統(tǒng)籌設置黨政機構的類型化研究

黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出部署，出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)和《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《方案》)。新形勢下黨和國家的機構改革，是改革開放以來歷次機構改革中力度最大、范圍最廣、影響最深的。此次機構改革，特別是統(tǒng)籌設置黨政機構，給理論界和實務界都帶來許多挑戰(zhàn)。如黨政機構合并設立后，黨的機構實際承擔并行使著一定的行政職能，這在理論上如何回應？對此，學界已經(jīng)有不少人嘗試從理論上作出回應，主要有“主體”和“行為”兩種類型的理論回應。

先看主體方面的理論回應。不少學者認為，應以傳統(tǒng)的“訴訟主體模式”的行政主體理論為基點進行革新，并提出“公法主體說”、“職責轉移說”和“治理主體模式”等理論。其中，公法主體說強調以“公法主體”概念代替行政主體，以包容黨的組織(1)姬亞平《機構改革對行政復議與訴訟的新要求》，《人民法治》2018年第3-4月號，第48頁。；“職責轉移說”指行政復議與應訴的職責應隨著機構的變更而轉移；“治理主體模式”理論強調將社會行政主體和黨政協(xié)同主體囊括在行政主體之中(2)喻少如、劉文凱《黨政機構合署合設與行政主體理論的發(fā)展》，《南京社會科學》2019年第4期，第103頁。。此種理論回應將統(tǒng)籌設置的黨政機構邏輯預設為一種行政主體，并以此作為研究的出發(fā)點，強調改造現(xiàn)有行政主體理論，從而適應所謂“實踐”的需要。該理論一方面是邏輯上不自洽，對于機構改革之后的特定機構性質為何，只有經(jīng)過系統(tǒng)的研究論證之后，才能判斷其是否為行政主體，而不是在研究的起點上就認定其為行政主體；另一方面，如果要改造現(xiàn)有行政主體理論并試圖在理論界和實務界都獲得一致認可，是很難實現(xiàn)的。

再看行為方面的理論回應。有學者立足于“黨務”與“政務”之分，認為黨組織只能處理黨務，在處理政務時仍需以行政機關的名義作出(3)王歡《論黨政合署在行政法中的融入》，《吉林大學社會科學學報》2019年第3期，第157頁。。此外，也有學者認為應將行為從“政治決策”與“法律執(zhí)行”兩個層面來進行區(qū)分，凡是政治決策的行為即應認定為黨的機構，凡是法律執(zhí)行即可認定為行政機構(4)林鴻潮《黨政機構融合與行政法的回應》，《當代法學》2019年第4期，第57頁。。該理論回應存在兩個方面的問題。一方面，該理論回應避開了針對行為主體性質的討論，而只思考某一主體行為的性質，以及通過具體行為的表現(xiàn)來判斷行為主體的性質，有邏輯順序顛倒和循環(huán)論證之嫌。正常的論證邏輯應是先從主體入手，去認識特定行為的主體性質為何，再根據(jù)主體性質去判斷行為的性質。如果只通過特定行為來判斷主體的性質，無疑是邏輯顛倒。同時，先以行為的性質來判斷行為主體的性質，再以行為主體的性質來判斷行為的性質，就陷入了循環(huán)論證的圈套。另一方面，此種理論回應以“權力要素”為標準，區(qū)分“黨務”與“政務”，或者是區(qū)分“政治決策”與“法律執(zhí)行”，在實踐中缺乏可行性。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在統(tǒng)籌設置黨政機構下，有的黨政機構高度融合，黨務政務的界限本來就很模糊，二者之間從來都不是非此即彼的關系。中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨、領導黨，而黨是領導一切的，自然也是領導政務的，所以黨務與政務之分實在是無從落實，“政治決策”與“法律執(zhí)行”的區(qū)分就更難以實現(xiàn)了。

以上理論回應為解決黨政機構改革后出現(xiàn)的問題提供了有益的思考路徑，但也都不同程度地存在不足，仍需要進一步厘清統(tǒng)籌設置黨政機構的類型化問題。從根本上講，問題產(chǎn)生的原因在于對統(tǒng)籌設置的黨政機構的性質認識不清，這又主要是由于對統(tǒng)籌設置的黨政機構的類型認識不清。因此，要解決該問題，必須要回到統(tǒng)籌設置黨政機構的類型及性質的認識上來，只有在厘清類型和性質的基礎上，才能進一步思考對具體制度的回應，準確把握統(tǒng)籌設置黨政機構的發(fā)展方向。

