并形成。該計劃是國家科技計劃管理改革的重中之重，是啟動最早的一項改革。改革后，新的科技計劃更加有效地瞄準重點領域、聚焦重大任務，進行專業化管理和一體化實施，即政府科技管理職能不再直接管理具體項目，由專業機構負責項目從立項到驗收等各環節的管理［2］，鼓勵“組團”申報項目，打破科研“小圈子”，促進產學研用創新大協作，但立項門檻明顯提高，立項數量大幅減少，資助力度顯著增強，對科研院所、高校、企業的牽頭申報具有一定的挑戰。

自2016 年首批國家重點研發計劃重點專項（以下簡稱“重點專項”）開始啟動立項以來，國內學者從不同層面研究分析重點專項立項管理情況。主要有以下6 個層面：（1）某專項領域層面，如劉蔚等［3］對“納米科技”、姜瑋等［4］對“食品”重點專項的立項情況進行分析；（2）某類承擔單位層面，如張紅偉等［5］、張江等［6］基于首批重點專項情況分析高校科研發展問題；（3）某行業類層面，如呂鑫等［7］、李菲等［8］分別根據農業、醫學行業的重點專項立項情況分析探討了重點專項申報管理及申報單位的科研發展；（4）某個單位層面，如嚴智宇等［9］、胡浩等［10］、董艷等［11］以某家高校為例分析組織申報實施重點專項的情況，鄭床木等［12］分析了2016—2017 年我國農業科學院獲得重點專項資助情況，朱星華［13］分析了中國中車股份有限公司牽頭承擔重點專項的做法及經驗；（5）空間區域層面，如任佳妮［14］對陜西省承接重點專項提出了相應對策與建議，楊毅等［15］分析了2016—2017 年重點專項的空間分布；（6）近年項目總體分析，如閆華等［16］對2016—2018 重點專項立項情況進行總體統計分析。總體來看，已有相關研究主要選取某一角度開展某一個方面的研究，對于重點專項的全國總體立項情況分析僅有1 篇文獻，而在該研究中，用以分析的項目數據信息僅僅截止到2018 年年底，但對應2018 年申報指南規定，實際到2019 年下半年才全部完成2018 年的立項；另，不同年度、不同領域的專項類型數量是變化的，這一方面在該研究中并未體現。

基于上述情況，本研究主要全面搜集國家重點研發計劃5 個領域重點專項的相關信息，并與所有領域的重點專項申報指南等信息進行對比，分析不同年份各領域重點專項不同類型項目變化情況，找出年度指南應立項的所有項目基本信息，包括當年同一重點專項不同批次立項的項目信息，因為有的重點專項立項后還有第2 或第3 批或定向立項，從不同領域重點專項、項目承擔單位、區域分布等不同層面進行全面統計對比分析。研究數據源自國家科技管理信息系統公共服務平臺。

2 國家重點研發計劃立項情況分析

國家重點研發計劃項目全年不定時發布不同領域的不同專項的指南，部分項目到次年下半年才正式立項。從2016 年開始首批申報，到2019 年9 月，共完成了3 批立項（對應2016、2017、2018 發布的申報指南），共立項3 881項，資助經費達803.02億元，共計2 110 家項目牽頭單位牽頭主持項目。期間，立項項目總數逐年上升，中央財政經費資助經費逐年下降。如表1 所示。

表1 2016—2018 年國家重點研發計劃總體立項情況

2.1 重點專項立項情況

2016 年科技部啟動了國家重點研發計劃42 個重點專項，2017 年新增了6 個達48 個，2018 年又新增了14 個達62 個，除了基礎配套領域，其他4類領域中的重點專項項目數都有所增加。如表2～表6 所示。

表2 2016—2018 年國家重點研發計劃社會發展領域重點專項

表2 （續）

表3 2016—2018 年國家重點研發計劃高新技術領域重點專項

表4 2016—2018 年國家重點研發計劃農業科技領域重點專項

表5 2016—2018 年國家重點研發計劃基礎研究領域重點專項

表6 2016—2018 年國家重點研發計劃基礎配套領域重點專項

2.2 科研院所、企業、高校各顯優勢

習近平總書記指出，要優化和強化技術創新體系頂層設計，明確企業、高校、科研院所創新主體在創新鏈中不同環節的功能定位，激發各類主體創新激情和活力［17］。具體從科研院所、企業、高校3 類單位來看，通過對國家重點研發計劃實施以來3 批項目立項情況進行對比分析（見圖1），發現3類單位牽頭承擔項目各顯優勢。其中，高校獲得立項最多、為1 592 項，占41.02%，科研院所1 393 項、占35.89%，企業896 項、占23.09%；而立項資助經費數是科研院所牽頭項目獲得最多，共計298.14 億元，高校為291.98 億元，企業最少、為178.86 億元。可見高校在立項總數上占一定優勢，但在總經費上居中，在平均單項經費上明顯低于科研院所和企業，體現出高校和科研院所承擔項目研究面較廣，科研院所和企業獲取單項項目經費的能力較強。

