加拿大國家圖書檔案館（LAC）參與數字政府建設實踐與啟示

龍家慶 姚 靜 魏彬冰

一、引言

數字政府建設是構建國家治理體系和提升治理能力的關鍵舉措。歐美國家在數字轉型浪潮中率先展開數字政府建設，將檔案館、圖書館和博物館等文化事業機構納入基本建設單元，重點對其數字資源進行開發與整合。通過已有的數字政府實踐來看，各國發展情況各不相同，也取得了一些成效：美國以信息流為運轉主線，改變傳統檔案（文件）管理形式，重視在線業務數據管理，采用國家與社會共同治理的“小政府·大社會”運作機制，早在2012 年發布了《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》（Digital Government:Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）戰略指南[1]；英國提出“數字政府即平臺”計劃，其核心策略包括了跨政府部門業務的協同轉型，制定政府在線服務標準，將檔案館等文化機構納入實施范圍[2]；澳大利亞各部門在信息治理框架下推進數字政府建設，其中澳大利亞國家檔案館的“機構咨詢中心”（Agency Service Centre）為數字政府的文件信息化提供了框架、標準、政策、指南、系統、人員配置和評估工具等方面支持[3]。總之，檔案館作為公共文化服務機構，有責任為國家政府和社會群體提供豐富的文化資源，積極參與數字政府建設。

與上述國家不同的是，LAC 經過2004 年機構改革，不斷加強國家文化遺產建設，并在加拿大數字政府建設框架下開展工作。LAC 近年來加大對數字文化資源的整合力度，支撐著加拿大數字政府建設的資源流、信息流和數據流。本文立足于LAC 機構改革歷史背景和數字轉型戰略，對其政策文本和有關項目展開追蹤調查，重點分析LAC 在加拿大數字政府建設中的角色定位，從“理念、政策、技術、業務、服務”五個方面總結LAC 在數字政府建設中的實踐特點，希冀為我國檔案部門在機構改革背景下參與數字政府建設提供啟發。

二、LAC 的定位及職能

加拿大政府（Government of Canada，以下簡稱GC）根據職能分工不同，將行政管理工作劃分為15 個板塊。其中，LAC 作為加拿大唯一中央級檔案機構，隸屬于“文化、歷史與體育”[4]（Culture，history and sport）和“科學與創新——開放數據、統計數據和檔案”[5]（Science and innovation——Open data，statistics and archives）兩大板塊，承擔保護加拿大文獻遺產、維護加拿大歷史記憶、服務加拿大社會公眾等重要職責。

1.國家數字記憶建構中心。在加拿大數字政府理念推動下，LAC 以《加拿大圖書檔案法》（Library and Archives of Canada Act）為指導原則，以提供持久國家記憶為發展目標，通過獲取、處理、保存與提供公民文獻遺產，為GC 及其相關機構構建數字記憶。一方面，LAC 重視對文獻遺產的保留和利用。例如，LAC 官網首頁專門開設“服務與信息”（Service and Information）功能模塊[6]，為公民提供數字化縮微、電子館藏、專題指南、虛擬展覽等多種形式的軍事遺產、土著遺產等歷史記錄，以使加拿大的歷史得以被了解和銘記。另一方面，LAC 積極舉辦留存記憶的活動。新冠肺炎疫情期間，LAC 在線開展一系列疫情記憶活動[7]，借助館藏為公眾提供應對集體危機的經驗方法，以緩解其焦慮情緒，鼓勵公眾發現新事物并作出自己的貢獻，為加拿大留存疫情期間的寶貴記憶。由此可見，LAC 在構建加拿大數字記憶方面發揮著重要的積極作用。

2.國家數字信息管理中心。加拿大數字政府建設迎合社會發展對于信息資源的巨大需求，將圖書館和檔案館合并形成LAC，通過與中央機構、聯邦政府部門合作，領導加拿大的信息治理工作。首先，LAC 參與制定并執行信息管理（檔案文件移交）相關的一系列政策、標準和指南，如《具有持久價值信息資源進行移交的文件格式指南》（Guidelines on File Formats for Transferring Information Resources of Enduring Value）等，以更好履行加拿大國家信息管理職能；其次，LAC 還開發與運用包括“通用評估工具”[8]（Generic Valuation Tools，GVT）在內的各種信息管理工具，以輔助識別信息價值，從而作正確的處置權決策；最后，LAC 還借助世界信息管理領域通訊（Governance and Recordkeeping Around The World）來提供世界各地最新的消息、文章、網站、期刊和會議鏈接，重點介紹與公共和私有機構文件保存實踐有關的問題，以使公眾了解全球信息領域的工作進展[9]。總體而言，LAC 為GC 的政府信息管理提供著包括制定標準、提供工具和最佳實踐等行動在內的有力支持。

