農(nóng)藥最大殘留限量視角下農(nóng)藥減量化政府監(jiān)管路徑

邵宜添

（浙江財經(jīng)大學(xué)/中國政府管制研究院，浙江杭州 310018）

1 研究背景

農(nóng)藥減量化是降低農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的重要途徑，也是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和居民食品安全意識的提升，農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留超標等問題逐漸引起了全社會的廣泛關(guān)注。農(nóng)藥殘留超標是影響水果蔬菜質(zhì)量與安全的主要因素。國內(nèi)近期研究顯示，對196 份香蕉樣品農(nóng)藥殘留檢測發(fā)現(xiàn)，吡蟲啉共超出限量21次，腈苯唑和噻蟲嗪各超出限量2 次［1］；對51 個三七樣本農(nóng)藥殘留檢測發(fā)現(xiàn)，烯酰嗎啉的檢出率為100%，腐霉利、毒死蜱和吡唑醚菊酯的檢出率均大于90%［2］；對芒果農(nóng)藥殘留檢測發(fā)現(xiàn)，吡唑醚菌酯、噻蟲胺、吡蟲啉和苯醚甲環(huán)唑在全果和果肉中均存在超標現(xiàn)象［3］。農(nóng)藥也是我國食品安全領(lǐng)域備受關(guān)注的敏感話題和亟待解決的重大問題之一。研究表明，從飲食中攝入農(nóng)藥對兒童和成人有急性和慢性風(fēng)險［4］。因此，近幾年中央一號文件反復(fù)強調(diào)要健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，其中，2016—2017 年要求實施和推進農(nóng)藥零增長行動，2018—2021 年要求開展農(nóng)藥減量行動。2015 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《到2020 年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》，經(jīng)過5 年的實施，我國農(nóng)藥減量增效已順利實現(xiàn)預(yù)期目標。數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國農(nóng)藥利用率為40.6%，比2015 年提高4%［5］，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測合格率連續(xù)6 年保持在97%以上［6］，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平繼續(xù)穩(wěn)定向好。2017 年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推進高效低風(fēng)險農(nóng)藥替代化學(xué)農(nóng)藥，2020 年我國高效低風(fēng)險農(nóng)藥占比超過90%［5］。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織數(shù)據(jù)顯示，1990—2019年間，我國平均農(nóng)藥施用強度為10.64 kg/ha，并呈遞增的趨勢，2019 年施用強度為13.07 kg/ha；比較而言，日本同期平均農(nóng)藥施用強度為13.94 kg/ha，且近年來呈下降趨勢，2019 年施用強度為11.90 kg/ha；此外，英國平均農(nóng)藥施用強度為4.33 kg/ha，美國為2.39 kg/ha［7］。因此，我國農(nóng)藥使用強度距離英美國家尚有差距。為持續(xù)降低農(nóng)藥施用強度及農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留水平，有效提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，2020 年2 月，我國開始實施《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量 GB 2763—2016》，該標準是基于GB 2763—2016 和GB 2763.1—2018 的延續(xù)和拓展。2021 年3 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同國家衛(wèi)生健康委、市場監(jiān)管總局發(fā)布新版GB 2763—2021《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（以下簡稱“2021版”）。與GB 276—2019《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（以下簡稱“2019 版”）相比，2021 版中農(nóng)藥品種增加81 個，增幅為16.7%；農(nóng)藥殘留限量增加2 985 項，增幅為42%；設(shè)定29 種禁用農(nóng)藥792 項限量值、20 種限用農(nóng)藥345 項限量值；針對水果蔬菜等制修訂5 766 項殘留限量，占目前限量總數(shù)的57.1%；制定了87 種未在我國登記使用農(nóng)藥的1 742 項殘留限量。2021 版共規(guī)定了564 種農(nóng)藥在376 種（類）食品中10 092 項最大殘留限量（MRL），對農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留限量提出了更高要求。然而，相比發(fā)達國家而言，我國10 092 項農(nóng)藥MRL仍有進一步拓展的空間，如美國有39 147 項MRL，歐盟有162 248 項MRL，日本有51 600 項MRL。那么，參照發(fā)達國家農(nóng)藥MRL 標準來衡量我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留情況，這對于橫向比較農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留真實水平以及評價不同農(nóng)藥MRL 標準都有一定的參考價值。

2 農(nóng)藥殘留的負外部性

根據(jù)我國《農(nóng)藥管理條例》（2017 年修訂）定義，農(nóng)藥是指用于預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成，或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑。國際上，許多種類農(nóng)藥被定義為持久性有機污染物（persistent organic pollutants，POPs），這些農(nóng)藥具有很長的半衰期，很難通過生物、化學(xué)、光等自然降解，長期存在于自然環(huán)境中［8］，部分危險化學(xué)農(nóng)藥的長期使用，對人類健康以及整個生態(tài)系統(tǒng)帶來了安全隱患［9］。