圖1 2016—2018 年國家重點研發計劃項目的3 類牽頭單位分布情況

表7 至表9 反映了3 類項目牽頭單位3 年分別在不同領域重點專項獲立項數目和項目資助經費數，及其占當年重點專項比例情況。其中，每年獲得立項數目為社會環境領域最多，高新技術領域次之。社會環境領域重點專項立項2016 年為14 個，2017年增加了5 個，2018 年增加了4 個；高新技術領域重點專項立項從2016 年的12 個到2017 年增加了1個，2018 增加了8 個。社會環境與高新技術這兩個領域重點專項立項數3 年各增加了9 個，增加較多，體現了國家對社會環境和高新技術發展的重視程度。

表7 2016 年3 類牽頭單位獲得國家重點研發計劃立項情況

表8 2017 年3 類牽頭單位獲得國家重點研發計劃立項情況

表9 2018 年3 類牽頭單位獲得國家重點研發計劃立項情況

如圖2 所示，各類單位獲得國家重點研發計劃立項平均數，高校約2.5 個項目，科研院所約1.9 個，企業約1.4 個；如圖3 所示，各類單位獲得國家重點研發計劃立項平均資助經費，每家高校約0.183 億元，科研院所約0.214 億元，企業約0.200 億元。綜上，可以看出高校在立項總數、平均立項數上都排第一，但是獲得立項經費總數排第二，平均項目經費在3類單位中最低，大概比科研院所和企業低2～3 個百分點。

圖2 2016—2018 年3 類牽頭單位獲國家重點研發計劃立項平均項目數

圖3 2016—2018 年3 類牽頭單位獲國家重點研發計劃立項平均項目經費數

如表10 所示，通過對3 年各領域立項情況的對比分析發現，獲得立項總數從多到少的領域依次為社會環境、高新技術、基礎研究、農業科技、基礎配套，獲得立項資助經費也是社會環境專項最多，各領域的立項總數與立項資助經費排位基本一致。其中，基礎研究領域的立項資助經費數明顯與其立項數排位不對等，投入經費明顯偏少。而高校承擔基礎研究領域的項目最多，看來正是這個因素導致高校承擔各類重點專項項目數最多，但獲得項目資助的平均經費卻是最少的原因。

表10 2016—2018 年3 類牽頭單位在國家重點研發計劃各領域立項情況

再結合3 年來5 個領域的國家重點研發計劃項目立項、重點專項立項和立項資助經費額變化情況可以看出（見圖4 至圖6），基礎配套領域立項數變化波動平穩，立項資助經費額與立項數變化趨勢相同；基礎研究領域的立項數逐年小幅度遞增，立項資助經費額也同步小幅遞增；農業科技領域的立項數在2017 年增加幅度最大，而立項資助經費額逐年下降幅度較大，2018 年比第2016 年下降了53%；高新技術領域的立項數和立項資助經費額都逐年小幅增加；社會環境領域與高新技術領域相似，立項數和立項資助經費額的變化幅度均較小。整體來看，高新技術和社會環境兩個領域的重點專項的項目數增加最多、總數也是最多，立項數和立項經費投入也是最大的；基礎研究領域的重點專項投入最少，農業科技領域的重點專項投入不多且經費資助額下降幅度最大。

圖4 2016—2018 年國家重點研發計劃重點專項設立數量的領域分布

圖5 2016—2018 年國家重點研發計劃項目立項數量的領域分布

圖6 2016—2018 年國家重點研發計劃立項資助經費的領域分布

2.3 主要牽頭單位（前十）

統計3 年來承擔國家重點研發計劃項目最多或立項資助經費額最大的前10 名單位（見表11），其中中國科學院的立項數和立項資助經費額均獨占鰲頭，中國農業科學院的立項數排第6 位、立項資助經費額排第2 位，這兩家單位的共同點是分別擁有多家下屬單位，科研實力雄厚。高校中，清華大學、北京大學、上海交通大學、浙江大學的立項數排2～5名；企業未有立項數進入前十的，但是立項資助經費額排第七的中國中車股份有限公司平均單項經費達1.36 億元，其中2016 年“磁浮交通系統關鍵技術”項目獲財政資助經費4.33 億元，是目前國家重點研發計劃資助經費最高的項目。

