黨領導基層社會治理的邏輯理路與實現路徑

◎李美茹，曾盛聰

1.福建師范大學 馬克思主義學院，福州350117；2.福建江夏學院 馬克思主義學院，福州350108

習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力現代化水平在很大程度上體現在基層，基礎不牢，地動山搖。黨的十九大首次將“黨領導基層社會治理”的提法寫入新修訂的《黨章》。《中國共產黨支部工作條例(試行)》明確提出，村黨支部、社區黨支部全面領導隸屬本村、本社區的各類組織和各項工作，領導村級治理，領導基層社會治理。黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間要努力實現社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標[1]。黨的領導是當代中國基層社會治理最顯著的特征[2]，闡述其治理邏輯，研究其治理思路，具有重要的現實意義。

一、黨領導基層社會治理的邏輯理路

(一)歷史邏輯：黨對基層社會治理的領導是歷史經驗的總結和提升

大革命失敗后，中國共產黨人開始逐步地把工作重心由城市轉向廣大農村地區，動員更多的力量參與革命，以完成國家獨立、民族解放的歷史使命。這一時期，中國共產黨實際管控的社會區域幾乎都處于縣域及以下地區，在對基層社會的管理探索中，中國共產黨人獲得了局部執政經驗?！叭嗣癞敿易髦鳌北澈笫菍鶎尤罕娮灾我庾R的喚醒，通過開展掃除文盲等運動，達到政治宣傳動員目的。同時，在中國共產黨領導下探索通過土地改革，讓農民獲得對土地的“自治”。為應對擴紅后的農村勞動力不足和外部的經濟封鎖，中央蘇區探索開展了糧食合作社、消費合作社的實踐。長征前，通過減稅等措施形成政策洼地，艱難地維系了根據地與白區的貿易往來。延安時期，中國共產黨有了一段相對安定的政權建設時期，“形成了法制和民主為特色，機制與文化相結合的社會治理新路”[3]。

新中國成立后，在工業化的迫切需求和缺乏城市管理經驗的條件下，黨參照軍隊建設，借鑒蘇聯模式，在城鄉建立起以生產單位為基礎、政社一體的管理系統，國家政權對社會的管理相對集中和統一。農村建立了人民公社、農業合作社及生產隊等三級體系，“單位”承載起城市中幾乎所有社會福利、人員流動等功能，國家政權對社會嚴密管理和全面控制，社會公共空間基本消失。受制于社會生產資源和消費品緊缺，為保證城市秩序和工業化順利進行，國家建立起以戶籍制度為基礎的城鄉二元體制。從1955年開始，中國實行了長達38年的“票證經濟”。

黨的十一屆三中全會后，基層探索的農村家庭聯產承包責任制得到黨的支持，“政社合一”的人民公社體制走向解體。1982年《憲法》規定，對縣以下僅單設鄉一級基層政權，但農村的集體經濟體制仍然得到保留，對農村人口進行直接管理的模式保持不變。1984年，黨的十二屆三中全會明確了社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟，伴隨城市下崗工人的出現和小規模的農民進城，一部分人開始游離在國家的直接管理之外。1992年，黨的十四大將社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標，直接管理的時代走進了歷史。

1993年前后，中國城市開始出現前所未有的打工潮，城鎮化率不斷加速，下崗工人與進城務工群體構成了規模龐大的“無組織”群體，原有的基于相對穩定群體對象的管理措施面臨失去抓手的尷尬。在很長一段時間內，流動人口聚居區內處于基層政權管理缺位狀態。“單位制”經過數年的調整，已經難以為繼。在政府職能改革中，“社會管理”的概念開始出現在官方話語體系中，并被明確定位為政府的主要職能之一。計劃經濟時代對社會服務和民生“大包大攬”，奉行“全能主義”的政府逐漸發展為“有限政府”，城鄉社區逐漸開始承接原先由“單位”承擔的生產外管理服務職能。與此同時，面對經濟高速增長過程中累積的矛盾，黨通過運動式治理、設立社會治安綜合治理機構來解決矛盾，形成了維穩的政治邏輯，以保證改革發展大局。