2.1 農(nóng)藥殘留可引致多重疾病

農(nóng)藥與人體健康關(guān)系一直備受廣泛關(guān)注，國內(nèi)外也開展了大量農(nóng)藥毒理學(xué)研究。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，全球每年至少發(fā)生50 萬例農(nóng)藥中毒事件，其中死亡11.5 萬人，數(shù)十種疾病與農(nóng)藥殘留有關(guān)［10］。此外，2016 年據(jù)央廣網(wǎng)報道，我國每年農(nóng)藥中毒人數(shù)有10 萬人之眾［11］。《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2016—2018 年期間，我國因農(nóng)藥造成食源性疾病事件數(shù)年均近59 件，占食源性疾病總數(shù)的1.13%；年均患者人數(shù)達304 人次，占食源性疾病患者總數(shù)的0.87%。研究表明，人類長期攝入食物中的農(nóng)藥殘留，會導(dǎo)致人體免疫抑制、生殖缺陷、激素紊亂甚至癌癥等慢性健康疾病的發(fā)生［12］。例如，有機氯農(nóng)藥（OCPs）會影響中樞神經(jīng)系統(tǒng)，引起大腦過度興奮、驚厥、震顫及超反射，還可能與性激素作用，表現(xiàn)為頭痛、惡心、頭暈、嘔吐、震顫、身體不協(xié)調(diào)及精神混亂［13］；此外，OCPs 環(huán)境與阿爾茨海默癥風(fēng)險的增加有關(guān)系［14］。有機磷農(nóng)藥（OPs）會引起膽堿能綜合癥、遲到性多神經(jīng)病、中間綜合癥和慢性神經(jīng)精神疾病等神經(jīng)毒素性疾病［15］；此外，OPs 還能通過影響代謝、誘導(dǎo)氧化應(yīng)激等途徑導(dǎo)致肝膽和心臟組織缺氧以及灌注不足等多器官功能性障礙［16］。曾被廣泛使用的氨基甲酸酯類農(nóng)藥（CMs）與免疫反應(yīng)疾病有關(guān)，如過敏反應(yīng)和癌癥等，CMs誘導(dǎo)免疫失調(diào)的主要機制包括內(nèi)分泌干擾、直接免疫毒素和酯酶活性抑制［17］；此外，CMs 對神經(jīng)系統(tǒng)的疾病癥狀是由于膽堿能刺激過度所致，這一點類似于OPs，但CMs 導(dǎo)致的嚴重中毒概率較小，患者存活機會也相應(yīng)較高［18］。擬除蟲菊酯類農(nóng)藥對人體的毒性相對較小，常見的癥狀包括呼吸系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)、胃腸道、眼部及皮膚等癥狀，一般短期內(nèi)可以恢復(fù)健康［19］。

農(nóng)藥動物實驗表明，農(nóng)藥對有機體有多種毒副作用。例如，對大鼠實驗結(jié)果顯示，草甘膦可致雌性大鼠卵巢損傷及內(nèi)分泌紊亂，造成雄性大鼠睪丸毒性；對豬實驗結(jié)果顯示，草甘膦可影響豬卵巢細胞生殖功能和脂肪組織的穩(wěn)態(tài)［20］。百草枯對小鼠脾T、B 淋巴細胞具有顯著抑制作用［21］，對雌、雄小鼠急性經(jīng)口LD50 值分別是108 mg/kg 和126 mg/kg，屬中毒性［22］。毒死蜱、馬拉硫磷、氯氰菊酯、氯氟氰菊酯聯(lián)合作用可引起小鼠免疫功能紊亂［23］，對小鼠自然殺傷細胞具有免疫毒性［24］。馬拉硫磷、毒死蜱、氯氰菊酯、高效氯氟氰菊酯這4 種農(nóng)藥單獨或聯(lián)合作用均可致小鼠骨髓細胞微核率、精子畸形率增加，聯(lián)合染毒對小鼠的遺傳損傷具有相加作用［25］。戊唑醇可抑制人胎盤滋養(yǎng)細胞增值，并通過線粒體途徑誘導(dǎo)胎盤滋養(yǎng)層細胞凋亡［26］。

