推進河南農村基層治理法治化的現實思考

楚向紅

隨著河南農村社會的快速發展，農村基層治理法治化的趨勢也越來越明顯。本文在分析河南農村基層治理法治化建設的現狀及面臨的主要障礙的基礎上，提出扎實推進河南省農村基層治理法治化的對策建議。

一、推進農村基層治理法治化的時代意義

第七次全國人口普查結果顯示，河南有4428.7萬人口居住在農村，占總人口的44.57%。因此，推進農村基層治理法治化具有十分重要的意義。

（一）全面依法治國的客觀要求

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。農村作為基層社會的重要組成部分，是全面依法治國的基礎和重點，其治理模式法治化建設在很大程度上影響甚至決定著全面依法治國方略的實施效果。因此，推動農村基層治理法治化既是落實全面依法治國方略的基礎性工作，也是法治建設的重要動力來源。這就要求法治建設從農村基層做起，不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，不斷提升農村基層治理法治化的能力和水平。

（二）推進鄉村振興的重要保障

隨著鄉村振興戰略的全面實施，農村基層社會面臨著社會結構重塑、價值觀念轉變、利益主體多元、利益訴求多樣等一系列變化，各種新老問題相互交織、相互影響，勢必給農村基層治理帶來一系列的難題。只有將法治建設的各項具體任務要求落實到農村基層，將法治理念強勢滲入農村社會，深入推進農村基層法治化建設，才能系統、準確、有效地實施鄉村振興戰略。

（三）維護群眾權益的有效途徑

隨著時代變遷與農村社會的發展，農民群眾的主體權利意識在不斷覺醒，其對權利的訴求也日益強烈，這也對農村基層治理法治化提出了更加迫切的要求。而解決好農民群眾合理合法的利益訴求，維護好農民群眾切身利益，最合理、最快捷、最有效的方式就是實現法治化。因此，需要大力推進農村基層治理法治化建設，通過完善法治體系、暢通溝通機制等，農民群眾的合理訴求才能通過合法途徑予以充分表達并得到有效解決，切實維護農民群眾的合法權益。

（四）健全鄉村治理體系的應有之義

黨的十九大報告強調，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。而在構建鄉村治理新體系中，農村基層治理法治化是基礎和關鍵。尤其是當前我國社會正處于轉型時期，傳統的鄉土關系逐漸瓦解，利益因素在農村發展和變革中越來越占據主導地位，與此相伴隨的是各種錯綜復雜的利益沖突。推進農村基層治理法治化，有效化解農村基層社會利益的沖突和矛盾，無疑是不斷健全鄉村治理體系的應有之義。

二、當前河南農村基層治理法治化建設中面臨的主要障礙

黨的十八大以來，河南農村基層治理法治化建設在取得突出成就的同時，也面臨著一些現實障礙。

（一）農村基層治理立法存在不足

1.立法上整體相對滯后。伴隨著農村現代化進程的不斷深化以及新情況、新問題的出現，涉農方面的立法還不能精準實現對農村基層發展的全面支持和保障，一些領域仍然存在著法律空白的現象，在一定程度上滯后于農村基層社會治理法治化的現實需求，導致在農村基層治理中出現找不到適當的法律法規來處理實際問題的現象。

2.缺乏配套性和實操性的規則。一些法律法規的內容多為原則性和籠統性的規定，缺乏具體細化的規定，規范性和可操作性不足。一些地方法規缺乏地域特色，難以發揮因地制宜的指導作用。一些地方沒有隨著時代的發展出臺適應當前農村城鎮化、工業化、產業化建設進程的法律法規，導致法律法規在實際運用中還存在著較大的彈性空間。

3.鄉規民約效力低下。一些鄉規民約生搬硬套、內容雷同，可操作性較低，得不到農民群眾的認可和遵從，效力層級低。此外，一些民間規范的內容滯后于新時代的法治精神，甚至部分內容與國家法律相沖突。這種民間法與國家法之間的沖突，在農村土地使用權、老人贍養、遺產繼承、鄰里關系等方面最為常見。

（二）依法行政能力有待提高

1.依法行政水平有待提高。當前表現最突出的就是治理方式單一、手段粗暴、缺乏民主，偏離了依法執政的方向。更有甚者，少數農村基層工作人員知法犯法，利用法律制度的漏洞遮掩自己的違法行為，嚴重損害了黨和農民群眾的利益。