3.國家數字文化服務中心。LAC 致力于為加拿大當代提供文化服務，為后代收集與保留文化財富。首先，從館藏結構來看，LAC 尤其重視加拿大文化傳承、身份認同和文化交流等方面檔案資源的保管工作，擁有大量的家譜檔案、移民檔案（1865—1935）、戰爭檔案（從新法蘭西時期開始）和土著民文獻遺產等；其次，LAC 在官方網站免費提供數字檔案的在線查閱服務[10]，公眾可以根據自身的特定需求隨時隨地利用檔案；最后，LAC 資助了一系列保存加拿大文化遺產的特色項目和活動，以更好地傳承和發揚優秀文化傳統。以“傾聽，聆聽我們的聲音”（Listen，Hear Our Voices）資助項目[11]為例，LAC 于2020 年1 月6 日宣布將提供230 萬美元，以支持原住民（First Nations）、因紐特人（Inuit）和梅蒂斯民族組織（Métis Nation organizations）的31 個項目，以保留土著人文化及語言記錄。LAC 保護著加拿大的文獻遺產，造福今世后代，使其成為所有人都能獲得的持久知識來源。

三、LAC 參與數字政府建設的實踐

LAC 以數字政策為指引，以數字技術為支撐，以檔案項目為依托，積極參與到加拿大開放政府建設的行動中來，為公眾提供便利的數字服務，成為加拿大數字政府建設進程中不可忽視的重要力量。

1.政策先行：遵循數字服務指令。根據加拿大數字政府建設理念，LAC 參與制定并執行一系列與GC 數字服務有關的戰略計劃、政策、標準和指南。首先，《數字服務政策》（Policy on Service and Digital）及其支持工具作為一套完整規則，闡明了GC 在數字時代所需管理的內容，提高了政府文件運轉效率，支持了加拿大數字政府的任務轉型；其次，與《數字服務政策》相互補充、相互映射的《數字服務指令》（Directive on Service and Digital），遵守解決安全和隱私風險等多項承諾；最后，加拿大政府還巧妙地借助一系列以數字為中心、以用戶為中心的改進服務和計劃，努力建立一個更加開放、更加合作的數字政府。如“數字運營戰略計劃：2018—2022”（Digital Operations Strategic Plan：2018—2022）就以六大主題為內容，構建起了實現數字政府的綜合策略。LAC 將普遍推行的政策與極具創新的計劃相結合，嚴格遵循GC 所提倡的數字服務指令。

2.技術賦能：善于使用數字工具。加拿大數字政府建設離不開技術支撐，其數字指令中涵蓋了人工智能、云計算、開源軟件、網安密鑰、應用程序接口APIs 等，LAC 也巧妙應用各種數字工具。以GVT 通用評估工具為例，LAC 借助GC 特地設計的數字工具，能夠識別出哪些信息資源具有商業價值，并給出履行公共管理和運營職能的保管期限，從而幫助簡化文件保存流程。無論是GC 內部場景，還是相關機構負責運營的外部場景，LAC 均能夠通過選取適應內部與適應外部的兩套不同的工具類型，進行靈活的信息資源評估工作。需要說明的是，GVT 通用評估工具只能用于提供建議和制定方案，并不意味著GC 享有處置信息資源的權限，文件處置權限還是交由加拿大文獻遺產部副部長或LAC館長。LAC 善于使用數字工具，為GC 及其相關機構管理與識別信息資源的相關風險（包括隱私、訴訟和安全等）起到至關重要的輔助作用。

3.依托項目：開展數字檔案項目。加拿大數字政府建設以數字信息資源為重要支撐，而LAC 積極參與數字政府建設實踐的重要標志，即為加大檔案信息化建設投入，開展豐富多樣的數字檔案項目。一方面，LAC作為負責機構直接舉辦數字檔案項目。以“Co-Lab”項目[12]為例，LAC 吸引公眾參與到轉錄、標記、翻譯和描述數字文件的過程中來，鼓勵其對LAC 館藏的數字化圖像進行不同形式的貢獻，以協助解開加拿大的歷史。另一方面，LAC 采取與其他機構合作的方式，共同開展數字檔案項目。LAC 與加拿大檔案理事會（Canadian Council of Archives，CCA） 合作建設了檔案數據庫ARCHIVESCANADA.ca[13]，以使用戶能夠檢索整個加拿大的檔案館藏，查看數字化照片、地圖等，并瀏覽通過檔案社區數字化計劃產生的數字項目。由此看來，LAC 開展數字檔案項目建設的方式靈活多樣，不僅有利于凝聚社會力量提高檔案內容完善程度，還有利于使數字館藏變得更加易于訪問和利用，從而提高數字政府建設的公眾滿意度。