2.2 農(nóng)藥殘留影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境

良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要外部條件。近年來，國家大力改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平，堅決貫徹和踐行“兩山”理論，而農(nóng)藥殘留是制約生態(tài)環(huán)境提升工程的重要障礙。由于我國農(nóng)業(yè)勞動力加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素便成為對勞動力投入的替代，這種替代也成為我國農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的歷史淵源［27］。持續(xù)過量農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的施用引致了嚴重的資源環(huán)境危機［28］，農(nóng)藥規(guī)范化滯后和過密化施用導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品不安全生產(chǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，不僅嚴重影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，損壞消費者身體健康，更對生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力［29］。研究發(fā)現(xiàn)，伴隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)藥施用產(chǎn)生的環(huán)境問題可能越來越突出，農(nóng)業(yè)環(huán)境績效降低［30］。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥的大量施用也是造成農(nóng)業(yè)面源污染的主要因素之一［31］。此外，農(nóng)藥過量施用對水體、土壤以及周邊生態(tài)環(huán)境造成了直接危害［32］。2012 年的研究顯示，我國每年廢棄的農(nóng)藥包裝物約有32 億多個，包裝廢棄物重量超過10 萬t，包裝中殘留的農(nóng)藥量占總質(zhì)量的2%～5%［33］。雖然我國糧食產(chǎn)量和儲量短期上有效保障了人民口糧安全，但是從長遠來看，今天的糧食安全水平是以嚴重的環(huán)境污染和資源消耗為代價的，其中一些做法有違市場配置資源的原則［34］。叢曉男等［32］研究顯示，我國農(nóng)藥施用已進入邊際報酬遞減階段，繼續(xù)增加投入量不僅無法明顯使糧食增產(chǎn)，還將產(chǎn)生嚴重的土壤污染和土地退化問題。

2.3 農(nóng)藥殘留導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品遭遇技術(shù)壁壘

技術(shù)性貿(mào)易壁壘主要指世界貿(mào)易組織（WTO）制定的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT 協(xié)定）和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS 協(xié)定）。技術(shù)性貿(mào)易措施通常以維護國家安全、保護人類健康和安全、保護動植物的生命和健康、保護環(huán)境、保證產(chǎn)品質(zhì)量、防治欺詐行為等理由，通過采取技術(shù)法規(guī)、標準、合格評定、衛(wèi)生措施來實現(xiàn)。我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地碎片化分到農(nóng)戶手中，以小農(nóng)戶為主的分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式?jīng)Q定了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力度較為薄弱，也導(dǎo)致了整體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與發(fā)達國家相比尚存在差距，因此，分散自主經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平整體不高的一方面原因，也是間接導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品遭遇技術(shù)壁壘的重要因素。

技術(shù)性貿(mào)易壁壘對我國農(nóng)產(chǎn)品出口進行了諸多限制，其中農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留水平是一項非常重要的限制因素。商務(wù)部調(diào)查顯示，我國有絕大部分農(nóng)業(yè)及食品出口企業(yè)受國外技術(shù)壁壘的影響，造成每年巨大經(jīng)濟損失，國外實施的技術(shù)壁壘已成為制約我國農(nóng)產(chǎn)品出口的最大障礙［35］。以《中國統(tǒng)計年鑒》中農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易數(shù)據(jù)為例，統(tǒng)計口徑為初級產(chǎn)品中的食品及活動物、飲料及煙草、非食用原料和動植物油脂及蠟4 類（見圖1），我國農(nóng)產(chǎn)品進口明顯高于出口，進口增幅也明顯快于出口，出現(xiàn)巨大的貿(mào)易逆差。

圖1 近年我國農(nóng)產(chǎn)品進出口總額變化趨勢

3 不同MRL 標準下我國果蔬農(nóng)藥殘留的比較分析

MRL 指在食品或農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部或表面法定允許的農(nóng)藥最大濃度，通常以每千克食物或農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的毫克數(shù)表示（mg/kg）。農(nóng)藥的種類不同，每日允許攝入量（ADI）也不同。ADI 是指人類終生每日攝入某物質(zhì)而不產(chǎn)生可檢測到的危害健康的估計量，以每千克體重可攝入的量表示（mg/kg BW）。各個國家根據(jù)不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和社會需要制定了不同的農(nóng)藥MRL 標準和農(nóng)藥ADI，農(nóng)藥MRL 標準成為評定農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留的主要依據(jù)。那么我國農(nóng)產(chǎn)品樣本在不同國家MRL 標準下有什么區(qū)別？以下通過農(nóng)藥殘留檢測數(shù)據(jù)進行對比分析，主要數(shù)據(jù)來源于中國檢驗檢疫科學(xué)研究院和武漢大學(xué)共同編制的《中國市售水果蔬菜農(nóng)藥殘留水平地圖集》以及《中國市售水果蔬菜農(nóng)藥殘留報告（2015—2019）》［36-37］，農(nóng)藥殘留檢測方法為氣相色譜—四級桿—飛行時間質(zhì)譜，檢測樣品包括約100 種主要蔬菜和1 000 余種水果，取樣范圍包括國內(nèi)40 多個省會/首府（直轄市）和重點城市（以下簡稱“樣本區(qū)域”）。