一 統(tǒng)籌設置黨政機構的類型

《決定》中明確指出“統(tǒng)籌設置黨政機構”，“黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公”。基于此，對統(tǒng)籌設置黨政機構有廣義和狹義兩種不同理解。狹義的觀點認為，統(tǒng)籌設置黨政機構就是指合并設立和合署辦公兩種類型；而廣義的觀點認為，統(tǒng)籌設置黨政機構包含了多種類型，合并設立與合署辦公只是其中的一部分。統(tǒng)籌設置黨政機構的目的在于堅持黨的全面領導，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。而合并設立與合署辦公不過是為了實現(xiàn)機構改革的目標而采取的具體機構設置形式，其他的形式如“職責劃入”、“歸口管理”等形式的機構設置，也應屬于統(tǒng)籌設置黨政機構的范圍。故相較而言，廣義的理解更為準確。統(tǒng)籌設置黨政機構涉及到組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等多個方面，也存在并入、劃入、合署等多種形式，還有加掛牌子、保留牌子、實行一個機構兩塊牌子等不同外在形式變化。要厘清統(tǒng)籌設置黨政機構的類型，我們必須回答以下問題：統(tǒng)籌設置黨政機構有哪些類型？機構并入、職責劃入、合署辦公等形式之間有什么區(qū)別？加掛牌子、保留牌子、實行一個機構兩塊牌子等外在形式變化存在哪些差異？

(一)統(tǒng)籌設置黨政機構類型的區(qū)分

對統(tǒng)籌設置黨政機構類型的區(qū)分，有學者將“黨政合署”的主要類型總結為“一般合署型”、“機構并入型”、“歸口領導型”、“職責劃入型”四種類型(5)曹舒《黨政合署體制下黨的工作機關行政法律責任探析》，《理論導刊》2018年第12期，第30-31頁。。該種觀點的實質是混淆了“合并設立”與“合署辦公”之間的差異，將不同類型的黨政機構統(tǒng)籌設置均歸類于黨政合署之下，顯然有誤。統(tǒng)籌設置黨政機構的核心問題是如何加強黨的全面領導，即如何實現(xiàn)和完善黨對政的領導，本質是處理和優(yōu)化黨政之間的關系問題。因此，在黨和政的二元設置之外，強調黨的一元化領導,是為加強和完善黨的全面領導、建立健全黨對重大工作的領導體制機制而設置協(xié)調統(tǒng)領型機構。同時，在黨和政的二元設置中，統(tǒng)籌設置黨政機構存在邏輯上的三種可能性：黨政合一、黨政分開和黨政融合。在黨政合一的邏輯之下統(tǒng)籌設置的是“黨政合一型”機構，此種機構或者是原已設置，或是在此次機構改革中新設。在黨政分開的邏輯之下統(tǒng)籌設置的黨政機構，以黨的機構與國家機構之間的不同關系，可區(qū)分為“合署辦公型”機構與“歸口領導型”機構。在黨政融合邏輯之下統(tǒng)籌設置的黨政機構，按照融合的程度可區(qū)分為“職責劃入型”機構與“合并設立型”機構。所以，統(tǒng)籌設置黨政機構的類型總結起來有“協(xié)調統(tǒng)領型”、“黨政合一型”、“合署辦公型”、“歸口領導型”、“職責劃入型”、“合并設立型”六種具體類型，其中的“合并設立型”機構又可以細分為“新設合并型”機構及“吸收合并型”機構。

(二)不同類型機構設置的具體內涵

1.“協(xié)調統(tǒng)領型”機構

“協(xié)調統(tǒng)領型”機構是指為形成統(tǒng)一高效的領導體制，保證黨實施集中統(tǒng)一領導，保證其他機構協(xié)調聯(lián)動而建立的中央決策議事協(xié)調機構。根據(jù)《決定》，黨中央決策議事協(xié)調機構在中央政治局及其常委會領導下開展工作，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進。中央決策議事協(xié)調機構為實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領導，從宏觀層面來加強黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、審計、教育等方面工作的領導。正如習近平所指出的：“加強和優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構”，“目的就是加強黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領導，確保黨始終總攬全局、協(xié)調各方，確保黨的領導更加堅強有力”(6)習近平《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2018年4月11日發(fā)布，2020年5月20日訪問，http://news.12371.cn/2018/04/11/ARTI1523454152698258.shtml。。