2.基層干部法治素養參差不齊。少數農村基層干部法治素養較低，民主法治意識淡薄，對法律法規的認知非常有限，更多是直接執行上級文件和工作安排，對矛盾糾紛的處理還停留在講道理、說情分的層面，遇到事情往往采用傳統的方法來解決，如扣留、罰款等，甚至出現誤用、濫用執法權的現象。

3.法治工作隊伍力量薄弱。一些地方農村基層法治隊伍來源比較廣泛，相當一部分并不具備專業的法律知識背景，法治思維和法治能力不高，工作中主要依靠上級文件和生活經驗、地方傳統甚至個人好惡，在推進農村基層治理法治化工作中難以勝任。另外，農村基層工作層級低、待遇差、發展空間有限，難以吸引到真正的人才，一些農村司法所、派出所存在人手嚴重不足的現象。

（三）農民群眾法治意識相對淡薄

1.“人治”觀念根深蒂固。河南大部分農村地區依然是人情世故的熟人社會，傳統的民間文化和宗族觀念仍占據主導地位。這也導致大多數農民習慣于用“人治”方式來解決矛盾糾紛，法治觀念不強，法律素養不高，對現行的與其生活密切相關的法律關注較少，對自身權益的認知缺乏，遠達不到平均水平的法律意識和法律認知。

2.依法維權的能力較弱。一些農民受教育程度不高，對法律知識缺乏系統學習和認知，對法律程序知之甚少，在其合法權益受到侵害時，缺乏運用法律武器維護自己合法權益的能力。現實生活中，相當一部分農民不愿意通過法律渠道解決矛盾糾紛。他們有的忍氣吞聲，有的按照當地風俗習慣找人調解，有的上訪告狀甚至采用違反法律的過激行為。

3.訴訟成本過高。當前，河南農村地區訴訟手段的應用率還比較低，農民群眾的訴訟意識也比較薄弱，其中一個重要原因就是訴訟的成本比較高。相當一部分農民群眾，由于訴訟知識缺乏，訴訟程序復雜，訴訟時間過長，有時候還需要投入大量的金錢物質，最后的結果有可能還不滿意，成本高且效率低。這導致他們對訴訟缺乏信心，不愿意通過訴訟來解決矛盾糾紛。

（四）農村基層司法公信力不足

1.司法行為易受外力干擾。農村基層司法機構往往面臨案件多、人手少，水平能力不高、經費保障不足等實際問題。因此，在其審判裁決過程中，除要考慮案件本身的因素外，還需要綜合平衡各方面的情況，從而使司法活動很容易受到外界因素干擾，司法活動的獨立性、客觀性難以保障。

2.司法腐敗損害司法公信力。一些司法人員司法不公、作風不正、執法不嚴，更有甚者，少數司法機關及其工作人員濫用國家法律所賦予的權力，在行使職權時不依法辦案，以權謀私、執法犯法、吃拿卡要、貪贓枉法等。司法腐敗不僅嚴重危害了法律的尊嚴，更損害了司法公信力。

3.執法監督力量薄弱。因為人手不足，農村基層工作人員有時候一人身兼兩職甚至多職，這就在實際上難以明確劃分職責權限，再加上牽涉各種利益糾葛，很難對執法權形成真正的監督。農民群眾是農村執法監督的最大主體，但是，多數農民受“順民”思想、明哲保身觀念、對政府機關的“敬畏”心理以及權利意識薄弱等因素影響，對基層工作人員的執法行為難以發揮真正的監督作用。

（五）農村基層法治環境較差

1.普法效果不明顯。農村地區受地理位置偏僻、交通不便、信息閉塞等因素影響，開展普法教育活動的頻率相對較少，存在著比較普遍的滯后性。尤其是針對當前農村居民主體的老年人、留守婦女和留守兒童的普法教育，更是少之又少。同時，普法教育多是采用灌輸式教育，方式單一。就教育內容而言，也很難切合農村群眾的實際普及宣傳與其切身利益相關的法律知識，普法的效果還不夠明顯。

2.村民自治程度不高。當前，農村基層政務公開、村務公開的相關法律法規和運行機制還有待健全完善，其規范性和可操作性也有待提高，這也導致一部分農村地區在處理公共事務和進行決策時公開透明度不夠，村民參與鄉村治理的程度不高。少數村干部以村民自治為幌子，將個人凌駕于自治組織之上，損害了集體利益和村民利益。在少數地區，黑惡勢力、家族勢力、宗族勢力等把持著基層政權，破壞甚至操縱村民自治。

