新西蘭檔案行政監管體系的特點及啟示

陳 怡 駱如明

一、引言

2020 年6 月20 日通過修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）增加“監督檢查”這一專章，強化了對檔案行政監管的要求。檔案行政監管，是指檔案主管部門在其職權范圍內，嚴格履行新《檔案法》賦予的監督檢查職能，依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的檔案事務和檔案工作人員進行科學的監管。

當前，監督檢查是檔案工作的一個短板[1]，存在檔案監管工作相對被動、檔案部門執法相對困難且監督力度不夠、檔案主管部門力量有限等問題[2]。尤其是，2018 年檔案機構改革在一定程度上削弱了檔案局的行政主體地位[3]，檔案行政監管實踐亟待進一步加強與規范；同時，目前有關檔案行政監管的理論研究主要集中論述我國檔案行政監管的價值[4]、困窘[5]、原因[6]、特點[7]、建議[8]等，少有學者從國際視野探討檔案行政監管體系的架構問題，對國外經驗的借鑒研究也有待補足的空間。

放眼國際，新西蘭檔案館正在致力于開發和實施一個綜合監管體系，重點是提高政府部門信息和檔案管理能力以及實踐的有效性，使檔案信息的創建、維護與提供利用處于良好的狀態，并確保監管方法適合于日益數字化的環境，敦促實現更加公開、透明和可問責的數字政府，保障新西蘭公民的權利和權益[9]。根據新西蘭開放政府合作伙伴關系（OGP）第三項國家行動計劃，新西蘭檔案館正在領導“第10 項承諾：監控公共部門信息管理實踐的有效性”，通過監管體系的創建支持政府信息管理報告的公開，敦促信息管理性能數據的可用性增加，讓新西蘭政府成為開放政府領域中具有良好聲譽的存在[10]。新西蘭檔案行政監管體系對我國具有借鑒意義。

本文采用網站調研和政策文本分析的方法，基于新西蘭檔案館網站[11]的實踐參考，分別對《2005 年公共檔案法》（Public Records Act 2005）[12]、《監管系統信息：公共檔案》（Regulatory system information：Public Records）[13]和《監管聲明》（Regulatory statement）[14]共三份政策文本展開分析，探索其檔案行政監管體系的要素與特點，以期為我國檔案行政監管體系建設提供借鑒。

二、新西蘭檔案行政監管體系概況

1.監管目標。《監管聲明》提出，建立新西蘭檔案監管體系首要目標在于實現可問責的政府。首先通過確保中央和地方政府事務的檔案能夠被創建、維護和利用，從源頭上保障信息的完整、準確；其次，對于具備長期價值的檔案，不論是在歸檔之前還是之后，都要做好保管和公眾利用，實現對檔案的質量管控和服務提供；最后，能夠增強公眾對檔案完整性的信心。

其次在于為公共部門和地方當局提供檔案管理框架。發展和支持政府檔案保存實踐，確保首席檔案官處置公共檔案和某些地方當局的檔案法定權力。為此監管體系應向政府與社會提供：（1）有效和負責任的信息管理；（2）創建和維護可用于使政府現在和將來負責并提供權利和權益證據的檔案；（3）保存具有長期歷史/文化價值或有助于新西蘭人的民族認同感的檔案。

2.監管主體。新西蘭檔案館隸屬于新西蘭內政部中信息知識服務部門，信息知識服務部門負責管理知識、信息、遺產收藏的存儲、保存和保護，促進政府和新西蘭人以有效和創新的方式獲取這些藏品維護其利益，并提供部長和秘書處的相關管理服務。依據內務部官網的介紹，新西蘭檔案館下設四個職能單位：地方和利用服務、檔案管理、政府文件管理、毛利人與社群檔案[15]，并依次設置了首席檔案官、檔案理事會、毛利人咨詢小組三個重要職能崗位。首席檔案官是新西蘭檔案館的最高領導，有權制定標準并指導公共機構在信息和檔案管理方面的行動，并向議會報告信息管理的質量以及整個政府部門對《公共檔案法》的遵守情況；還設置檔案理事會負責向內政部長提供文件保存與檔案事務的獨立建議；毛利人咨詢小組向首席檔案官提供滿足毛利人需求的建議[16]。