4.透明開放：參與開放政府建設。建設開放政府、提高政府透明度，是保障公民知情權的重要舉措。在此背景下，LAC 嚴格遵循GC 開放政府建設的相關政策方針，并采取如下兩個方面措施：一方面，LAC 在推動政府信息公開的過程中起到重要作用。根據1985 年頒布實施的《信息獲取法》及其實施細則（Access to Information Act and Regulations）和《加拿大圖書檔案館法》的規定，LAC 有義務促進政府機構對于信息的管理，同時也有義務公開發布政府記錄。另一方面，LAC 積極參與一系列政府數據開放工作。“加拿大2018—2020 年開放政府國家行動計劃”（Canada’s 2018—2020 National Action Plan on Open Government）[14]明確提出，LAC 作為“數字政府與服務”版塊的主要牽頭部門，應完成包括“為聯邦公共服務制定加拿大政府數字政策和數據戰略藍圖”在內的六項任務。無論是在政府信息公開，還是政府數據開放領域，LAC 都作出了重要貢獻。

自公安部制定并頒布實施《公安機關適用繼續盤問規定》這個規范性文件以來，很多地方的公安機關對這項措施輕易不再適用，有的公安派出所甚至三年多來還從未適用繼續盤問，取而代之的是傳喚或拘傳措施，繼續盤問空置化的傾向比較嚴重；［5］經過有關學者的調研，在某地多起案件的辦理過程中，無一起案件的辦理對嫌疑人適用過繼續盤問措施，進一步證明了當前繼續盤問措施被空置化的現狀；［6］孫志剛事件以后，公安部制定了《公安機關適用繼續盤問規定》，此后在辦理刑事案件時運用繼續盤問的情況的調查統計結果顯示有105人選擇基本不用，比例高達78.95%。 ［7］

5.公民利用：提供便利數字服務。加拿大數字政府建設提倡為公民提供更好的數字服務，LAC 則在其中發揮著重要作用。一方面，LAC 為公民提供館藏資源的數字服務。首先，從檢索方式來看，公眾可以在“發現集合”板塊根據自己喜好，選擇按照A-Z 索引瀏覽、按主題瀏覽、按類型瀏覽、館藏搜索等多種方式；其次，從資源類型來看，公眾可以結合自身利用需求，查找和閱覽包括歷史人物肖像、祖先生平記錄、家譜和家族史、軍事遺產等在內的多種數字化檔案資源；最后，從利用方式來看，LAC 官方網站直接提供數字化的檔案資源，并將開放粒度細化到了內容級別。另一方面，LAC 為公民提供信息公開和數據開放的相關服務。在新冠肺炎疫情期間，LAC 為公民提供與COVID-19 相關的開放數據和信息[15]，使其能夠隨時瀏覽加拿大COVID-19 的相關數字資源（包括數據集和圖表）。總之，LAC 通過官方網站向加拿大公民提供便利且豐富的數字服務，使其足不出戶就能隨時隨地進行利用。

四、LAC 參與數字政府建設的特色

LAC 作為加拿大的國家數字記憶建構中心、國家數字信息管理中心以及國家數字文化服務中心，在政策制定與執行、技術賦能、項目開展等多個方面都有著極為豐碩的實踐經驗和成果，可將其特色歸納為如下三個方面。

1.突出文獻遺產功用，重視檔案資源積累。LAC 作為加拿大文化遺產部的隸屬部門，自2004 年合并成立以來，便集合了加拿大國家圖書館和檔案館的豐富資源，致力于為加拿大公眾保存歷史文獻遺產，向公眾提供本國文獻遺產和相關文化知識。一方面，LAC 著力推進文化遺產數字化工作。早在2013 年，LAC 就和非營利性慈善組織Canadiana.org 開展合作[16]，以推動加拿大文獻遺產數字化盡快實現。該合作計劃使得LAC 在短短幾年內就有約6000 萬幅圖像實現了網絡出版，并使“上網”的數字內容在原有基礎上增加了三倍。另一方面，LAC 通過社群項目更好地保護文獻遺產。LAC于2015 年創建文獻遺產社群項目（Documentary Heritage Communities Program，DHCP），旨在與加拿大各地檔案館、圖書館及文獻遺產社群協作，通過提供資助方式促進文獻遺產保護與利用，確保加拿大記憶能夠被保護和延續[17]。無論是作為負責機構直接指導文獻遺產相關工作，還是采取合作方式協同開展相關項目，LAC 都以實際行動彰顯了其對文獻遺產功用以及檔案資源積累的重視。