2012年，黨的十八大報告重申“黨領導人民有效治理國家”的原則，提出了一系列有關治理的概念和命題；2013年，在黨的十八屆三中全會上，“創新社會治理體制”被正式提出，治理理論進入執政話語體系；2015年，政府“放管服”改革進入公眾視野；2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”；2019年，黨的十九屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度；2020年，黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”時期要努力使“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，特別是要在2035年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。總之，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、科學部署，在認真總結國家治理經驗、深刻把握基層治理規律的基礎上，把基層治理納入全面深化改革和國家治理體系之中，通過“簡政放權、放管結合、優化服務”[4]等政策措施極大地拓展了基層治理空間，并在推進和實現國家治理體系和治理能力現代化的過程中激發了基層治理的活力和動力，通過“共建共治共享”的模式讓基層治理成果更多更廣地惠及了廣大基層人民群眾，充分發揮了基層治理“服務基層大眾、協調基層社會關系、化解基層社會矛盾、維護基層社會穩定”[5]的重要作用，從而推進了基層治理的體制機制創新、治理模式的創新和治理效能的提升，實現了由基層社會管理向基層社會治理的重大轉變。

(二)理論邏輯：黨領導基層社會治理是馬克思主義國家——社會關系理論的新發展

馬克思主義經典著作的一個重要觀點是“國家消亡論”，認為國家并非一經產生就永續存在，它是一定歷史階段的產物，“在生產者自由平等的聯合體的基礎上按新方式來組織生產的社會，將把全部國家機器放到它應該去的地方”[6]。自建立國家政權以來，經過長期的探索和總結內外部經驗教訓，我們認識到國家的本質雖然是一種“暫時的存在”，但唯有解放和發展好社會主義國家的生產力，初級階段的社會主義才能邁向更高形態。改革開放以來，中國共產黨人在不同的歷史階段相繼回答了“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”“建設什么樣的黨，怎樣建設黨”“實現什么樣的發展，怎樣發展”等三個歷史之問。邁入新時代，在世界“百年未有之大變局”以及國內社會主要矛盾發生轉化的新形勢下，中國共產黨和中國人民面臨著“實現什么樣的國家治理，怎樣治理國家”的重大時代課題，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢，深刻洞察和把握國內外發展大勢，推出了一系列符合中國具體國情的重大治理舉措，開辟了國家治理的新境界，形成了新時代治國理政的新思想，并面向世界提出了實現國家治理現代化的中國方案。這些重大理論成果是對中國共產黨人長期治國理政實踐經驗的總結，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是馬克思主義國家——社會關系理論在中國的進一步發展。

社會的有效治理，基礎是對社會的全面整合，關鍵是人如何被組織起來有效參與社會建設的問題。在生產力水平尚未達到國家消亡的情況下，馬克思主義政黨在社會主義國家的政治生活中的作用是無法回避、無法替代的。社會主義制度的優越性在于集中力量辦大事，為保證新的“兩步走”目標順利完成，實現第二個百年目標，全國上下必須繼續保持行之有效的社會動員能力和堅強有力的組織力。歷史已經證明，中國社會沒有其他的力量能夠像中國共產黨人一樣具有強烈的使命感和責任感，不摻雜個人私利，為實現國家的富強和民族的復興，以堅定的信仰、嚴密的組織體系，不斷地自我凈化、完善、革新，更好投入到為人民服務的偉大事業之中。政府從全能型政府轉為有限政府的情況下，面對愈加弱連接的社會網絡，唯有中國共產黨能夠以強有力的組織力，克服歷史上存在的中央和地方目標不一致導致的力量撕裂。因而，無論參與國家治理的主體有多少，必須有一個核心把各方面智慧和力量整合起來,協調各方，高效地解決各種社會矛盾和問題。歷史經驗和事實一再表明，這個重擔只有也只能由中國共產黨人擔起來。

(三)價值邏輯：黨領導基層社會治理是馬克思主義政黨的必然選擇

黨的十九大報告指出:“中國共產黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力。”[7]自成立以來，中國共產黨就以工人階級為自己的階級基礎，并把農民階級作為中國革命力量的重要組成，肯定農民階級天然是工人階級之同盟者，從而使中國共產黨人不論在城市還是農村，都能天然地與基層人民群眾聯系在一起，引導人民群眾參與革命和建設。在新民主主義革命時期，廣大農民從封建壓迫中解放出來，通過黨的基層組織的廣泛動員和教育不斷覺醒，參與到民族解放運動之中。新中國成立后，完成社會主義改造，婦女解放、婚姻自由、教育普及、土地改革……人民群眾的精神風貌煥然一新。改革開放四十多年來，堅持以經濟建設為中心，完成了全面建成小康社會目標，中國人民有了追求美好生活的更大底氣。在不同的歷史階段，中國共產黨所要完成的重要歷史任務和使命就是不斷滿足人民的需要。