為實現負責任、公開透明的政府，新西蘭檔案館與內政部中相關負責人員共同參與檔案行政監督體系。具體來說[13]，新西蘭檔案館主要負責檔案監管的政策制定和執行，新西蘭首席檔案官和檔案館的工作人員需要參加：（1）信息小組，從整個系統的角度出發考慮政府如何更好地將信息服務于公民；（2）職能領導集體，旨在跨學科合作以支持公共服務、增強凝聚力和一致性，減少工作計劃的重復，并向利益相關者提供參與途徑；（3）與監察員辦公室開展通用案例合作；內政部其他部門領導，如政府首席數字官、政府首席隱私官規范地方政府部門的法規和立法框架；監察員辦公室、隱私專員、政府首席數據管理員、國家服務委員會、地方政府信息管理者協會等外部監管主體亦有貢獻參與，多方協同構建起科學系統的監管體系。

3.監管對象。新西蘭檔案監管體系的主要受監管方[13]是公共部門（指新西蘭政府的立法、行政和司法部門，包括州和綜合學校董事會，共有大約2400 個）；由2002年《地方政府法》定義的地方政府；受《公共檔案法》和犯罪規定約束的非政府實體和個人。

新西蘭檔案監管體系的主要利益相關者[13]包括：使用或尋求利用公共和地方政府檔案的新西蘭人，內政部長，毛利人，受監管方的信息管理專業人員、ICT 專業人員和信息架構師，受監管方的行政發起人，新西蘭政府信息管理者小組，地方政府信息管理者協會，新西蘭檔案與文件協會，咨詢小組（指檔案理事會和首席檔案官），私營部門信息管理和ICT 服務提供商、供應商和顧問。

4.指導原則。新西蘭檔案館將使用以下原則[14]來集中監管工作，并指導如何與受監管部門合作以實現監管要求。

（1）注重結果。新西蘭檔案館的監管活動力求最大程度地實現政府和社會的期望，包括有效和負責任的信息管理、可問責政府的檔案、具有長期的歷史文化價值并有助于民族認同感的檔案這三點監管目標。為此，新西蘭檔案館希望組織和個人以最能實現這些結果的方式遵守法律，新西蘭檔案館會系統地審查各組織機構和個人的信息管理工作并從中總結經驗與教訓，以幫助指導檔案館的未來工作并促進良好的業務實踐。

（2）公平合理。新西蘭檔案館秉承內政部和公共部門的行為準則，以正直的態度行事，并期望公共部門的組織也這樣做。公平意味著給受監管活動影響的組織和個人提供機會來促進檔案館思維和決策過程，或者要求豁免或改變某些合規要求。這也能保證新西蘭檔案館在監管工作上，對違規事件的回應是合理、體貼和公正的，并遵循良好行政慣例和自然公正的原則。

（3）一致、透明和開放。新西蘭檔案館的監管工作遵循一致的原則。強調在類似情況下，將采用類似的方法，但這不意味著刻板的“統一”，新西蘭檔案館也考慮到每種情況的特殊性，強調必須根據結果、風險、資源和其他相關因素等方面進行考慮。新西蘭檔案館的監管工作遵循透明、開放的原則。在監管過程中出現的不合規的情況，要秉持一貫公正的處理態度，即使是揭示政府內部缺陷的情況，也將公開透明地向公眾展現，新西蘭檔案館將向受其影響的人解釋監管的完整流程與結果，這不僅是公眾對監管行動的期望，通過監管結果的開放透明也可以幫助恢復或增強公眾對政府信息和檔案的信心和信任。

（4）目標明確且值得信賴。新西蘭檔案館開展行政監管的主要目標是實現長期可持續的遵守，為避免因疏忽損害公共檔案的完整性，新西蘭檔案館在其認為適當的情況下將會主動采取及時、強大和有效的干預。公眾和利益相關方對新西蘭檔案館的監管工作充滿信任和信心，因為新西蘭檔案館被公認為是有效、稱職和有原則的監管機構。新西蘭檔案館確定監管工作的優先順序和目標，并最大限度地利用監管工具。