表11 2016—2018 年承擔國家重點研發計劃立項數及資助經費排名前十單位情況

2.4 區域分布

從3 年的國家重點研發計劃立項情況看（見圖7），全國各地科研單位的科研實力存在一定差異，其中立項數排名前十的地區如表12 所示，北京的立項數最多，為1 542 項；上海397 項，雖排第二，但與北京相差甚遠，約是北京的1/4；江蘇、廣東、湖北、山東、天津的項目數依次遞減，但相差不大。總體來看，立項數介于100～200 項之間的有四川、遼寧、陜西、天津、山東、浙江、湖北，高于200 項的有廣東、江蘇、上海、北京，獲立項地區主要分布在北京、上海、廣東和江蘇，其獲得立項數約占全國立項總數的62.53%。

表12 2016—2018 年國家重點研發計劃立項數前十區域分布

3 問題與討論

通過對3 批國家重點研發計劃立項項目及資助經費的對比分析不難看出，“十三五”國家科技計劃改革后，國家對重點研發計劃項目資助的力度和強度，除了基礎配套領域，其他領域每年都有新的類型資助項目增加，但各領域專項經費的研發投資強度與發達國家相比仍存在一定差距［15］，特別是基礎研究和農業科技專項。

3.1 基礎研究、農業科技投入偏低

對5 個領域重點專項進行比較分析發現，高新技術和社會環境這兩個領域的重點專項立項數最多、資助經費額也是最多的，而基礎研究、農業科技領域的立項數和資助經費額明顯低于高新技術和社會環境，除了基礎配套領域，基礎研究領域的重點專項投入最少，農業科技領域重點專項的投入少且下降幅度最大。農業是國之根本，糧食安全是人類生存和治國安邦的首要任務，我國是人口大國，隨著生活水平提高，老百姓不僅要吃得飽，更要吃得好。而基礎研究是科學研究創新鏈的源頭，原始創新不足，則其相應的應用開發研究及產業化過程就容易被“卡脖子”。

3.2 高校、企業牽頭優勢有待挖掘

從牽頭承擔項目的3 類單位來看，中國科學院無論立項數、資助經費額都是遙遙領先，說明其具有較強牽頭領軍能力和雄厚的科研實力，但在資助經費額或立項數排名前十的單位中主要是國內知名高校，而這些高校的立項數總和與獲資助經費總額都不及中國科學院之多，同時未有企業進入立項數排名前十，但有一企業的一項立項獲得資助經費是各類資助項目中最高的，由此可見，高校、企業牽頭優勢空間需要深入挖掘。

3.3 區域牽頭差距明顯

從項目的區域分布進行對比分析，北京的立項數遙遙領先，獲得立項數在200 項以上的地區主要集中在北京、上海、廣東和江蘇，說明經濟發達地區的牽頭承擔項目能力比較強，但上海、廣東、江蘇的立項數之和比北京要少很多，地區牽頭承擔項目數差異大容易造成區域科技發展不平衡，對區域的人才、經濟等發展具有一定的影響，應根據實際情況盡量爭取減小相對差距。

4 對重點研發計劃乃至國家科技計劃管理的啟示

4.1 對重點研發計劃管理的啟示

4.1.1 充分發揮產學研協同創新效應

加強重點研發計劃項目間的協同和項目內產學研深度融合，注重產學研協同創新各要素間鏈接點的管理，逐步探索構建縱向聯通、橫向聯動的高效協同機制［18］，充分發揮全鏈條一體化協同作戰的創新效應，為國家科技創新發展挖掘新動能。在以高校和科研院所為主力軍的情況下，整合高校、科研院所、企業等各方優勢，形成產學研用合作的協同創新“1+1 大于2”的研發創新模式。高校、科研院所要更多承擔基礎研究類項目，而基礎研究項目需給予更多經費、更長時間的支持才有可能形成更多重大原創成果；問題導向及前瞻性預測類項目中設立的含開發應用的項目，應注重產學研用結合，推進成果轉化落地生根，實現社會、經濟效益，可以分別根據開發應用研究至產業化鏈條正向流程不同階段的重要性設定科研院所、高校或企業牽頭，當然也要考慮申報牽頭單位的科研實力和協同領軍能力；確有科研戰略儲備的企業在多牽頭承擔開發應用類項目的同時積極爭取基礎研究項目，引導企業加大配套投入，或增設部分后補助項目；鼓勵相同目標的競爭者組成聯盟，發揮更多合作方資源優勢，產生更大效能。同時加強將基礎研究項目成果續接進行開發應用項目研究，將開發應用項目研究中的問題再反饋到基礎研究項目進行研究，形成循環式的大協同、大創新。