3.公共法律服務不完善。少數農村地區的法律服務理念、服務形式還比較落后，法律援助延伸的效度有限，難以有效滿足當前農民群眾的法律訴求。再加上一些農村基層對法律公共服務的財政資金投入不夠，難以吸引和留住高素質的專業法律人才，使得農村公共法律服務建設面臨專業人才匱乏、經費短缺、服務質量不高等突出問題。

三、推進河南農村基層治理法治化的對策建議

推進農村基層治理法治化是一項涉及面廣、影響力大的系統性工程。只有黨的堅強領導，破解當前存在的主要障礙，才能在現有基礎上多個層面深入推進農村基層治理法治化建設。

（一）完善農村基層治理的法制體系

1.加大立法力度。首先，堅持立法先行。根據農村基層社會治理的現狀和發展趨勢，制定和完善農村基層治理法治化的相關法律法規。其次，加強重點領域立法。對涉及農村宅基地、土地流轉、集體收益分配等重點領域，通過法律法規的“立、改、廢、釋”，加強全面系統的法律保障。最后，擴大立法范圍。將立法范圍滲透到土地、治安、教育、醫療衛生等農村基層的方方面面，構建全方位全覆蓋的農村基層治理法制體系。

2.提高立法質量。首先，提升立法內容的可操作性。堅持問題導向，走精細化的立法之路，切實提高立法內容的針對性和可操作性。其次，尊重農民的主體地位。充分考慮農民的利益訴求，使立法內容能夠符合農村的實際和農民群眾的根本利益。最后，提升地方法規的有效性。根據各地的實際情況和發展特色，制定頒布相適應的地方法規，不斷提升地方法規的針對性和實效性。

3.提升鄉規民約的效能。首先，及時修訂鄉規民約。在國家法律的框架內，及時修訂鄉規民約，充分體現農民群眾的意愿，及時反映農村社會的新問題和新情況。其次，注重鄉規民約和法律的融合。鄉規民約是中國傳統法律文化的重要組成部分。新形勢下，要注重鄉規民約和法律的融合，以法律保障鄉規民約的約束力，以鄉規民約輔助法律的主要功能。最后，突出鄉規民約的地域特色。鄉規民約制定的過程中要廣泛征求農民群眾意見，汲取農民群眾智慧，體現地域鮮明特色，增強農民群眾的認同感。

（二）推進鄉村法治政府建設

1.強化依法行政理念。首先，加強法律法規學習。基層政府和工作人員要充分認識到依法辦事、依法行政的極端重要性，加強對法律法規的學習，牢固樹立法律信仰，自覺用法律法規來約束和規范自己的言行。其次，全面推進依法行政。基層政府必須以依法行政理念為指導，大力推進政務公開，不斷提高依法行政的能力和水平。最后，建立法律顧問機制。廣泛推行政府法律顧問制，為農村基層工作提供法律咨詢服務，確保基層政府和工作人員的行為符合依法行政的要求。

2.提升農村基層干部的法治能力。首先，抓住關鍵少數。農村基層領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，真正將法律內化于心、外化于行，為農民群眾做好表率。其次，依托關鍵陣地。依托黨校、干部教育基地、網絡平臺等，把法治教育納入農村基層干部教育的必修課，將法律知識學習培訓常態化，不斷提升農村基層干部的法治觀念和服務意識。最后，加大考核力度。將依法辦事、依法行政納入農村基層干部的考核指標，督促和引導他們培育知法用法、依法辦事的法治思維。

3.加強法律人才隊伍建設。首先，建立法律專業人才庫。建立一支法律素養高、法律實踐經驗豐富的法律專業人才隊伍，為推進農村基層治理法治化提供專業高效的法律服務。其次，加強法律知識技能培訓。有針對性地對農村基層法律工作者進行法律知識技能培訓，使得他們能夠適應形勢的發展變化，不斷提升法治素養和法治能力。最后，提高相關待遇水平。提高法律人才的工資待遇，強化法律工作者的職業榮譽感，提升他們的職業發展空間，讓農村基層能夠吸引并留住法律人才。

（三）培育農民群眾的法治思維

1.培育法治主體意識。首先，引導多渠道學法。通過播放法治宣傳片、法治電影、法治戲劇、舉行模擬法庭、以案說法等方式，引導農民群眾多渠道學習法律知識。其次，增強法律意識。把法律引導和法律幫助融入到農業生產和農民群眾的日常生活中，使他們真正認識到法律的價值和作用，從而不斷增強法律意識。最后，提升行為自覺。通過學習、農業生產、生活實踐等途徑，讓農民群眾強化對法律的認識和理解，提升對法律的尊重和敬畏，不斷提升運用法律的行為自覺。