2.“黨政合一型”機構

合一型黨政關系的實質，是黨以治理主體的方式直接介入國家治理過程，黨和政府構成合二為一的高度融合關系(7)劉杰《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學》2011年第12期，第6頁。。同理，“黨政合一型”機構指的是黨的機構與國家機構完全融為一體的情形，盡管其對外也表現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”，但不同于“合署辦公型”機構。“黨政合一型”機構從本質上講就是一個機構，其在組織構成、人員配備、職能設置等各個方面都是全然一體的。“黨政合一型”機構有的是原已設置，如“黨和國家功勛榮譽表彰委員會”；有的是在此次機構改革中新設的，如新組建的“中央黨校(國家行政學院)”，最具典型意義的“黨政合一型”機構就是“中華人民共和國中央軍事委員會與中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會”。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量。”另一方面，根據(jù)黨管軍隊的原則，《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導。”中共中央軍事委員會是黨內軍事領導的最高力量，其組成人員由中央委員會決定，并實行主席負責制。所以，中共中央軍事委員會也領導全國的武裝力量。因此，為保證中央層級軍事領導組織架構的統(tǒng)一，黨的中央軍事委員會與國家的中央軍事委員會是完全合為一體、高度融合的關系。此外，國務院臺灣辦公室與中共中央臺灣辦公室、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室，雖是一個機構、兩塊牌子，但都屬于“黨政合一型”機構。

3.黨政分開邏輯下的機構設置

黨政分開邏輯下的機構設置，是指黨的機構與國家機構在性質上完全分開的設置類型。盡管黨的機構與國家機構之間存在一定的交叉融合，但從屬性上講二者是截然分開的。以黨的機構與國家機構之間的不同關系為標準，可以分為“歸口領導型”與“合署辦公型”兩種類型的機構設置。

(1)“歸口領導型”機構

“歸口領導型”機構是指為避免政出多門、職責不明、推諉扯皮的現(xiàn)象，提高治理效能，堅持“一類事項、一個部門”的原則(8)所謂“一類事項、一個部門”的原則是指為避免黨政機構之間職責重疊、交叉分散、政出多門、效率低下的現(xiàn)象，而堅持同一類事項由一個部門統(tǒng)籌的原則。，將原屬于政府管理的職能部門歸口黨中央職能部門管理的情形。但黨的機構與國家機構不是合署辦公，不在同一地點辦公。“歸口領導”最大的特點就是在黨和國家機構之間實現(xiàn)職能的轉移，優(yōu)化組織機構職能，卻又在組織機構的設置上保留原來的狀態(tài)，與“管理調整”相同。如《方案》將國家民族事務委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領導，國家民族事務委員會仍舊是國務院的組成部門；組建中央廣播電視總臺，歸口中央宣傳部領導，卻仍作為國務院直屬事業(yè)單位。所以，“歸口管理”或“管理調整”都只是機構職能管理的移轉而不改變機構本身的性質。

(2)“合署辦公型”機構

按照通俗的理解，“合署辦公型”機構即是指“一套班子、兩塊牌子”。“一套班子”強調人事、組織、機制上的“合署”；“兩塊牌子”突出多個機構之間因性質不同又不適宜進行合并，只能“合署”(9)翟志勇《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第106頁。。但是，此種直觀的理解并不準確。在諸種類型中，“職責劃入型”和“合并設立型”都體現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”。也有學者認為“合署辦公”指兩個具有不同編制、職責的黨政機構由于工作對象、工作性質相近或其他原因而在同一地點辦公的情形(10)江雪薇《黨政機關合署辦公體制的探索與思考》，《世紀橋》2019年第9期，第64頁。。但現(xiàn)在合署辦公的機構在機構編制上并不是完全分開的，相反是高度融合的，所以此種理解也不完全準確。所謂“合署辦公”指的是兩個或兩個以上性質不同、職能相近的黨政機構基于提高工作效率需要而在同一地點辦公的情形。其性質不同則不適宜簡單合并；職能相近，合署辦公又是提升效能、形成合力的自然選擇(11)徐理響《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期，第12頁。。“合署辦公型”機構以黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公最為典型。二者在機構編制上是高度合一的關系，但二者在性質上卻是截然分開的，在行使僅有監(jiān)察委員會享有的職權時，只能以監(jiān)察委員會的名義作出。