4.1.2 鼓勵不同區域互補協調牽頭

當今社會已經進入大科學時代，科學研究離不開學科的交叉和融合，所以要加強單位間、區域間乃至國際網絡化合作，為項目實施配備最佳團隊組合；鼓勵區域間通過經濟、產業、資源、人才差異錯位互補協調發展，經濟相對發達地區應更加注重基礎、原創技術、顛覆性技術的研究，加大研發投入力度和強度，而經濟相對欠發達地區在注重研發投入的同時強化以產業化、應用研究為主，主動承接經濟相對發達地區的創新成果，接續形成自己獨特的創新優勢［19］。

4.1.3 深入挖掘單位牽頭項目的能力

高校、科研院所、企業3 類單位牽頭承擔項目情況各有優勢，但高校和企業有待挖掘增強牽頭項目能力。企業要借鑒國外企業巨頭的發展經驗，不斷增強對行業市場前瞻性問題發現的敏銳性，學習國外企業對基于問題導向研發形成的成果進行孵化、技術轉移轉化直至產業化、市場化的全流程掌控牽頭能力，積極牽頭聯合高校、科研院所；而高校、科研院所在多牽頭基礎研究項目的同時，要用投資發展的眼光積極與企業合作，借力國家科技計劃項目資助，將科技創新優勢與產業發展戰略緊密結合，通過強強聯合打破我國關鍵核心技術被國外壟斷局面，積極搶占全球市場份額。高校是集科研、人才培養、社會服務和文化傳承于一體的高等教育及科研機構，其產學研協同創新資源豐富，具有承擔國家重點研發計劃等國家科技計劃項目的天然基礎條件，應積極探索建立圍繞產業關鍵共性技術、重大裝備研發開展產學研聯合攻關的常態化合作機制［20］。通過爭取牽頭實施國家科技計劃項目，人才、項目相互驅動，不斷提高學校的科研及科技領軍能力，培養高層次人才，產生重大科技成果，形成高價值成果進行轉化，產生更多的社會經濟效益，同時為“雙一流”建設賦能助力；然后，再利用獲得提升的學科以及培養出來的人才、打造形成的科研領軍能力、產出的科技成果等，去爭取新的牽頭項目進行新的創新，不斷形成創新的循環迭代升級。

4.2 對國家科技計劃管理的啟示

4.2.1 加強頂層設計，適時調配類目

從我國的社會經濟發展、國家安全、國際地位等各項因素統籌考慮，加強對國家科技計劃的頂層設計，定期監測計劃實施效果。國家科技計劃領域分類體系涉及因素多、復雜性高，因此需在科技計劃實施過程中及時更新領域分類、不斷調整具體類目，完善體系框架，才能不斷滿足科技計劃領域分類多維度的管理和創新需求［21］。認真分析國家乃至世界新形勢、新任務，多角度、多層次、多方位開展前瞻性調查研究，實時分析計劃實施情況，不斷提高動態管理水平。同時要避免出現科技創新的斷層情況，“十四五”國家科技計劃實施要在“十三五”的基礎上接好續、升好級，不斷優化調整配置各類科技計劃類目。

4.2.2 探索選題導航，提高研發起點

國家科技計劃項目在選題、立項之前就要進行知識產權布局工作，探索建立健全國家科技計劃項目專利導航機制，分析相關專利信息和文獻情報，開展知識產權風險評估，確定研究技術路線［22］，以提高國家科技計劃項目的研發起點，將知識產權的形成過程作為主線貫穿整個項目的實施過程，以成果應用為導向，積極調整技術路線及研究方向，為適配高應用價值知識產權的形成起到良好的牽引作用。