（5）支持與合作。新西蘭檔案館旨在尋求將危害最小化和收益最大化的解決方案和干預措施，為此他們與一系列的組織積極開展合作，以提高遵從性或開發解決方案。一是與政府職能協同。新西蘭檔案館力求使監管工作與其他相關職能相互協調。例如，政府首席數字官、政府首席數據管理員、隱私專員、政府首席隱私官、審計長和監察員。二是積極開展國際交流。新西蘭檔案館在履行監管職能時還將納入和引用由新西蘭和國際上的檔案和信息管理專業以及行業組織制定的相關標準和規范，并且新西蘭檔案館以支持國際國內政府相關承諾的方式發揮作用。例如，履行條約和解協議的承諾并參加開放政府伙伴關系。

5.監管工具與活動。新西蘭檔案館通過一系列監管工具和活動[14]構建其綜合的監管框架，主要通過推廣最佳實踐，提供建議和指導，簡化合規性并實現自我管理，監控合規、能力和績效以及應對風險和挑戰五項監管活動，建立和推動公共部門信息和記錄管理能力及績效的改善。

（1）倡導最佳實踐。新西蘭檔案館積極傳播有關良好信息和檔案管理實踐的內容，并鼓勵公共部門可以更廣泛地采用這些做法，支持對積極成果負有更大責任并努力追求卓越的組織。一是首席檔案官通過發布或采用標準來定義和傳達最佳實踐。標準描述了在特定時間點實現指定結果的實用且可靠的方法，為公共部門的信息與檔案管理提供有力參考。二是首席檔案官在某些情況下選擇向各個組織或部門發出特定要求。例如，向地方當局發出的有關存儲和保存受保護的地方當局記錄和檔案的指令。三是首席檔案官向部長提交的有關公共部門檔案保存狀態的年度報告。新西蘭檔案館希望增加公眾對政府信息、文件和檔案的質量和管理的信任，因此，新西蘭檔案館在實行行政監管時提倡卓越管理榜樣，或公示不遵守規則的反例，并將其總結在公共部門檔案保存狀態的年度報告中，這是新西蘭檔案館用來提供這些可見性和識別新興趨勢的關鍵工具之一。

（2）提供建議、指導和支持。新西蘭檔案館認為組織缺乏意識、理解或能力等障礙可能會阻礙一些組織實現全面和持續的規范，公共部門需要明確的法律要求以及如何遵守的相關信息。一是要評估和確定組織是公共部門還是地方當局，這將決定開展監管活動時將采用的方法以及一些考慮因素。二是要制作并推廣多種形式的建議和指南，包括網站信息、常見問題解答、報告、論壇、新聞通訊、標準和說明。三是首席檔案保管員可以出于行政、問責、傳承或研究的原因，認為某些地方當局的信息和檔案值得保留，并聲明其受監管保護。

（3）簡化合規性并實現自我管理。公共部門組織必須負責確保自己的合規性。在這種情況下，新西蘭檔案館使合規性盡可能簡單。新西蘭檔案館力求使監管的系統和流程簡單有效。一是首席檔案官可以豁免遵守標準或指令。公共部門還可以要求首席檔案保管員同意將滿25 年或更早的信息和記錄強制性轉移到新西蘭檔案館。二是新西蘭檔案館提前介入糾正不合規情況。在復雜的環境中，新西蘭檔案館認為公開討論問題比懲罰性使用監管權力帶來更大的好處，當問題及早引起新西蘭檔案館注意時，新西蘭檔案館可以幫助糾正問題。新西蘭檔案館將會不斷改進監管體系，并與該部門合作，以最大限度地減少成本和合規負擔。三是公共部門可以要求取消和解除信息和文件作為公共檔案的狀態。有關解除公共狀態在《監管聲明》中有相應標準，以便首席檔案官判定。