“合署辦公型”機構與“歸口管理型”機構之間的不同在于黨的機構與國家機構之間的關系不同。一方面，歸口管理中黨的機構與國家機構之間是管理者與被管理者的關系，是上下級之間的關系；而合署辦公是兩個完全平行的機構，不存在管理與被管理的上下級的關系。另一方面，歸口管理不改變原機構歸屬，也不要求在同一地點辦公；而合署辦公的兩個機構要求在同一地點辦公、掛兩塊牌子。“合署辦公型”機構也與“黨政合一型”機構下的“一套班子、兩塊牌子”不同，前者是多個機構的合署，而后者從機構建立起就是機構合一、編制合一、職能合一。此外，它與“職責劃入型”、“合并設立型”也不同。合署辦公的兩個機關因為在機構性質上是相互獨立的，具體承擔不同的職責，其對外需要根據(jù)具體情況的不同，以兩個不同的機關名義行使不同職權(12)張力《黨政機關合署辦公的標準：功能、問題與重構》，《政治與法律》2018年第8期，第73頁。。而“職責劃入型”、“合并設立型”的黨政機構，雖同樣是兩塊牌子，但實質上卻是一個機構，其由劃入、并入后的一個機構來承擔相應職能，并且在邏輯上可只以一個機構的名義來對外發(fā)布決定、命令。

4.黨政融合邏輯下的機構設置

(1)“職責劃入型”機構

“職責劃入型”機構是指為加強黨中央職能部門對某一方面事務的統(tǒng)一管理，優(yōu)化職能設置，而將原屬于政府部門管理的部分職責劃入黨中央職能部門的情形。“職責劃入型”機構通常伴隨著機構對外“加掛牌子”。如《方案》明確，為了加強中央宣傳部對新聞出版工作和電影工作的統(tǒng)一管理，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責和電影管理職責劃入中央宣傳部，同時，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署、國家版權局和國家電影局的牌子。“職責劃入型”機構與“歸口領導型”機構相似，二者都是在黨的機構與國家機構之間管理職責的轉移。但二者之間也各不相同，職責劃入一般是原機構部分職責的移轉，而歸口領導是整個機構管理職責的全部移轉。并且，職責劃入之后，黨的機構增加了原來沒有的行政管理職能，需要對外加掛牌子，而歸口領導不改變原機構的組織歸屬，不需要“加掛牌子”或“保留牌子”。

(2)“合并設立型”機構

“合并設立”是指兩個或兩個以上的黨政機關由于其工作性質、工作內容、工作對象的相似性或相關性，而將其重新整合成一個具有獨立法律人格的機關(13)王歡《論黨政合署在行政法中的融入》，《吉林大學社會科學學報》2019年第3期，第151頁。。“合并設立型”機構又可以分為“新設合并”和“吸收合并”兩種類型。第一，“新設合并”指的是原有的兩個或者兩個以上機構合并之后成為一個新機構，而原機構在組織法上消滅的情形。如《方案》中將中央黨校和國家行政學院的職責整合，組成新的中央黨校(國家行政學院)。第二，“吸收合并”是指將原機構直接并入已有機構，主要體現(xiàn)為將原國家機構并入黨中央職能部門，由黨中央職能部門承擔相關職責，并對外保留牌子的情形。因此，“吸收合并”又被稱為“機構并入”。如《方案》將國家公務員局并入中央組織部，對外保留國家公務員局的牌子；將國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，并保留國家宗教事務局、國務院僑務辦公室的牌子。所以，有學者認為“合并之后僅有一個機關和一塊牌子”(14)陳征《黨政機關合并合署與行政活動的合法化水平》，《法學評論》2019年第3期，第27頁。的理解并不準確。此外，“合并設立型”機構與“職責劃入型”機構的差別在于融合的程度不同。無論是“新設合并”還是“吸收合并”，“合并設立”都表現(xiàn)為一個完整機構的整體轉隸，是機構與機構間的整體融合；而“職責劃入”只涉及某部分管理職責的轉移，只是部分職責的融合，而非整個機構的轉隸。

(三)多塊牌子認識的厘清

統(tǒng)籌設置黨政機構的多種類型之中，“黨政合一型”、“吸收合并型”、“職責劃入型”、“合署辦公型”等類型的機構都表現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”。“職責劃入型”機構表現(xiàn)為加掛牌子，“吸收合并型”機構表現(xiàn)為保留牌子，“新設合并型”機構與“合署辦公型”機構是“實行一個機構兩塊牌子”。那此處的“保留牌子、加掛牌子、實行一個機構兩塊牌子”等外觀究竟有什么差異？理解這種差異，至少要回答三個問題：一是為什么要有兩塊牌子？二是“保留牌子、加掛牌子”有什么意義和作用？三是“保留牌子、加掛牌子”可能往什么方向發(fā)展？