3.1 中國MRL 標準下我國果蔬農(nóng)藥殘留情況

根據(jù)GB2763—2016及增補版GB2763.1—2018《食品安全國家標準 食品中最大農(nóng)藥殘留限量》標準，樣本區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥殘留檢出超標率前十的農(nóng)產(chǎn)品如圖2 所示，其中菜豆農(nóng)藥檢出超標率高達85.7%，石榴等農(nóng)產(chǎn)品均有不同程度的農(nóng)藥殘留超標情況；此外，在中國MRL 標準下，農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標率前十的省份中（見圖3），海南省的農(nóng)藥殘留檢出超標率近11%，河南等省份均有不同程度的農(nóng)藥殘留超標情況。數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)產(chǎn)品存在比較普遍的農(nóng)藥殘留超標情況，個別農(nóng)產(chǎn)品種類和銷售區(qū)域的農(nóng)藥殘留問題亟待進一步改善。

圖2 中國MRL 標準下樣本區(qū)域農(nóng)藥檢出超標率前十農(nóng)產(chǎn)品

圖3 中國MRL 標準下樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品超標率前十省份

此外，在總檢出頻次20 413 次中，單例樣本檢出頻次前十的農(nóng)藥有威殺靈(近1 500 次)、毒死蜱、除蟲菊素、腐霉利、噠螨靈、硫丹、甲霜靈、嘧霉胺、戊唑醇、新燕胺；單例樣本檢出農(nóng)藥頻次前十的農(nóng)產(chǎn)品有芹菜（>1 500 次）、黃瓜、葡萄、番茄、甜椒、豆角、梨、蘋果、生菜、茄子；單例樣本檢出農(nóng)藥種類前十的農(nóng)產(chǎn)品有芹菜（>150 種）、豆角、黃瓜、番茄、甜椒、蘋果、生菜、梨、茼蒿、油麥菜。可見，威殺靈等農(nóng)藥被頻繁用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且多種類農(nóng)藥疊加施用較為普遍。其中，根據(jù)中國MRL 標準，劇毒、高毒和違禁農(nóng)藥檢出種類及頻次如表1 所示。檢出劇毒、高毒和違禁農(nóng)藥前十的農(nóng)產(chǎn)品種類及頻次分別是：芹菜（184）、黃瓜（170）、桃（71）、豆角（68）、韭菜（65）、茄子（65）、番茄（60）、甜椒（56）、茼蒿（48）、生菜（42）。由此可見，農(nóng)產(chǎn)品中劇毒、高毒和違禁農(nóng)藥殘留情況仍比較普遍。那么這些農(nóng)藥是目前仍在施用還是由于再殘留限量導(dǎo)致尚不得知（再殘留限量指一些持久性農(nóng)藥雖已禁用，但還長期存在環(huán)境中，從而再次在食品中形成殘留，通常以每千克食物或農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的毫克數(shù)表示）。但是，不管是哪種因素導(dǎo)致，農(nóng)產(chǎn)品中禁用農(nóng)藥殘留問題必須予以充分重視。

表1 樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品劇毒、高毒和違禁農(nóng)藥檢出種類及頻次 單位：次

3.2 不同MRL 標準下我國果蔬農(nóng)藥殘留情況

不同國家MRL 標準下，相同農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留水平也必然存在差異。為探究我國果蔬農(nóng)藥殘留的真實水平，本研究分別對照中國、日本、歐盟的MRL 標準，比較檢出的農(nóng)藥殘留與日本、歐盟MRL標準參照的比例，結(jié)果如圖4 所示。可見，樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥總檢出頻次為20 413 次，檢出農(nóng)藥100%涵蓋在日本MRL 標準內(nèi)，77.6%涵蓋在歐盟MRL 標準內(nèi)，僅有20.7%涵蓋在中國MRL 標準內(nèi)。農(nóng)藥MRL 標準中，我國2020 年2 月起執(zhí)行7 101項標準，2021 年9 月開始執(zhí)行10 092 項標準，而歐盟和日本目前分別有162 248 項和51 600 項，數(shù)據(jù)說明當前我國農(nóng)藥MRL 標準相對日本和歐盟明顯偏少，近80%的檢出農(nóng)藥不在國家標準之內(nèi)。我國寬泛的MRL 標準使農(nóng)產(chǎn)品隱性的農(nóng)藥殘留問題突現(xiàn)，即存在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留符合本國標準卻嚴重超出他國標準的情況，這也無形中造成了農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留標準漏洞，更為農(nóng)藥減量增效帶來了標準上的執(zhí)行障礙。