（4）監控合規性、能力和績效。新西蘭檔案館使用各種工具來監視、審核、檢查和指導各部門，以改善信息和檔案管理的實踐、能力和績效。一是新西蘭檔案館對信息和檔案以及公共部門的檔案保存做法進行獨立審核，并向部長和眾議院報告這些審計情況。二是新西蘭檔案館也可能選擇對檢查結果或建議進行檢查。首席檔案官可以發出檢查通知，以確保公共部門的信息、文件和檔案得到適當的維護。三是首席檔案保管員的指示權是一種廣泛而靈活的工具，例如，可用于收集可能違規的證據，或收集更廣泛的行業信息以為年度報告提供信息，或著眼于未來的監管工作。四是宣傳新西蘭檔案館正在采取或已經采取的監管措施。宣傳新西蘭檔案館的行動，可以增進對不合規公共部門信息和記錄管理后果的了解，并阻止個人和組織從事不合規活動。新西蘭檔案館將利用最有用的宣傳渠道，包括部長每年在議會上提交的首席檔案保管員的政府記錄保存狀況報告。

（5）應對風險和挑戰。消息靈通的公眾可以通過他們提出的任何指控或投訴，成為有關違規行為的有效信息來源。新西蘭檔案館可以使用監管工具來回應收到的任何投訴信息。一是新西蘭檔案館可以開展評估，評估和審查法律法規所涉嫌違規或犯罪的方法，以及在確定適當的響應級別時可能要考慮的因素。二是新西蘭檔案館通過監控體系發現違規行為或疑似違規事件。公共部門組織沒有披露信息和檔案管理問題，可能表明對其重要性的理解不佳或缺乏能力，但也可能表明系統性失敗，需要新西蘭檔案館進行干預。三是新西蘭檔案館始終尋求與公共部門組織合作，以提高合規性。新西蘭檔案館受到諸如公共部門組織的合規歷史以及合作的開放程度和準備程度等因素的指導，新西蘭檔案館的回應和干預措施可能包括報告指示、管理、復制，向公眾提供或轉讓信息和記錄，以及對信息和檔案的檢查和維護。四是首席檔案官可以建議部長使用檔案權，以暫時確保不再受公職或地方當局控制的公共或地方當局信息、文件或檔案的安全。五是首席檔案保管員可以向離散檔案的保管人發出指示，包括按照任何相關標準或指示管理這些檔案，要求轉讓或復制規定的檔案。

6.監管成效。首席檔案官每年向部長提交有關公共部門檔案保存狀態的年度報告，概述了政府信息管理的關鍵問題和機遇，體現了新西蘭檔案館執行的監管成效。以《首席檔案官關于2018/19 年政府檔案保存狀態的報告》 為例，新西蘭檔案館與受監管方開展了2019 年公共部門信息管理調查，該調查涉及254 個公共組織，包括176 個公共部門和78 個地方當局，調查選擇了5 個指標來衡量政府信息管理的整體狀況。調查結果顯示：越來越多的組織已經實施了用于信息管理的治理組，公共部門組織雇用的信息管理工作人員總數不斷增加，識別高價值/高風險信息的組織的總體增加，將信息管理需求構建到新業務系統中的組織總數整體增加，積極進行授權銷毀信息的組織總數整體增加。

三、新西蘭檔案行政監管體系特點

1.系統的監管制度。新西蘭圍繞檔案監管體系的建立分別出臺了三份重要的政策文本作為支持與參照。

首先，是《2005 年公共檔案法》為新西蘭檔案館提供了監管的法律依據、工具與權力。該法要求新西蘭各政府部門必須創建并維護完整、準確和可訪問、可信賴的政府事務檔案，以實現檔案的長期使用，達成創建負責任的政府的目標。為此，《2005 年公共檔案法》一是充分賦予了首席檔案官（即新西蘭檔案館館長）在領導和提供綜合監管框架方面的獨立作用，首席檔案官具有負責領導公共部門的信息和檔案管理的法定職責，這項立法責任的必要部分是提供一個綜合的監管框架，以系統地創建、管理、處置和保存政府部門的信息、數據和檔案；二是為新西蘭首席檔案官和檔案館提供了監管工具和權力，協助和支持政府部門實現自愿、全面和持續的信息管理。通過新西蘭檔案館對這些工具的使用以及監管活動的開展，使政府能夠承擔責任，并增強公眾對中央和地方政府的完整性和可靠性的信任。

