瓶頸與途徑：高校電子檔案從雙套制到單套制管理的嬗變

劉帥偉

新修訂的《中華人民共和國檔案法》已于2021年1月1日正式實施，其中第三十七條明確規(guī)定：“電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。”[1]檔案最高法肯定了電子檔案的憑證效力，奠定了電子檔案由雙套制（歸檔的電子檔案必須有對應的紙質(zhì)檔案作為備份）向單套制（僅以電子形式歸檔和管理電子檔案）管理嬗變的法制基礎。與此同時，指導電子檔案歸檔的《電子檔案單套制管理一般要求》征求意見稿也已發(fā)布，加速了電子檔案單套制管理的進程。在此背景下，高校檔案管理工作者也應轉變觀念、搶抓機遇、與時俱進，及時匯入電子檔案單套制管理改革的滾滾洪流，實現(xiàn)更高水平的發(fā)展。

一、高校電子檔案管理的發(fā)展歷程

1996年，國家檔案局成立了電子文件歸檔與電子檔案管理研究領導小組，2002年《全國檔案信息化建設實施綱要》、《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）等制度、規(guī)范陸續(xù)出臺。高等學校陸續(xù)開始啟動檔案信息化建設工作，通過對庫存歷史檔案進行數(shù)字化掃描形成電子檔案，并在接收新增紙質(zhì)檔案的同時對其相應的電子文件進行收集、整理、歸檔，實施雙套制管理。以信息化工作為契機，部分高校啟動數(shù)字檔案館建設，2008年12月，上海交通大學建成了全國高校第一個數(shù)字檔案館。隨著全國檔案信息化工作的不斷深入，國家檔案局于2015年頒布《會計檔案管理辦法》（中華人民共和國財政部 國家檔案局令第79號），于2016年制定《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》、頒布《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016）等制度、規(guī)范，開始探索并試點電子檔案單套制管理改革。一些檔案信息化水平較高的高校嘗試對部分保管期限為長期的檔案如“研究生學位論文”電子檔案進行單套制歸檔，對一些雖然能夠通過OA系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)生成但仍需永久保存的檔案仍然實行紙質(zhì)和電子雙套保管的策略。

二、高校電子檔案管理由雙套制向單套制嬗變的內(nèi)涵和意義

1.高校電子檔案管理由雙套制向單套制嬗變的內(nèi)涵。高校電子檔案單套制管理是對“系統(tǒng)生成、來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的電子檔案僅以電子形式歸檔和管理的方式，對以紙質(zhì)形式產(chǎn)生的檔案仍舊可按照傳統(tǒng)的方式進行歸檔和管理，后期可通過數(shù)字化掃描形成電子檔案。因此，在今后相當長的一段時間，紙質(zhì)和電子兩種載體檔案相伴相生的局面將會長期存在。隨著信息技術的發(fā)展、無紙化辦公的推進，紙質(zhì)檔案和電子檔案的數(shù)量此消彼長，但電子檔案完全取代紙質(zhì)檔案將會是一個漫長的歷史過程，對此，檔案工作者應有正確的認識。

2.高校電子檔案管理從雙套制向單套制嬗變的意義。在誕生之初，電子文件的法律和憑證效力缺乏法制保障，無法作為證據(jù)使用，必須生成對應的紙質(zhì)檔案。電子文件具有非直讀性、信息與載體分離、易更改、易復制、存儲介質(zhì)難以長久保存等特點，使其真實性、完整性、安全性、可用性無法得到長久保證。實行雙套制保存一則出于對文件證據(jù)性和長期安全保管的需要，二則可發(fā)揮電子文件便于檢索和利用的優(yōu)點，是技術不成熟、制度不完善層面下的一種權宜之計。

隨著高校信息化工作的推進，電子文件數(shù)量呈爆發(fā)式增長趨勢，高校檔案工作一方面要推進已有紙質(zhì)檔案的數(shù)字化轉化，又要進行新產(chǎn)生電子文件及對應紙質(zhì)文件的收集管理，實際工作中往往難以兼顧。大量原生電子文件因無法規(guī)范管理難以成為電子檔案，往往被棄之不用，而由此形成的紙質(zhì)文件歸檔后又要反過來進行數(shù)字化加工，生成“二次電子文件”，形成了惡性循環(huán)，浪費了大量社會資源。電子檔案單套制管理可有效解決上述問題，隨著國家相關法律法規(guī)的完善，電子檔案管理理論研究和實踐的不斷深入、安全管理技術的不斷進步，高校進行電子檔案單套制管理的條件也逐步成熟。