首先，“兩塊牌子”是基于機構調整后權力關系變化協(xié)調銜接的需要而產(chǎn)生的。“加掛牌子”是因為黨的機構增加了原不屬于黨的機構的職能，為與國家法秩序相統(tǒng)一，在行使相應職責時增加的牌子。而“保留牌子”是因原國家機構整體并入黨的機構后，黨的機構在一定時期內基于身份轉換銜接的必要，在履行相關職責時對外保留原國家機構的牌子。“實行一個機構兩塊牌子”是因為原來的多個機構融為一體或者在同一地點辦公，自然地承繼了原來多個機構的牌子，既不是加掛，也不是保留。此種“加掛牌子”、“保留牌子”所體現(xiàn)出來的吸收邏輯——加掛牌子是黨的機構對行政機構部分職能的吸收，保留牌子是黨的機構對行政機構整體的吸收——不同于“新設合并”、“合署辦公”的并列邏輯。“新設合并”是多個機構融合成一個新的機構，故新的機構自然而然地繼承了原多個機構的多塊牌子。“合署辦公”是多個機構在內部組織及人員上的交叉融合配置，但其在法律屬性上仍是相互獨立、互相并列的關系。吸收邏輯體現(xiàn)出一種主次關系，并列邏輯則沒有主次之別。

其次，“保留牌子”、“加掛牌子”的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是滿足機構調整后權力關系變化協(xié)調銜接的需要，確保現(xiàn)有法律秩序框架下的統(tǒng)一；二是保留有關機構以國家機關名義開展“對外”交往的職能。但在地方上類似機構的設置中，“對外”交往的職能并非必要，它完全可以黨委職能部門的名義進行“對外交往”。如此，這里的“牌子”更多的是一種象征性的存在。從這一意義上講，所謂的牌子——無論是加掛抑或保留——都具有過渡性質，經(jīng)過長時間的實踐和理論發(fā)展，可能會把牌子直接去掉。恰如學者所言：“‘對外保留牌子’可能只是過渡階段，時機成熟時該‘牌子’可能被摘掉。”(15)劉權《黨政機關合署辦公的反思與完善》，《行政法學研究》2018年第5期，第40頁。以上四種類型的“一個機構、兩塊牌子”之間的異同可總結如表1。

表1 統(tǒng)籌設置黨政機構四種類型比較

二 不同類型機構性質的認定

在統(tǒng)籌設置黨政機構的類型化基礎上，我們要進一步分析不同類型機構的性質問題。關于機構的性質認定有三種，即黨的機構、國家機構、既是黨的機構又是國家機構。在現(xiàn)行的法律秩序下，國家機構又可區(qū)分為立法(人大)、軍事、行政(政府)、監(jiān)察和司法五類法律主體。同時，在諸種類型的機構中，有部分類型的機構性質易于識別，在實務中也不會造成認識上的混亂。如“黨政合一型”機構(包括新設合并型機構)、“合署辦公型”機構都具有黨的機構與國家機構雙重屬性；“協(xié)調統(tǒng)領型”機構是黨中央決策議事協(xié)調機構，具有黨的機構的單一屬性；“歸口領導型”機構不改變原國家機構的屬性。因此，在諸種類型的機構中，較難識別性質、同時又給實務帶來挑戰(zhàn)的機構類型，主要是“職責劃入型”機構與“吸收合并型”機構。