其次，是《監管系統信息：公共檔案》描述了檔案監管體系與目的，監管所涉及的機構和利益相關者，以及對監管體系“目標適用性”的評估。新西蘭內政部為了設計、維護和改善監管體系開展了監管管理工作（Regulatory stewardship），這是一種設計和維護監管體系的方法，它像對待許多資產一樣，將每個監管體系都視為資產，并考慮到可持續性，因此需要定期評估和維護以確保其適合。采取監管管理的方法有助于減輕監管失敗的風險。

最后，是《監管聲明》列出了新西蘭檔案館開展的具體指導原則與監管活動。該聲明描述了新西蘭檔案館遵守《2005 年公共檔案法》的方法，承認檔案館所發揮的監管作用，以及將如何與受監管部門合作以實現該法的要求，在概述了新西蘭檔案館開展監管的合規性、指導原則與方法之后，為新西蘭檔案館提供了一系列監管工具和活動，使其能夠提供一個綜合的監管框架，以建立和推動公共部門信息和檔案管理能力及績效的改善。

此外，新西蘭行政監管體系被納入檔案館長期工作戰略和開放政府計劃的一部分。直接納入新西蘭檔案館的長期戰略《2057 年檔案》中“維護透明度”和“共同構建系統”的戰略重點領域。這表明了新西蘭檔案館通過塑造系統的公共部門信息和檔案管理流程以達到支持公開的目的。同時監管體系的開發是新西蘭開放政府合作伙伴國家行動計劃的一項承諾，新西蘭承諾“制定一種新的方法來監測和公布政府管理信息的情況，從而實現公眾對政府的信任”。

2.多方的監管協同。監管是一項綜合的工程，需要各主體共同參與、協同分工、各司其職，并以整體性、關聯性、層次性的觀點維護監管與被監管主體的權益。

一是多主體協作開展監管工作。新西蘭檔案館是公共部門信息的監管者，負責領導、設計和執行行政監管；首席檔案官向內閣報告政府記錄、保存狀況；政府機構是政府信息資產的管理員，負責創建和維護信息和記錄，根據首席檔案管理員的授權或法律的其他規定處置信息和記錄，將信息和具備檔案價值的文件轉移到新西蘭檔案館，分類所有信息和檔案的訪問狀態，盡快提供對開放檔案的訪問；內政部其他信息部門領導起著內部支持的作用；監察員辦公室、隱私專員等外部監管主體亦有參與。各部門在各司其職的同時，積極進行跨學科、跨部門的合作，確保信息的創建和管理，從而支持政府透明度、問責制和向數字政府的轉變，保障新西蘭公民的權利和權益。

二是多維度保障利益相關方的權益。新西蘭檔案館非常注重利益相關者的權益。例如，注重毛利人的需求，通過尋求創建持續應用的元數據，使信息能夠以一種通過毛利人的世界觀增強訪問的方式被創建和使用；對于部長的文件保存，新西蘭檔案館正在整改部長和其部門的工作流程，以確保他們能夠在固有的復雜環境中輕松履行與信息管理有關的法定職責。

3.靈活的監管工具。新西蘭檔案館為行政監管提供了多樣工具，監管工具的使用將隨著實踐情景和監管主體對象的變化而有著靈活的適應性。（1）報告指導：報告指示由總首席檔案管理官發出。當有人對某機構的檔案保存實踐提出質疑時，便會發布該指示。當發生這種情況時，會以書面形式發出通知，要求就所指明的問題向機構提交報告。（2）歸還離散檔案的指導：首席檔案管理官可以向擁有離散檔案的人發出書面指導，還可以指定檢查離散檔案的時間表。（3）檢查：首席檔案管理官在通知公共部門或地方當局后，可以進行公共檔案、當地政府檔案、指定地方當局檔案的檢查。（4）審計：首席檔案管理官安排獨立的審計員定期在公共部門執行審計計劃，這是為了確保公共部門信息管理的良好狀況。（5）懲罰：除非經首席檔案管理官授權，否則任何故意或疏忽損毀、處置或銷毀任何公共檔案，均屬違法。若個人或機構未能遵守監管條例的規定，將受到懲處。