圖4 樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品檢出農(nóng)藥與國際主要MRL 標準對比

此外，樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標率在不同國家農(nóng)藥MRL 標準下也存在顯著差異，由圖5 可見，同樣的農(nóng)產(chǎn)品樣本在中國MRL 標準下，農(nóng)藥超標率僅為2.9%，而在日本和歐盟標準下農(nóng)藥超標率分別高達33%和27.5%。數(shù)據(jù)說明，中國農(nóng)藥MRL 相比日本和歐盟標準明顯偏低，農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留僅以中國MRL 標準衡量結(jié)果確實比較理想，但農(nóng)藥殘留遠遠沒有達到發(fā)達國家的標準。以歐盟為例，2012 年歐洲食品安全局開展對歐盟成員國及挪威、冰島的食品農(nóng)藥殘留抽樣調(diào)查，一共檢測了來自750 多種食品的7.8 萬多個樣本，結(jié)果顯示99.1%的樣本符合歐盟農(nóng)藥殘留法定上限，其中超過一半的樣本基本無農(nóng)藥殘留(農(nóng)藥殘留水平低于法定下限)。相比較而言，我國農(nóng)藥殘留MRL 標準應(yīng)向國際高標準看齊，適當提高農(nóng)藥殘留標準，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

圖5 不同農(nóng)藥最高限量標準下樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥超標情況

進一步比較不同國家農(nóng)藥MRL 標準下超標次數(shù)前十的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)藥，結(jié)果分別如表2 和表3 所示，可以看出中國標準下農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標次數(shù)明顯低于日本和歐盟。以芹菜為例，中國MRL 標準下超標次數(shù)僅為83 次，而在日本和歐盟MRL 下分別高達422 次和359 次。相同農(nóng)產(chǎn)品在不同MRL 標準下呈現(xiàn)明顯差異的超標次數(shù)，說明各國和地區(qū)農(nóng)藥MRL 標準具有顯著性差異。同時可以看出，超標農(nóng)藥檢測頻次在不同MRL 標準下也同樣存在顯著差異，如在中國MRL 標準下，克百威檢測超標頻次最高，達到99 次，而在日本MRL 標準下威殺靈檢測超標次數(shù)最高達365 次，在歐盟MRL 標準下腐霉利超標次數(shù)最高次數(shù)達408 次。相比而言，中國MRL標準下農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標頻次整體顯著低于日本和歐盟，說明中國MRL 標準數(shù)量和要求偏低于日本和歐盟。綜上，我國較低的農(nóng)藥MRL 標準差異為提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及突破貿(mào)易技術(shù)壁壘帶來了執(zhí)行障礙。

表2 不同最高殘留限量標準下樣本區(qū)域農(nóng)藥殘留超標次數(shù)前十農(nóng)產(chǎn)品

表3 不同最高殘留限量標準下樣本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標次數(shù)前十農(nóng)藥

4 MRL 標準、農(nóng)藥殘留及政府監(jiān)管

4.1 農(nóng)藥MRL 標準差異的根源

基于農(nóng)藥殘留的多重負外部性、農(nóng)藥殘留超標以及劇毒、高毒和禁用農(nóng)藥殘留的普遍性，國家實施農(nóng)藥減量增效措施是降低農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留的重要途徑，而降低農(nóng)藥殘留是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的核心內(nèi)容。然而，中國農(nóng)藥MRL 標準相對較少且比較寬泛，目前執(zhí)行的農(nóng)藥MRL 標準僅7 101 項，是歐盟MRL 標準的4.37%和日本MRL 標準的13.76%，因此，我國農(nóng)產(chǎn)品按照中國MRL 標準基本都能夠合格，但是對照發(fā)達國家標準時，達標率卻顯著降低。MRL 標準的差異為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者創(chuàng)造了標準漏洞，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對標生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對標經(jīng)營，農(nóng)業(yè)監(jiān)管者對標監(jiān)管，然而規(guī)范的農(nóng)業(yè)市場活動也可能存在著嚴重的安全隱患。那么，各國農(nóng)藥MRL標準差異的根源在哪里？首先，地域差異決定了氣候、土壤等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的差異，因此對于同一種農(nóng)藥降解程度也存在差別；其次，各國食物生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)的不同決定了農(nóng)藥殘留標準的區(qū)別；第三，農(nóng)藥殘留通常被作為國際貿(mào)易技術(shù)壁壘，對國內(nèi)外農(nóng)藥實行差別化管理。