(一)準確認識機構性質的關鍵

有學者指出，合署合并的黨政機構對外作出影響相對人利益的行政行為時，須以行政主體的名義、按法定程序進行(16)秦前紅、陳家勛《黨政機構合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學學報》2018年第4期，第83頁。。換言之，在職責劃入、吸收合并的情況下，有關黨的組織在行使特定行政職權時，仍然應以“牌子”的名義行權。從應然狀態(tài)來講，我們不得不承認這一觀點是正確的，也是目前為止最好的解決辦法。但從實然出發(fā)，可能實踐的發(fā)展已經(jīng)超出了此種判斷。《方案》中針對“職責劃入型”、“吸收合并型”機構雖然規(guī)定了要“加掛牌子”和“保留牌子”，卻不再保留原單設的國家機構，其具體的職責是由黨的機構來承擔。換言之，相應的行政管理職能本身就屬于相應黨的機構，而不屬于特定的“牌子”，“牌子”只是象征性的存在，以確保法秩序框架下的統(tǒng)一。在牌子之下，既沒有專門的機構設置，也沒有相應的領導職數(shù)、行政編制配置，甚至都沒有獨立的物質財產(chǎn)基礎，從這個意義上講，牌子就僅僅是塊牌子而已，都不成其為機構。因此，職責劃入、吸收合并后，黨的機構在對外行使相應行政職權時，并非必然地要以“牌子”的名義來行事，其完全有可能直接以自身的名義作出行政行為。如國家公務員局并入中央組織部后，中央組織部承擔了公務員管理方面的全部職責。機構改革后，中央組織部發(fā)布的《公務員范圍規(guī)定》、《公務員錄用規(guī)定》、《公務員調任規(guī)定》、《公務員培訓規(guī)定》等公務員管理有關規(guī)定，都是直接以中央組織部的名義發(fā)布，并未使用國家公務員局的牌子。又如電影管理職責劃入宣傳部后，宣傳部承擔了電影管理方面的全部職責。實踐中，有的地方就直接以宣傳部名義作出電影管理有關的具體行政行為，并未使用電影局的牌子。如2020年1月23日，武昌區(qū)委宣傳部發(fā)布《關于全區(qū)電影院暫停營業(yè)的通知》(17)《武昌區(qū)全區(qū)電影院暫停營業(yè)》，鳳凰網(wǎng)，2020年1月23日發(fā)布，2020年11月20日訪問，http://ent.ifeng.con/c7tT2J5VBOkR。；2020年8月14日，中共陸豐市委宣傳部發(fā)布《關于我市電影院暫停營業(yè)的緊急通知》(18)《陸豐緊急通知：全市電影院暫停營業(yè)》，搜狐網(wǎng)，2020年8月15日發(fā)布，2020年11月20日訪問，http://www.sohu.com/a/413327109_120152148。；等等。由此可見，機構性質認定的關鍵在于職責劃入、吸收合并后黨的機構承擔相應行政管理職能、行使行政職權的情形下性質如何認定，而不是在于“牌子”的認定。

(二)機構改革的原因及合法性分析

因為此種法律性質識別的難題是因機構改革產(chǎn)生的，所以我們需要重新認識機構改革的兩個基本問題：一是機構改革的原因；二是機構改革的合法性問題。

第一，機構改革的原因。《決定》指出涉及黨政機構改革的突出原因是：“一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善；一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)問題比較突出。”可見，機構改革的主要目的在于加強黨的全面領導，解決黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)的問題。

第二，機構改革的合法性依據(jù)。任何國家機構的設立、裁撤、合并、分立,都應該有相應的法律依據(jù),要于法有據(jù)，符合組織法定的基本原則(19)郭輝《黨和國家機構改革的內在邏輯》，《人民法治》2018年第3-4月號，第34頁。。根據(jù)《國務院組織法》規(guī)定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定。改革開放以來的40多年時間里，我國共經(jīng)歷了8次機構改革，除1982年機構改革是全國人大常委會作出決定外，其后的七次機構改革都是全國人大以“決定”的形式實施的。由此可見，歷次機構改革的合法性都來源于全國人大的決定。但《國務院組織法》對國務院其他機構的調整和設置，則未作明確規(guī)定。而全國人大批準的《國務院機構改革方案》最后明確規(guī)定：“國務院組成部門以外的國務院所屬機構的調整和設置，將由新組成的國務院審查批準。”因此，國務院組成部門以外的國務院所屬機構的調整和設置，均由國務院審查批準，這一方面來自《國務院組織法》未作規(guī)定的消極授權，另一方面來自全國人大“決定”的積極授權。隨后，國務院下發(fā)了兩個關于機構設置的文件《國務院關于機構設置的通知》(20)《國務院關于機構設置的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2018年1月24日發(fā)布，2020年4月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277121.htm。和《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》(21)《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2018年3月24日發(fā)布，2020年4月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277123.htm。(以下簡稱“兩個通知”)。在“兩個通知”中，對職責劃入和吸收合并都作了規(guī)定，指出：“國家新聞出版署(國家版權局)在中央宣傳部加掛牌子，由中央宣傳部承擔相關職責。”“國家公務員局在中央組織部加掛牌子，由中央組織部承擔相關職責。”因此，職責劃入與吸收合并是通過國務院審查批準并下發(fā)文件的形式獲得合法性依據(jù)的，而國務院又是通過《國務院織法》的消極授權和全國人大的積極授權獲得合法性依據(jù)的。所以，職責劃入與吸收合并后的黨的機關承擔相應行政管理職能具有合法性依據(jù)，符合組織法定的基本原則。