為保證黨強有力的領導，與最廣大的人民群眾取得最緊密的聯系，避免官僚主義傾向等問題，建黨后不久，就明確了群眾路線這一根本工作路線。毛澤東在《論聯合政府》中指出，“全心全意地為人民服務，一刻也不能脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發點”[8]。為此，黨內開展了多次的整風運動，使全黨上下不斷提升為人民服務的宗旨意識，提高為人民服務的本領。

(四)現實邏輯：黨領導基層社會治理是應對社會主要矛盾變化的現實要求

長期以來，中國共產黨始終以實現人民的現實需要和發展需求為自身的政治任務和使命，通過對社會主要矛盾的認識變化，對資源與力量進行配置和調整，從而實現對基層社會的有效治理。在新民主主義革命時期，中國社會的主要矛盾是人民大眾與帝國主義、封建主義和官僚資本主義之間的矛盾,中國共產黨肩負著領導全國人民推翻“三座大山”的使命。在這一過程中，黨始終注重回應人民的現實需求，通過“打土豪分田地”深化了革命的政治動員，通過“黨的正確政策和自己的模范工作”全面滲透到基層社會，實現了對基層社會的組織和凝聚[9]。社會主義改造完成后，黨的八大對國內主要矛盾作出了新的判斷，指出社會的主要矛盾是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾。因此，以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國共產黨人通過對基層社會的全面管理，以農村的積累哺育城市，使我國工業化完成了最初的原始積累。改革開放后，社會主要矛盾轉變為人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，黨創造性地提出了“有計劃的商品經濟”“社會主義市場經濟”等理論，推動經濟體制改革，建立起社會主義市場經濟體制，極大地解放和發展了生產力。

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。中國經濟已經成長為世界第二大經濟體，第一個百年目標勝利完成，民族偉大復興的愿景不再遙遠。黨對基層治理提出更高要求，人民對基層治理有了更高期待。因此，黨的十九屆四中全會提出了“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[10]。

二、黨領導基層社會治理面臨的現實困境

(一)基層黨組織無法完全滿足基層治理現代化的需要

基層黨組織軟弱渙散的問題在黨的歷史上長期存在，部分黨組織的建設僅停留在建組織、抓教育上，把手段與形式當作目的和內容，個別基層黨組織甚至陷入“癱瘓—整治—癱瘓”循環之中。當前，部分城鄉社區仍然存在黨員結構不合理，黨員干部面臨“本領恐慌”的問題。一方面表現在老黨員思想和能力無法滿足新時代要求，主要源于鄉村“空心化”問題導致的優秀人才流失；另一方面，表現在新黨員思想政治素質弱化，“口袋黨員”現象依舊存在。一些黨組織的凝聚力和戰斗力偏弱，產生了部分黨組織的休眠現象、貧血現象，基層黨組織對基層各治理主體和各項工作的全面領導面臨著一定的挑戰。

(二)基層政權與群眾自治組織關系失衡

國家政權在基層的存在分為縣(區)、鄉(街道)兩級，鄉(街道)以下的行政單位則建立基層群眾自治組織——村民委員會或居民委員會。一方面，居委會和村委會不僅要處理群眾自治性事務，如居民糾紛調解、社區公共服務等，還要協助基層政權做好行政性事務，如社會治安、公共衛生等，社區的雙重職能決定其在性質定位上就有半行政化特征，因此社區成為萬能部門；另一方面，居委會和村委會的體制雖然來源于基層的探索，但在基層社會能夠廣泛建立，很大原因在于黨組織的推動和基層政權的具體指導，在大部分地區，基層群眾自治組織的出現并不是一個自發自為的行為。因此，對于群眾自治組織而言，其硬性的工作范疇多由基層政權作出規定，工作經費、個人津貼、辦公場地等主要依靠基層政權，先天地形成了對基層政權的依附，自治性相對不足。對于基層政權而言，出于行政慣性，容易將“指導、支持和幫助”簡單等同于行政領導。

(三)基層群眾自治組織活力不足

基層群眾自治是我國社會主義民主政治的重要內容，在制度設計上，基層群眾通過行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權利，參與到基層治理的各項工作之中。經過幾十年的探索和實踐，基層自治組織在基層社會普遍建立，取得了良好的效果，但從全國范圍看，當前基層群眾自治組織的運轉情況離“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”目標還有一定差距，其中，既有基層群眾主動參與不足的因素，也有自治組織自身能力不強的問題。