4.2 農(nóng)藥殘留模型及與MRL 標準的關(guān)系

為進一步說明問題，假設(shè)農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留為Q，農(nóng)藥施用強度為，本研究嘗試借鑒原子核衰變規(guī)律構(gòu)建農(nóng)藥殘留理論基礎(chǔ)模型。模型表達式為：

式（1）中：T為規(guī)定的農(nóng)藥安全間隔期；t為農(nóng)藥實際間隔期；z為按規(guī)定噴灑農(nóng)藥稀釋z倍數(shù)后達到國家規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留標準(z>1)；λ為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境如光照、溫度、降雨、風(fēng)力等自然條件對農(nóng)藥的降解系數(shù)，在惡劣自然環(huán)境下λ<1，在良好自然環(huán)境下λ>1，在測定規(guī)定農(nóng)藥安全間隔期條件下λ=1；θ為農(nóng)藥噴灑均勻系數(shù)（θ≥1），θ=1 表示理想噴灑狀態(tài)，此時均勻噴灑形成的農(nóng)藥霧滴有效包裹農(nóng)作物。

根據(jù)以上模型假設(shè)，農(nóng)藥殘留量Q與農(nóng)藥施用強度呈正比關(guān)系，降低農(nóng)藥施用強度即實施農(nóng)藥減量有利于降低農(nóng)藥殘留量；延長農(nóng)藥實際間隔期有利于降低農(nóng)藥殘留量，對于相對固定的農(nóng)作物生產(chǎn)周期，延長農(nóng)藥實際間隔期等于間接實現(xiàn)農(nóng)藥減量；此外，研發(fā)農(nóng)藥新品種，實現(xiàn)低毒、低殘留、長效的農(nóng)藥替代高毒低效農(nóng)藥也是實現(xiàn)農(nóng)藥減量的有效路徑。農(nóng)藥殘留量Q要求符合農(nóng)藥MRL 標準，MRL標準越寬泛則Q值越高，對于一定的Q值，農(nóng)藥MRL 標準是決定農(nóng)殘是否超標的關(guān)鍵因素。

4.3 MRL 標準如何衡量農(nóng)藥殘留真實水平

一般地，農(nóng)藥MRL 標準越高以及標準涉及農(nóng)藥種類越多，則相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留指標越低，農(nóng)戶也會降低農(nóng)藥的施用強度，但是，如果存在多種農(nóng)藥MRL 標準，那情況就有所區(qū)別了。假設(shè)有多個MRL 標準，其中MRL1 標準下農(nóng)藥殘留為Xα，MRL2 標準下農(nóng)藥殘留為Yβ，MRL3 標準下農(nóng)藥殘留為Zγ，那么，衡量農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留真實水平應(yīng)該是在不同MRL 標準下的綜合值。簡要數(shù)學(xué)表達式如下：

式（2）中：Q為農(nóng)藥殘留真實水平；為第n個農(nóng)藥MRL標準的權(quán)重(n≥1)；α、β、表示不同標準規(guī)定下的農(nóng)藥殘留MRL 項數(shù)。

由式（2）可見，農(nóng)藥殘留真實水平應(yīng)由不同MRL 標準下農(nóng)藥殘留按不同權(quán)重構(gòu)成，因此，衡量農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的因素是多重的。由于諸多化學(xué)農(nóng)藥衍生品之間存在屬性相近、作用類似等特征，因此在實際生產(chǎn)中往往存在不同農(nóng)藥之間的替代效應(yīng)，即X、Y、Z之間存在此消彼長的替代關(guān)系，反映到農(nóng)產(chǎn)品上即是符合農(nóng)藥殘留的檢出，如中國MRL 下芹菜檢出150 余種農(nóng)藥殘留，豆角、黃瓜、番茄等檢出100 余種農(nóng)藥殘留［37］。此外，農(nóng)藥市場發(fā)展迅速，新型農(nóng)藥被廣泛研發(fā)和使用，再加上農(nóng)藥市場具有較強的流通性，很多農(nóng)藥制造企業(yè)利用過期專利生產(chǎn)或仿制農(nóng)藥等途徑進行生產(chǎn)，這些因素構(gòu)成了復(fù)雜的農(nóng)藥市場環(huán)境，也加重了農(nóng)藥監(jiān)管的難度，因此，僅僅依靠一種農(nóng)藥MRL 標準去衡量農(nóng)藥殘留水平往往不夠全面，也容易導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的機會主義行為。綜上所述，政府農(nóng)藥監(jiān)管在制定農(nóng)藥MRL 標準時應(yīng)該綜合考慮農(nóng)藥殘留具體情況，制定適合本國實際又符合國際要求的標準體系，最終實現(xiàn)降低農(nóng)藥殘留水平以及提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的目標。