2.積極融入數字轉型，規避數字時代風險。在政府數字轉型的全球化浪潮中，LAC 制定了一系列促進檔案館藏資源數字化的政策和指南，以規避數字時代面臨的巨大風險。一方面，關于數字轉型政策，LAC 頒布了“數字2017 計劃”（Digital 2017）[18]。該政策是面向數字時代聯邦政府機構向LAC 移交文件的規劃，其首要內容為“自2017 年4 月1 日之后產生的文件必須以數字形式入館”。也就是說，檔案部門沒有義務將所有檔案記錄數字化，文件生成部門在移交之前就必須將所有文件轉換成為規范的數字檔案。另一方面，關于數字轉型指南，LAC 頒布了“數字化指南”（Digitization Guidelines）[19]。該指南以創建具有權威性、能夠合法替代原始（紙質）文件、能夠長期訪問特征的數字化文件為目標，以確保加拿大政府機構具有明確的數字化流程。LAC 通過頒布數字轉型相關政策和指南的方式，積極融入全球數字轉型浪潮之中，極力規避由于丟失數字資源而造成的風險損失。

3. 響應GLAMRs 倡議，構建文化機構協同。GLAMRs 是指美術館（Gallery）、圖書館（Library）、檔案館（Archives）、博物館（Museum）和Records（文件管理部門）之間的合作發展模式，倡導文化藝術領域的機構深化協同，通過資源整合提高服務質量。LAC 積極響應GLAMRs 倡議，尤其重視對于各個文化機構網絡資源的整合工作。例如，在新冠肺炎疫情暴發期間，LAC 在官方網站為公眾提供家居服務，開設#Stay Home 專題[20]，借助館藏為加拿大社會提供過去團結應對集體危機的經驗。這些館藏資源來自于多個文化機構，LAC 將資源專欄分為檔案館（archives）、藝術館（arts）、學習庫（learning）、圖書館（libraries）、多媒體（multimedia）、博物館（museums）六個板塊，各個板塊都會向用戶提供豐富多樣的使用方法。例如，在博物館板塊就推出了“從潮汐到鐵罐：不列顛哥倫比亞省的鮭魚罐頭”虛擬博物館等在線展覽活動。隨著GLAMRs 倡議受到越來越多國家相關機構的認可，未來文化資源共享將成為一大趨勢，而LAC 也應當思考如何創新發展路徑、突顯圖書和檔案機構的優勢地位。

五、對我國的啟示

加拿大頗為重視文獻遺產保護與重構，LAC 在數字轉型背景下，密切配合加拿大數字政府建設。在這樣一個合作框架體系內，LAC 與各組織達成共同目標，穩步構建加拿大公民的數字記憶，也能為我國檔案事業發展提供借鑒。

2.系統規劃，完善數字政府中的檔案工作能級。數字政府憑借新興數字技術的賦能應用，極大提升了政府信息感知、捕獲、收集、分析和重組的能力，要求參與的各組織機構具備完善的矩陣能力。加拿大數字政府除對LAC 的文化遺產、歷史記憶和國家認同等提出要求外，還對開放數據、信息交互、智庫應用作能力評估。我國數字政府建設中，檔案工作也需完善能力層級：一是政策制定突出智慧決策，檔案領域的法規標準制定需側重科學準確、與時俱進、靈敏響應。二是檔案業務流程邁向便捷組織，尤其在大數據和云計算環境中，檔案機構信息加工將會趨于可預測化、可量化、可視化。三是橫縱信息交互強調共建共享，數字政府致力于打通不同層級（部門）間的數據“蜂窩煤”現象，實現有效數據的互聯互通。在提升檔案能級方面，可借鑒加拿大開放政府數據中的“檔案貢獻”，實現解密檔案數據的平臺流動。