此外，應注意“兩個通知”將職責劃入與吸收合并統(tǒng)一表述為“在黨的機構加掛牌子，由黨的機構承擔職責”。此種表述非常不清晰，其與《方案》規(guī)定不完全一致，并未明確“原國家局”是否保留，也未明確是否列入國務院所屬機構。從“兩個通知”的內容來看，凡是屬于國務院所屬機構的，均已在通知中明確列出。而“兩個通知”在文件中每一種類型機構設置的末段規(guī)定，只是對于有關機構加掛或保留牌子的情況說明，非為對所屬機構的補充規(guī)定。因此，文件未將職責劃入與機構并入明確列為國務院所屬機構，就意味著其不再是國務院所屬機構。

(三)兩種類型機構性質的認定

根據(jù)學界通說，“行政主體”是指具有行政權能,能以自己的名義運用行政權力,并獨立承擔相應法律責任的組織(22)周佑勇《行政法原論》，北京大學出版社2018年第3版，第103頁。。成為行政主體，至少要符合三方面的要件：享有國家行政權力、以自己的名義從事行政管理活動和獨立承擔法律責任。首先，一般而言，黨組織只能處理黨務，而不能直接行使國家公權力，不能行使行政職權。但職責劃入、吸收合并后，黨的機構承擔相應的行政職能、享有特定的行政職權，是具有明確的法律依據(jù)、來源的，符合組織法定的基本原則。其次，黨的機構在承擔行政職能、享有行政職權后，可以自己的名義直接作出行政行為。最后，在判斷能否獨立承擔法律責任這一問題上，通說采取的是“財產(chǎn)獨立”的標準，即只要該機構具有獨立的財政撥款，就應當視為是具有獨立承擔法律責任能力的機構(23)江必新《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年第1版，第162頁。。而黨的機構作為實體部門，有專門的機構編制、領導職數(shù)、預算經(jīng)費，具有獨立承擔法律責任的能力。因此，以上三個條件均是職責劃入、吸收合并后黨的機構所具備的，我們應將其納入行政主體的范圍。同時，這也符合機構改革的原意，既加強了黨的統(tǒng)一領導，又實現(xiàn)了權責一致。如果認為黨的機構不具有行政主體的性質，卻又承擔了相應的行政管理職責，而所劃入、并入的機構仍舊是國務院所屬機構的話，那“黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)問題”就仍未得到解決。

實質上，中國共產(chǎn)黨在我國一直直接行使著一部分重要的國家公權力，例如軍事統(tǒng)率權、制度創(chuàng)立權、決策權等(24)匡克《論法治國家與黨的領導法治化》，《社會科學》1999年第7期，第26頁。。如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組討論和決定本單位內部機構設置、職責、人員編制等事項，討論決定重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金使用等事項。全面推進依法治國，首要的是黨要依法執(zhí)政，而黨的領導法治化就是一個鮮明的發(fā)展方向。如黨對組織人事的管理是一直以來就存在的客觀事實，現(xiàn)在將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部原有的人事管理職責實質上并沒有改變，只是將原來較為隱晦、含蓄的間接領導改為直接領導。但借此實現(xiàn)了黨政機構的組織優(yōu)化，提高了管理效能，實現(xiàn)了權責一致，更重要的是實現(xiàn)了黨的領導法治化，將黨的機構納入到法治的框架之下，這應該說是一種進步。

(四)兩種機構性質認定的進一步厘清

既然職責劃入、機構并入后，黨的機關在承擔相應的行政職能、行使行政職權時是行政主體，那我們就需要進一步認識其是何種類型的行政主體以及如何來判斷其是否屬于行使行政職權的行政主體。

首先，在傳統(tǒng)的行政法理論中，對于行政主體的分類有很多，但根據(jù)行政職權的獲取方式不同，將行政主體分為職權行政主體和授權行政主體，是最重要的分類。職權行政主體隨組織的成立而自然取得行政職權，授權行政主體依法律法規(guī)特別授予而取得行政職權。對于“吸收合并型”機構而言，盡管黨的機構并非自成立時起就享有該行政職權，但其并入的機構是屬于組織成立時自然取得的行政職權，在機構并入后，黨的機構屬于特定行政機構職權的繼受者，在行使相應行政職權時應屬于職權行政主體。而“職責劃入型”機構則有所不同，“職責劃入型”機構僅僅是部分職責的轉隸而不涉及機構的轉隸，其實質是黨的機構承擔了特定的行政職責，因而享有行政職權。可見，此種職權僅來自于法律法規(guī)的授權，而非隨組織成立而自然取得，故“職責劃入型”機構應屬于授權行政主體。