2.提高運用法律武器的能力。首先，依法推進村民自治。鼓勵和支持村民參加農村基層社會管理，扎實推進村民自治。以村民自治為切入點，不斷激發農村基層治理法治化的活力。其次，深入開展法律咨詢服務。聘請專業的法律人員，定期在農村基層開展現場法律咨詢活動，引導農民運用法律武器來解決矛盾糾紛。最后，牢固樹立法律權威。嚴格遵守法律，強化法律實施，充分尊重運用法律解決矛盾和糾紛的途徑，堅決捍衛法律的尊嚴。

3.降低法律維權的成本。首先，提升法律效力。真正落實“有法必依、執法必嚴、違法必究”的原則，尤其要在執法必嚴、違法必究上下硬功夫，確保法律的強制執行力。其次，加強法律援助。加大法律援助的經費保障，壯大農村基層公益律師隊伍，重點做好農村弱勢群體的法律援助工作。最后，打造專職人民調解員隊伍。通過政策引導、薪酬激勵、職業規劃等方式，配齊配強農村基層專職人民調解員，不斷健全完善人民調解組織。

（四）提升農村基層司法公信力

1.建立健全多元化糾紛解決機制。首先，樹立現代糾紛解決理念。牢固樹立“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現代糾紛解決理念，建立健全訴訟與調解相結合的多元化糾紛解決機制。其次，充分發揮調解的功能。進一步完善訴訟與調解的銜接機制，不斷提高調解工作的規范化水平，幫助和引導當事人在訴訟前通過調解方式來解決矛盾糾紛。最后，完善應急預案。結合農村基層實際，建立健全應對各種突發狀況的應急預案，及時有效地控制事態、化解危機，將矛盾糾紛化解在基層。

2.確保司法活動的獨立性。首先，明確權責界限。明確基層司法部門的權責界限，確保他們在履行職能的過程中不受外部因素的干擾。其次，強化司法責任制。司法活動，尤其要強化司法責任認定追究制，促進司法人員依法公正履行職責。最后，加大懲處力度。對知法犯法、執法不嚴及枉法裁判等司法人員，要依據黨規法紀從嚴從重懲處。

3.健全民主監督機制。首先，建立協同共治的多維互動機制。吸納各方力量，充分激發農民群眾參與農村建設和治理的積極性和創造性，實現治理主體齊抓共管。其次，暢通群眾監督渠道。通過公布監督方式、設立舉報信箱、開通舉報熱線、設立留言板等，確保農民群眾能夠積極有效地參與監督。最后，提升監督合力。健全完善黨內監督、人大監督、民主監督、法律監督和輿論監督等協同發力的農村基層監督體制，不斷提升監督合力。

（五）營造農村基層良好的法治氛圍

1.深入開展普法宣傳。首先，精準普法內容。重點宣傳與農民群眾切身利益密切相關的法律知識，如征地拆遷、土地流轉等，增強普法宣傳的吸引力。其次，創新普法形式。充分利用法律電影下鄉、戲劇、觀影、抖音等農民群眾喜聞樂見的方式，不斷創新宣傳方式和傳播手段，注重普法宣傳的傳播力。最后，擴大普法覆蓋面。普法宣傳要學會和運用群眾語言，“飛入尋常百姓家”，使農村基層群眾能夠聽得懂、記得住、用得上，提升普法宣傳的影響力。

2.完善村務公開制度。首先，加大公開力度。積極運用和探索村務公開的新形式，如互聯網、微信、抖音、電子顯示屏等，不斷提高村務公開的力度和質量。其次，推行“小微權力清單”。村級重大決策事項、財務管理事項、日常事務等，要逐一編制工作規范和事項流程圖，明確職責權限，方便群眾辦事和進行監督。最后，強化村務監督。健全村務監督機制，不斷提高村務監督工作的整體效能，激發農民群眾積極主動地投身農村建設和治理。

3.加強農村公共法律服務建設。首先，加大法律服務供給。健全政府主導、行業支持、社會參與的多元化法律服務主體供給體系，加快推進法律顧問全覆蓋建設。其次，加大服務經費保障。要隨著經濟社會的發展，逐步加大公共法律服務經費投入的力度，為加強農村基層公共法律服務建設提供強有力的經濟保障。最后，加強法律教育基礎設施建設。建立普法教育宣傳基地。在農民群眾活動比較集中的區域設置普法宣傳欄、宣傳櫥窗或宣傳板報，定期更新宣傳內容。