4.4 我國農(nóng)藥MRL 標準的演進及成效

我國政府始終重視農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留問題，近年來頒布了一系列國家標準來規(guī)范農(nóng)藥的施用。標準是衡量農(nóng)藥殘留是否規(guī)范的基礎(chǔ)指標，國家通過制定和實施農(nóng)藥MRL 對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行有效監(jiān)管。由于新型農(nóng)藥產(chǎn)品不斷被研發(fā)和使用，低毒低殘留高效的環(huán)保型農(nóng)藥逐漸取代了高毒高殘留低效的化學(xué)農(nóng)藥，國家標準也逐漸發(fā)生改變。近年來我國農(nóng)藥殘留標準變遷如表4 所示，可見我國幾乎每年都出臺新的農(nóng)藥殘留標準，標準對農(nóng)藥殘留規(guī)定越來越嚴格，大量劇毒、高毒農(nóng)藥被新型農(nóng)藥所取代，農(nóng)藥MRL 項數(shù)也越來越多，如標準GB 2763 規(guī)定的農(nóng)藥MRL 中，2012 年為2 293 項、2014 年為3 650 項、2016 年為4 140 項、2018 年為4 402 項、2019 年為7 017 項、2021 年為10 092 項。農(nóng)藥殘留限量標準是國家對農(nóng)藥實施政府監(jiān)管的重要手段，隨著MRL標準的日益嚴格，農(nóng)藥殘留水平不斷降低。數(shù)據(jù)顯示，2001 年國家質(zhì)檢總局對國內(nèi)23 個大中城市的大型蔬菜批發(fā)市場第三季度產(chǎn)品抽查，結(jié)果顯示，蔬菜農(nóng)藥殘留超標率達47.5%［38］。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照國際食品法典委員會（CAC）標準對國內(nèi)37 個城市蔬菜農(nóng)藥殘留合格率進行檢測，結(jié)果顯示，2005 年蔬菜農(nóng)藥殘留平均合格率為94.8%，2006 年的平均合格率為94.7%，2007 年的平均合格率為94.3%［39］。統(tǒng)計數(shù)字顯示，2015—2020 年我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測合格率連續(xù)保持在97.0%以上［6］。

表4 近年我國主要農(nóng)藥殘留標準

4.5 MRL 標準視角下農(nóng)藥政府監(jiān)管的優(yōu)化路徑

面對我國相對復(fù)雜的農(nóng)情以及當前農(nóng)藥MRL 標準的局限性，可以通過完善MRL 標準以期實現(xiàn)降低農(nóng)藥殘留和優(yōu)化農(nóng)藥政府監(jiān)管路徑等目標。通過以上分析，農(nóng)藥MRL 標準直接關(guān)系農(nóng)藥殘留及農(nóng)藥減量化目標，而我國現(xiàn)階段農(nóng)藥MRL 標準存在標準較低和覆蓋范圍較窄兩個主要問題，并間接導(dǎo)致了農(nóng)藥殘留的真實值與測量值的差異，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對標生產(chǎn)提供了投機空間，從而造成了農(nóng)藥殘留安全隱患。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織數(shù)據(jù)顯示，1990—2018 年間我國年均進口農(nóng)藥95 420.9 t，年均進口額571 799.4 萬美元［40］。為便利農(nóng)藥進出口貿(mào)易，防止因國內(nèi)外農(nóng)藥標準差異導(dǎo)致潛在農(nóng)藥殘留的安全隱患，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時修訂并發(fā)布了《中華人民共和國進出口農(nóng)藥管理名錄（2021 年）》。因此，針對當前我國農(nóng)藥殘留超標等問題，必須加強農(nóng)藥各環(huán)節(jié)監(jiān)管，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留真實值達標，保障人民生命健康安全。首先，應(yīng)制定和優(yōu)化我國現(xiàn)行農(nóng)藥MRL 標準，適當提高農(nóng)藥限量標準要求，加快與發(fā)達國家標準的對接，使之既能符合我國具體農(nóng)情又可對接國際市場要求；其次，鑒于新型農(nóng)藥科技研發(fā)以及不同農(nóng)藥的可替代性，制定農(nóng)藥MRL標準時應(yīng)綜合考慮新型農(nóng)藥以及進口農(nóng)藥類型，及時修訂農(nóng)藥限量標準，提高農(nóng)藥標準的覆蓋面；第三，提高國外非我國標準內(nèi)農(nóng)藥的進口與審批，杜絕非標準內(nèi)農(nóng)藥的大量施用，防止農(nóng)藥殘留僅對標本國標準而嚴重超出國外標準的投機行為，降低農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留的真實值。針對我國農(nóng)藥MRL 標準情況，實現(xiàn)農(nóng)藥減量化政府監(jiān)管的主要路徑如圖6 所示。