其次，黨的機構行使行政職權的判斷。如前所述，目前學界大致有兩種標準：其一是按照牌子來認定，使用行政機構的牌子作出的行為即為行政行為，使用黨的機構的牌子作出的行為即為黨務管理；其二是按照所謂的“黨務”與“政務”、“法律執(zhí)行”與“政治決策”來進行區(qū)分。以上兩種標準或過于理想，或是過于抽象，都無法準確判斷“黨的機構何時才是行使其行政職權”。實質上，關于黨的機構行使行政職權的判斷，既要注重牌子的形式判斷，又要注重職權的實質判斷。第一，先從形式上作出判斷。如果黨的機構在行使職權時使用的是行政機構的牌子，則該行為可以認定為行政行為。第二，如果黨的機關不以行政機構的牌子行事，就要進入權力實質的判斷。關鍵是看其所行使的職權屬于原行政機構的職權范圍，還是屬于黨的機構的職權范圍，如屬于原行政機構的職權范圍，就屬于行使行政職權。原行政機構的職權范圍在“三定方案”中也得到明確，通常表述為“調整后，黨的機構在某方面的管理職責是……”。如中共中央組織部長期以來都對黨和國家的干部行使管理職責，也對國家公務員間接地實施管理，但在國家公務員局并入中央組織部后，其對公務員實施的管理是直接的管理，而不論牌子為何。因此，如果中央組織部通過國家公務員局的牌子來實施直接的管理行為，則可以從形式上判斷為行政行為；如果中央組織部以自己的名義實施公務員的管理行為，就應屬于實質意義上的行政行為。

三 結論

全面深化黨和國家機構改革后，黨政關系發(fā)生了一系列微妙的變化，既不同于以往黨政合一、以黨代政的形態(tài)，也不同于黨政分開，而是黨政分工、統(tǒng)籌。第一，統(tǒng)籌設置黨政機構的類型有“黨政合一型”、“協(xié)調統(tǒng)領型”、“歸口領導型”、“職責劃入型”、“合并設立型”、“合署辦公型”六種類型，其中“合并設立”又可以分為“新設合并”與“吸收合并”兩種類型。“協(xié)調統(tǒng)領型”機構是在黨政二元設置之外的領導機構；在黨政二元設置之中，“合一型”機構(包含“新設合并型”)立基于黨政合一的邏輯，“合署辦公型”機構與“歸口領導型”機構立基于黨政分開的邏輯，“職責劃入型”機構與“吸收合并型”機構立基于黨政融合的邏輯。六種不同類型的黨政機構統(tǒng)籌之間各不相同又相互聯(lián)系，共同構成統(tǒng)籌設置黨政機構的整體。第二，多種類型機構中的“一套班子、兩塊牌子”相互區(qū)別，“吸收合并型”機構的保留牌子、“職責劃入型”機構的加掛牌子，背后蘊含的是一種吸收邏輯，其不同于“合署辦公型”機構、“合一型”機構“實行一個機構兩塊牌子”的并列邏輯。第三，就機構的性質而言，“黨政合一型”機構(包括“新設合并型”機構)、“合署辦公型”機構都具有黨的機構與國家機構雙重屬性，“協(xié)調統(tǒng)領型”機構屬于黨的機構，而“歸口領導型”機構不改變原國家機構的屬性。并且在職責劃入和機構并入后，黨的機構在承擔特定行政職能時，宜被認定為行政主體。所以，“職責劃入型”機構與“吸收合并型”機構具有黨的機構與國家機構雙重屬性。在《決定》中，統(tǒng)籌設置黨政機構被放置在“完善堅持黨的全面領導的制度”之下，加強黨的全面領導，確保黨的領導更加堅強有力，是統(tǒng)籌設置黨政機構的價值取向。從“歸口領導型”逐步地轉變?yōu)椤奥氊焺澣胄汀焙汀拔蘸喜⑿汀保梢愿玫匕l(fā)揮黨的職能部門作用，這可能是統(tǒng)籌設置黨政機構的發(fā)展方向。

黨的領導不僅僅是路線、方針、政策上的領導，更是政治、思想、組織上的領導。黨的領導既要實行宏觀政策的領導，又要有微觀的具體抓手。當下統(tǒng)籌設置黨政機構是黨和國家機構改革的大方向。這是為了全面加強黨的集中統(tǒng)一領導，優(yōu)化黨政關系，統(tǒng)籌設置黨政機構，體現(xiàn)權責一致的需要。在某種意義上，這并不是機構改革之后才存在的問題，只是機構改革把這些問題給我們擺到了桌面上來。因此，我們應采取實事求是的態(tài)度，客觀地去認識和對待黨的機關行使行政職權時的性質。我們希望這種類型化的研究，對于與機構改革相關的其他研究能夠有所幫助。