(四)基層社會治理主體法治精神薄弱

我國法治化的進程雖然取得重大發展，但還無法充分滿足基層治理需求，在基層社會仍然存在“人治大于法治”的社會心理。一方面，部分基層黨組織法治觀念和依法執政能力不強，習慣于指揮命令，以言代法和以權壓法的現象突出[11]?；鶎尤匀挥猩贁等苏J為“權大于法”，基層群眾自治組織中存在“官本位”傾向，威權管理的慣性影響依然存在。另一方面，在社會轉型期，公共法律服務體系尚未完全覆蓋到基層社區，仍有少數群眾“信訪不信法”，甚至在申訴渠道遇阻時，轉向超出法律規定的過激行為。此外，城鎮化的進程伴隨著大量新社區的興起，傳統熟人的情感聯結難以為繼，若對法治精神沒有足夠的尊重，人民調解方式將面臨更加嚴重的失語狀態。

(五)黨領導基層社會治理的整體性引領有待加強

新中國成立后的很長一段時間，允許登記的各類團隊多服務于黨和政府的職能延伸，工作領域較少集中在基層社會。從20世紀90年代中期開始，通過地方政府探索購買服務的方式，一批社會組織參與到基層社會治理之中，但長期以來，這些社會組織基于市場利益或社會功能自發成立，各自分割且規模不大，多集中于單一區域內開展活動，沒有充分得到基層黨組織的主動引領和完全吸納。一些黨組織也缺乏領導社會組織的方法與經驗，特別是在引領各類新興社會組織上尚未形成完全覆蓋。

三、黨領導基層社會治理現代化的實現路徑

黨的十九屆五中全會提出社會治理特別是基層治理水平明顯提高的發展目標，基層社會治理的現代化最終體現在黨和國家的意志能夠層層傳導到基層，促使基層百姓生活的幸福感、獲得感和安全感的明顯提升上。黨的十九屆四中全會提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。中國特色社會主義的國家治理理論突出黨的領導核心、政府履行職能，帶領基層自治組織、群團組織和各類社會組織等廣泛參與，以社會主義法治體系為底線，以社會主義道德體系為高標準，在“頂天立地”中協同形成合力，構建體系完備、共治共享、和諧有序、群眾滿意的基層社會治理格局。作為治理體系中的核心力量，中國共產黨的領導地位進一步凸顯。

(一)鞏固和加強黨對基層社會治理多元主體的全面領導

黨的十七屆四中全會提出,全面推進各領域黨的基層組織建設,實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋；黨的十九大修改通過的《黨章》將“黨領導基層社會治理”的提法寫入黨章；黨的十九屆四中全會將這一治理實踐上升為國家制度。只有加強黨的全面領導，通過政治引領和服務引導實現對基層社會的全面領導，方能凝聚起共同的奮進力量。

1.黨的力量要進一步扎入基層治理各主體中。依靠基層黨員干部對黨組織的組織服從和任務執行，保證黨的路線方針政策覆蓋到最廣大的基層社會之中?；鶎狱h組織要逐步提高黨員在城鄉社區自治組織負責團隊的比例，加強對社區業委會、物業、新型農村合作社的領導，主動聯系現有小微社會組織，加快從中吸納黨員，按照地域相近的原則組建物業聯合黨支部、社會組織聯合黨支部等。幫助未就業的流動黨員參與到各類新型社會組織，依托黨的資源幫助其成長。

2.黨的領導方式要進一步適應基層治理需要?！鞍殡S著改革開放以來基層社會發生的巨大變化，中國共產黨對基層社會的領導已經很難回到改革開放前的全面控制模式，在基層治理中改進黨的領導方式是時代發展的客觀需要”[12]。為實現治理現代化目標，特別是在情況復雜的基層社會，黨的組織結構、體制機制和運作方式要逐步調整，以更加適應基層治理需要，通過黨內治理創新推動基層社會治理出成效，以社會治理要求推動黨的領導方式轉變、運作形式創新。

(二)進一步促進黨的建設與基層群眾自治共融共生

馬克思在《法蘭西內戰》中提出“回歸社會有機體”的未來設想，即把被國家占有的管理社會公共事務的權力歸還社會自身，實現社會的自我管理。“放管服”改革為實現基層社會多元治理主體的成長和作用的發揮，釋放了更大的空間。

1.堅定不移發展中國特色社會主義基層自治組織。黨的十九屆四中全會旗幟鮮明地提出要健全充滿活力的基層群眾自治制度。城鄉社區居委會是基層治理的重要支撐，是直接面向群眾、直接服務群眾的可靠力量。要健全黨領導的基層群眾自治機制，釋放基層群眾自治組織活力。通過加強黨對基層自治組織負責人選拔的把關和工作的領導，促使黨直接領導下的群團組織資源有機對接，幫助基層自治組織克服人員素質和人員規模上的短板，承擔好黨提出的治理目標。