圖6 MRL 視角下農(nóng)藥減量化政府監(jiān)管路徑

5 結(jié)論及政策啟示

農(nóng)藥MRL 標準是衡量農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留是否超標的根本性指標，也是我國農(nóng)藥減量增效行動的重要標準依據(jù)。針對國際農(nóng)藥市場變化及對農(nóng)藥殘留問題的關(guān)注，我國及時制定和調(diào)整農(nóng)藥MRL 標準，有效保障了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。然而，相比發(fā)達國家而言，我國農(nóng)藥MRL 標準覆蓋面較窄、要求較為寬松，從而導(dǎo)致了我國農(nóng)產(chǎn)品符合本國標準但嚴重超出日本、歐盟等農(nóng)藥MRL 標準。標準差異給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者創(chuàng)造了投機空間，即生產(chǎn)銷售的農(nóng)產(chǎn)品雖然符合本國標準但遠超發(fā)達國家標準，這為我國農(nóng)產(chǎn)品突破國外貿(mào)易技術(shù)壁壘帶來了執(zhí)行障礙，也致使農(nóng)產(chǎn)品潛在農(nóng)藥殘留值的增加，進而產(chǎn)生農(nóng)藥殘留安全隱患。本研究主要得出以下結(jié)論：

第一，農(nóng)藥殘留具有顯著的負外部性。主要表現(xiàn)在3 個方面：一是對人體健康造成損害，人體攝入的農(nóng)藥殘留是眾多疾病產(chǎn)生的主要根源；二是破壞了人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，農(nóng)藥殘留是造成水體、土壤等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染的重要因素；三是突破農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易壁壘的主要障礙，農(nóng)藥殘留導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品出口受阻，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差嚴重。

第二，農(nóng)藥MRL 標準差異導(dǎo)致了我國農(nóng)產(chǎn)品的安全隱患。中國農(nóng)藥MRL 標準下，水果、蔬菜存在農(nóng)藥殘留超標和劇毒、高度、禁用農(nóng)藥殘留等問題；此外，中國農(nóng)藥MRL 標準相對日本、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)較為寬泛且覆蓋面較窄，雖然我國農(nóng)產(chǎn)品符合本國標準，但嚴重超出日本、歐盟MRL 標準，MRL 低標準間接導(dǎo)致了農(nóng)藥殘留測量值與真實值的偏差。

第三，制定符合我國農(nóng)情的農(nóng)藥MRL 標準是農(nóng)藥減量化政府監(jiān)管的有效途徑之一。農(nóng)藥殘留量與農(nóng)藥施用強度呈正相關(guān)，與實際農(nóng)藥安全間隔期呈負相關(guān)，在國內(nèi)外農(nóng)藥貿(mào)易常態(tài)化下，農(nóng)藥殘留真實水平應(yīng)該綜合考慮多個MRL 標準；農(nóng)藥減量政府監(jiān)管應(yīng)以制定和提高農(nóng)藥MRL 標準為措施，以實現(xiàn)農(nóng)藥減量增效行動方案為手段，以降低農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留綜合水平為目標。

基于上述研究結(jié)論，得到如下政策啟示：

首先，農(nóng)藥殘留的多重負外部性決定了政府加強農(nóng)藥監(jiān)管的必要性。農(nóng)藥施用在保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時也存在農(nóng)藥殘留的巨大安全隱患，而農(nóng)藥市場機制往往很難發(fā)揮公共資源優(yōu)化配置的作用，容易造成市場失靈。為消除農(nóng)藥殘留多重負外部性，必須借助政府力量，對農(nóng)藥實行有效的政府監(jiān)管，以保障人民身體健康和保護自然生態(tài)環(huán)境。

其次，優(yōu)化我國農(nóng)藥MRL 標準是實現(xiàn)農(nóng)藥減量化政府監(jiān)管的重要路徑。農(nóng)藥品種之間具有的可替代性決定了農(nóng)藥施用結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，而農(nóng)藥MRL 標準差異為農(nóng)藥選擇性對標施用提供了投機空間，從而造成農(nóng)產(chǎn)品符合一個標準而嚴重超出其他標準的困境，因此，政府部門在制定農(nóng)藥MRL 標準時，應(yīng)充分考慮具體農(nóng)情，通過適當提高MRL 標準、拓寬標準涵蓋范圍、控制進口農(nóng)藥符合國標等“內(nèi)提標、外控源”監(jiān)管措施，以實現(xiàn)農(nóng)藥減量增效及提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平。