4.2.3 健全評審專家遴選制度，提高評審層次

要想成為世界科技強國，必要放眼世界。國家科技計劃項目代表國家層面的科技項目，那么對這些項目的評審就不能局限于國內同行評審，特別是國家重點研發計劃項目評審，同行頂級人物如院士等一流的學者參與了重點研發各類專項頂層設計和指南制定，申報者也是同行佼佼者，根據相關規定他們已不能被選為項目評審專家，這就可能導致項目同行所剩學者被選取為評審專家的整體代表性不強，有可能導致“二流的專家評審一流的項目”，故要健全評審專家選取制度，建議在國家科技計劃項目評審中，站在國際的高度，選擇有國際化研究經歷，具有國際化視野的評審專家，評審專家國籍可以根據實際情況不作限制。

4.2.4 突破核心關鍵技術，解決并預防“卡脖子”問題

國家科技計劃在一定程度上體現了國家科技發展的重大戰略部署，要積極推進構建科技創新發展新體系，充分體現科技計劃的戰略性、基礎性、前瞻性，不斷增強核心競爭力，牢牢緊抓科技創新的主動權，保證國家安全、解決國計民生問題。重大原創性成果缺乏、基礎研究薄弱是我國目前科技創新亟需補齊的短板，這正是“卡脖子”問題的根本原因。國家經濟實力越強，科技水平越領先、研究人才數量越多，就越有能力從事基礎研究、探索未知的科學前沿［23］。增加基礎研究領域項目類別的設置，瞄準世界基礎前沿，如參考Science創刊125 周年所公布的125 個最具挑戰的科學問題、第20 屆中國科協年會發布的中國科技領域的“硬骨頭”六十大難題，積極挑戰我國現在和預防未來“卡脖子”問題，引領科技發展方向，打破壟斷，協同創新，為占據科技創新新高地努力探索科技強國建設之路。

4.2.5 增設平臺咨詢服務功能，保障項目順利實施

國家科技計劃改革后，新的計劃專項等已經經過“十三五”一個周期的實施，對所遇到的問題也積累了一些經驗。為了更好地管理國家科技計劃項目，建議在國家科技管理信息系統公共服務平臺增設項目申報實施管理信息咨詢服務功能，實現“一站式”服務，對項目申請前到立項實施及結題全流程中，參與項目、課題的各方均可獲取官方統一咨詢服務，并為項目實施突發情況提供專門的服務保障。該平臺可以第一時間接收相關問題，結合實際情況、根據管理經驗給出處理指導意見，而對于新問題，線上組織專家團隊共同商討，形成應急管理指導意見，若出現參與項目的企業出現意外倒閉等情況的，項目管理專業機構可提供配套應急管理流程和專業的應急管理咨詢隊伍，如項目、法律、審計等專家咨詢隊伍，否則，在這些方面讓科研人員摸索解決辦法和途徑是否符合科技主管部門的要求將會浪費其太多時間精力，從而導致影響科技創新的進度。

4.2.6 以轉化倒逼高質量實施，形成優質實用成果

國家科技計劃項目的投入需要有長遠的打算，將項目產出成果轉移用于接續、升級開發應用研究或轉化到市場應用，讓受資助的項目成果反哺國家科技、經濟、社會的發展，為國家、為社會解決實際問題。建議科技計劃項目的結題評估要加強對成果質量的評估，對于項目成果的評獎評優，以及創新人才團隊的評選等都要更加重視其項目成果的質量，從而倒逼項目高質量實施形成更多更優、具有時代價值的實用成果，引導項目團隊把更多的精力和國家資助的創新資源用到科技創新的實處，不斷提升國家科技計劃的創新質量，形成從量到質的轉變，實現科技創新與經濟高質量發展的良性互動，不忘科研初心，為國家安全、人類發展作出更大貢獻。

5 結論

國家重點研發計劃是“十三五”國家科技計劃改革的重中之重，本研究通過對國家重點研發計劃3 批立項項目的有關信息梳理，分析了各領域、各重點專項的立項類型、數量、經費變化，以及不同類型單位牽頭承擔項目和經費資助情況等。無論從項目地區分布、不同類型單位牽頭項目情況，還是不同領域重點專項變化情況，分別發現了相應項目、經費的變化規律和一些不平衡，提出了對國家重點研發計劃乃至國家科技計劃管理的啟示，希望能夠對重點研發計劃項目實施管理有所幫助。

本研究提出的“健全評審專家遴選制度、提高評審層次”這一建議中，針對國際同行評議的科技安全、國家安全的管理有待進一步研究。希望能夠通過分類分級管理，探索最佳路徑方法，為提高評審層次、開展國際同行評議，以及為國家重點研發計劃政府間國際合作項目的評審和實施提供科技安全、國家安全保障。