2.更大力度支持社會組織發展壯大。社會組織作為特定功能或群體的代表，在特定的場景中具有更強的專業化服務、社會化動員、智能化支撐水平?！案叨然钴S的各種社會組織，還有群團組織體系，行業協會、志愿者協會等，它們是國家與社會之間，不同社會組織之間的橋梁與紐帶”[13]。社會組織對普通群眾參與基層治理而言具有親和力，是基層治理不可忽視的新渠道、新平臺。黨要把支持和發展社會組織作為推動基層治理創新、保障服務民生的重要工作，加強思想引領，保證規范化運作。積極回應和有效應對人民群眾在基層社會治理上的訴求，發揮樞紐型組織的作用，導入資源開展有效聯系，以達到長期引領的目的。

(三)推動習近平法治思想在基層落地生根

“依法治理是黨建引領基層治理的必然要求，基層治理必須要在憲法和法律的框架內進行”[14]。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，從黨的十八屆三中全會“提高社會治理水平”到黨的十八屆四中全會的“提高社會治理法治化水平”，反映了我們黨對社會建設規律認識的深化。習近平法治思想來源于黨治國理政的科學實踐，是回答基層治理水平提升歷史之問、時代之問的重要思想武器。

1.學懂弄通習近平法治思想深刻內涵。學懂弄通是貫徹落實的前提和基礎，一方面要引導廣大基層人民群眾學習領會習近平法治思想的理論精髓和核心要義，組織基層群眾結合基層治理實際中的問題開展研討和交流，善于運用理論知識解決實際問題；另一方面，要創新學習宣講的話語體系和方式方法，習近平法治思想是科學的理論體系，在宣講過程中要注重用生活化、大眾化的語言將政治話語進行創新性轉化，讓廣大基層群眾愿意聽、聽得懂、記得牢。同時借助網絡等新媒體平臺，多用音視頻、電子書、圖文解讀等人民群眾喜聞樂見的方式呈現，推進習近平法治思想在基層傳播得更深、更遠、更廣。

2.發揮基層黨員的“關鍵少數”作用?；鶎诱嘀袚胃黝愖灾谓M織、社會組織負責人的黨員是基層治理法治化的“關鍵少數”，要持續加強對基層政權公職人員的普法教育，從靠政策治理轉變為依法治理。黨員參與農村合作社、業委會、物業的領導必須依靠合法選舉，在日常管理中要以更高標準落實民主決策、民主管理、民主監督，為發展社會主義協商民主事業起到示范作用。

3.推進公共法律服務惠及基層群眾。在社會格局大調整、階層利益分化的背景下，對立、摩擦、沖突現象時有發生。和諧穩定創建在基層，穩妥快速化解基層矛盾的基礎在于法治服務體系的供給側結構性改革。推動縣一級政府購買社會組織、專業律師事務所的公共法律服務，大批普通律師轉型為基層法律工作骨干，使基層百姓享受到公正、普惠、高效的法治保障。堅持法治思維下的人民調解制度，實現調解工作從傳統的“講事說理”向“以依法調解為主導、以說理講情為輔助”的升級，爭取在非訴訟情況下解決糾紛，以全面的法治服務彰顯社會公平。

(四)持之以恒地在城鄉社區厚植社會主義道德土壤

截至2019年年底，我國城鎮化率突破60%，雖然城鎮化率還將在未來進一步增長，但全國流動人口數量在2015年達到歷史頂峰的2.47億人后連續多年下降。城鄉社區的大調整格局已趨于穩定，新的城鄉社區重構基本完成后，社會主義道德體系建設迎來一個更加穩定的社會基礎。

1.持續加強社會主義道德建設的頂層設計。以《新時代公民道德建設實施綱要》《新時代愛國主義教育實施綱要》為指導，探索通過立法的方式加強全體民眾的道德教育，提高中國特色社會主義的文化信仰。加強社會信用體系建設，依靠科技手段加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設。

2.發揮社會生活共同體的養成作用。道德養成包括教育和實踐兩部分，重視社會生活共同體內的監督作用，通過挖掘典型、表彰懲戒，在城鄉社區開展社會公德、職業道德和家庭美德教育，引導人們向往和追求講道德、尊道德、守道德的社會生活。以強大的黨組織動員能力帶動更廣泛的社會動員，推動基層群眾參與道德實踐活動，在參與中接受教育，提高道德水平。