3.創新拓展，挖掘并有序整合數字檔案資源。加拿大以文獻遺產整合為目標，創新式整合檔案資源，為我國檔案資源整合提供經驗。一方面，需要注重檔案資源量化積累，即對檔案資源進行專題式分類。LAC 重視加拿大文化傳承、身份認同、文化交流，將館藏分為如下專題：家譜檔案、祖先尋找、家族歷史、土地請愿（1763—1865）、移民檔案（1865—1935）、戰爭檔案、土著民文獻遺產。我國檔案資源開發也按照地域、行業、民族特色進行專題組織，尤其是在數字檔案不斷激增背景下，在遵循來源原則基礎上，結合檔案機構能力進行特色專題開發，正如近年來中華民族檔案、地方名人檔案、地域非遺傳承檔案的探索。另一方面，在檔案資源積累基礎上進行項目制開發，即重視檔案資源的質化服務。當前LAC 推出的檔案項目可分為三類：以檔案用戶參與的用戶生成內容型（UGC）項目，以檔案專家為支撐的專業生成內容型（PGC）項目，以館員為引導的職業生成內容型（OGC）項目 。由于數字政府建設是分領域、分模塊、分層級推進的，所以檔案專業領域也可面向不同群體、不同需求、不同功用著手展開。但需要明確，無論項目如何創新，始終都是圍繞“檔案資源主導型”的質化增益。

4.強化協同，參與并推動數字文化資源融合。在新一輪機構改革中，檔案館文化職能日益凸顯，這要求檔案部門主動參與數字文化資源的配給網絡。正如LAC響應GLAMRs 倡議，在加拿大文化遺產部的指導下穩步推進數字文化資源的共建共享。一方面，需要主動推出數字館藏資源，將豐富的檔案資源接入文化信息共享平臺。在共享文化資源的同時，也需要注意資源轉換的安全與互操作性，尤其是在檔案資源呈現數字態和數據態的趨勢下，更應適應數據交換和館際互借規則。在共享環境中，需與其他記憶機構簽署檔案數據共享協議，包括相關業務數據主管批準、數據使用訪問權限、資源接口安全監測和檔案隱私保密等事宜。另一方面，需要打破行業壁壘觀念，吸納其他文化資源及其建設經驗，這也是GLAMRs 資源有序流動的要求。恰如2020 年聯合國教科文組織文獻遺產部聯絡了國際檔案理事會（ICA）、國際圖書館協會與機構聯合會（IFLA）、國際博物館協會（ICOM）簽署聯合聲明，要求“利用新冠病毒疫情為開展文獻遺產工作爭取更多支持”，突出“記憶機構要提供必要的文件記錄和信息管理資源”。這在一定程度上打破了不同文化記憶機構的行業壁壘，檔案部門也能在這一過程中為其他機構提供科學存檔方式。

5.精準防御，洞悉并開展數字檔案風險評估。數字政府的風險評估與防御是建設框架中的保障環節，關系到社會公民和組織機構的獲得感和安全感。加拿大在展開數字化工作之前，首先評估數字化文件所涉及的風險，檔案部門應記錄其準備接受的風險水平，并指定任何計劃的緩解措施。此外，還明確數字文件必須保證五個特征——完整、準確、可靠、可訪問、真實，同時還必須符合法律要求。我國數字政府建設堅持總體國家安全觀，檔案領域亦需加強安全風險識別和防御。可參考加拿大數字檔案（文件）風險評估示例，從各流程環節“抽絲剝繭”般評估風險水平，并重點關注如下方面：一是從數字檔案形成過程著手，分步驟、分層次解析數字化風險等級；二是考慮隨著時間的推移繼續維護數字文件的成本，進而平衡數字化代價和風險，細化不同類型、不同時間的數字文件處理方法；三是預測“數字態轉向數據態”環境中的潛在風險，例如，異構異質檔案數據移交轉換中的格式失真、部分元數據丟失等風險，及時追蹤損失環節。因此，要全面審視數字檔案的要素、結構、流程、效果，進而采取精準化防御手段。

六、結語

數字政府建設已成為世界各國競爭的新焦點，數字轉型貫穿于組織機構的戰略規劃中，這為檔案機構深化改革提供了契機。本文聚焦于加拿大數字政府建設框架與LAC 的行動舉措，通過政策文本分析和檔案項目調查，從理念、政策、技術、業務、服務等五個維度分析其實踐特點，并結合我國實際情況提出啟示。“科學技術是第一生產力”，每一次技術革新都使人類文明、經濟發展、社會格局提升一個階位。隨著我國新基建步伐加快，新一代信息技術已滲透到社會各行各業，在信息領域具體表現為網絡互聯移動化、資源共享泛在化、信息處理集成化、提供服務個性化。值此機遇期，我國檔案事業也經歷著后機構改革時代的關鍵抉擇：如何找準自身定位并參與數字政府建設，如何應用新興科技賦能檔案業務流程，如何優化檔案治理觀念以驅動社會創新，這都將成為未來檔案工作的重點。