4.可持續的監管評估。新西蘭為了設計、維護和改善監管體系開展了監管管理工作（Regulatory stewardship），這是一種基于系統的觀念來設計和維護監管體系的方法，它像對待許多資產一樣，將每個監管體系都視為資產，并考慮到長期可持續性，因此需要定期評估和維護。新西蘭檔案館根據四個標準對檔案行政監管體系進行了評估：有效性（監管體系產生預期結果和影響的程度）、效率（監管體系將意外后果、不必要的成本和負擔降至最低的程度）、耐用性和彈性（監管體系如何應對差異性、變化和壓力）以及公平性和問責制（監管體系尊重權利和提供良好流程的程度）。監管評估是基于對該體系的內部了解、對最近完成的首次審計計劃的評估，以及來自受監管部門的一些調查數據。一個從受監管締約方中選出來的外部參考小組在最終定稿前對評估進行了測試，并在很大程度上確認了評估結果。依據評估結果提出了多項舉措來改善監管體系，如檔案綜合管理系統（AIMS）、保留國家記憶項目（Pt-NM）、監管框架等。

四、對我國檔案行政監管體系構建的啟示

1.加強監管法規制度體系建設。完善的法規、政策與標準能夠確保監管工作的規范性，也能為監管工作的實施提供強有力的保障。一是從頂層設計角度，依照我國新《檔案法》頒布和檔案體制改革后的實際，規劃建立檔案行政監管的戰略與策略，明確檔案行政監管的目標、原則與方法，制定相應的行動計劃，提供合法合規框架；二是立足現實制定相應的標準與規范，深入促進現有相關行政監管法律法規的完善，加快《檔案執法監督檢查工作暫行規定》《檔案行政處罰程序暫行規定》等規定的修訂。

2.構建基于檔案治理的監管框架。檔案行政監管只靠檔案館“孤軍奮戰”難以起到應有的監管效果，不僅精力有限、效果一般，且對許多方面的監管都難以觸及。檔案治理是檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程[18]。檔案行政監管需要建立起多主體協同的工作框架，推動檔案監管朝著更加專業和高效的方向發展。一是在國家檔案局領導下形成貫通中央到地方的行政監管工作體系。檔案局與政府部門形成有效協作機制，政府部門確認公共檔案的監管范圍，檔案館提供專業知識與相關技術指導。二是通過公檢法等多方監管機構共同形成監管的行動方案，在進一步細化各個部門監管職責的基礎上，著力構建跨部門的協同監管體制。三是吸納社會力量的參與，積極參與國際合作，充分發揮更為廣范有力的社會和國際的協同監管作用。

3.采取多元化的監管行動與工具。一是在監管活動上注重事前預防和激勵性監管。通過建立檔案行政監管“紅黑榜”，樹立檔案行政監管實踐榜樣，并公示在執行上具備缺陷的監管工作，以柔性勸導式監管替代硬性懲罰式監管，更容易使被監管的對象接受而自愿遵循監管目標。二是提供多樣化的監管工具。除了提供檔案行政監管標準、報告、審計等工具之外，積極運用5G、物聯網、人工智能等新興通訊技術手段創新和加強檔案行政監管手段，加快監管信息的互通和資源整合。

4.以資產意識為導向提升監管能力。一是強化檔案行政監管體系的資產意識。要將檔案行政監管體系作為重要資產進行維護，設立評估標準，成立評估小組，定期開展針對監管體系的適合性評估，使檔案行政監管在實踐中發揮實用效益，具備可持續性。二是積極順應實踐和理論的變遷推出創新項目與改進措施，可借鑒新西蘭檔案館新推出的監管框架，通過對公共部門和地方當局的信息和檔案管理進行年度調查和審計，從監管結果中獲取知識來更有效地支持該部門，以集中精力改善管理的實踐和績效。