三、高校電子檔案管理由雙套制向單套制嬗變的瓶頸

1.傳統(tǒng)固化觀念阻礙單套制的推行。高校檔案工作的特性使之游離于學校中心工作之外，其發(fā)展所需各項條件難以得到滿足，總體發(fā)展水平落后，難出亮點，難以受到領導關注。雙套制管理模式又加重了檔案管理部門的負擔，需投入更多的人力、物力和財力開展檔案工作，短期內(nèi)又無較大產(chǎn)出，難以得到學校支持。而單套制對檔案規(guī)范化和安全管理提出了更高要求，使之更難以付諸實踐。對檔案工作者而言，當下工作已使其疲于應對，且很多高校已對使用頻率較高的紙質(zhì)檔案進行了數(shù)字化掃描，完全能夠滿足日常服務利用的需要，對電子檔案單套制管理改革缺乏動力。加上電子檔案安全管理和長期保管的技術尚不成熟，單套制管理存在較多不確定風險，對管理人員的知識和技能又有較高要求，普通管理人員難以勝任，造成心理上的恐懼，阻礙了單套制管理的推行。

2.傳統(tǒng)管理模式阻礙單套制的推行。當前，高校檔案管理的各項要求仍是基于雙套制的模式。檔案實體分類一直采用基于紙質(zhì)檔案的傳統(tǒng)檔案實體分類方式，以卷為單位進行組卷、歸檔和管理；檔案管理機構也多按照檔案的收集整理、保護管理和提供服務利用的業(yè)務過程進行設置；人員分工和工作職能也多以傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案為基礎進行劃分；管理對象仍以紙質(zhì)檔案管理為主體，作為檔案正本，以數(shù)字化掃描和原生電子文件生成的電子檔案為副本進行管理。在當前及未來相當長的一段時間內(nèi)，紙質(zhì)檔案和電子檔案“雙軌雙套混合歸檔”的模式仍是高校檔案管理工作的主流模式。單套制對檔案管理模式提出了更高要求，基于雙套制的管理體制無法適應其要求，阻礙了單套制的推進。

3.相關法規(guī)、規(guī)范不完善阻礙單套制的推行。電子檔案要實現(xiàn)單套制管理，需要在電子文件產(chǎn)生的源頭階段賦予法定的保障。對高校而言，指導高校檔案管理工作的《高等學校檔案管理辦法》自2008年頒布以來，至今尚未修訂，未對高校電子檔案實行單套制管理提出明確的要求，《高等學校檔案工作規(guī)范》2018年已經(jīng)失效，新的工作規(guī)范尚未出臺，高校開展電子檔案單套制工作難有直接依據(jù)和細化標準。

此外，高校檔案門類多，各門類電子檔案產(chǎn)生及管理情況比較復雜，要進行電子檔案的單套制管理，首先要有明確的技術規(guī)范和管理規(guī)范。從當前已出臺的各類規(guī)范來看，基于文書電子檔案管理的規(guī)范相繼出臺，相對比較完善，而基于科技檔案和專門檔案的電子檔案管理規(guī)范尚不完整，難以滿足高校全面實施電子檔案單套制管理的要求。

4.電子文件和電子檔案管理系統(tǒng)不完善阻礙單套制的推行。電子文件實現(xiàn)單套制歸檔的前提是“系統(tǒng)生成、來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，當前高校OA系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)大多是各自為政，配套的相關技術與數(shù)據(jù)庫各不相同，標準不統(tǒng)一，大都不能兼容，于是就形成了多種類型信息共生、格式各不相同的局面，OA系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)難以和電子檔案管理系統(tǒng)進行有效對接。即便能夠對接，其產(chǎn)生的電子文件也往往難以滿足電子檔案歸檔的要求。現(xiàn)行的檔案管理系統(tǒng)多是基于雙套制管理模式的產(chǎn)物，其管理對象主要是紙質(zhì)檔案以及由紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描形成的電子檔案，不能對原生電子文件進行規(guī)范的接收、管理和開發(fā)利用，也不能夠解決電子檔案的安全問題和長期保存問題[2]9。這些因素都會制約電子檔案單套制管理的實施。

5.電子檔案安全管理技術水平不高阻礙單套制的推行。不同于紙質(zhì)檔案，電子檔案由元數(shù)據(jù)、格式信息、過程信息、電子簽名等內(nèi)容構成，在其產(chǎn)生、歸檔到管理、利用的整個生命周期內(nèi)，其內(nèi)容可能會被篡改、替換，而工作人員通過肉眼觀察難以發(fā)現(xiàn)問題，無法判斷其真實性。電子檔案對生成環(huán)境具有依賴性，自身又有非直讀性、信息與載體可分離性等特征，其所面臨的潛在的物理威脅會給生成設備和存儲介質(zhì)造成毀滅性的破壞。此外，在整個電子檔案管理過程中，經(jīng)過多個流程、多個管理人員復雜的周轉、網(wǎng)絡安全的威脅，常會出現(xiàn)管理上的漏洞，導致信息被盜、泄密或丟失。這些行為造成的電子檔案的損失往往是不可逆轉性的，電子檔案一旦受損將無法恢復，會造成不可彌補的損失[3]49。而基于雙套制模式的檔案管理技術，遠遠達不到對電子檔案單套制管理的要求，會出現(xiàn)信息泄露風險、云存儲數(shù)據(jù)泄露以及數(shù)據(jù)損毀的風險，成為制約單套制推行的巨大障礙。

6.信息技術人才缺乏阻礙單套制的推行。高校檔案信息技術人才的缺乏表現(xiàn)在兩個方面。一是人才數(shù)量的缺乏。筆者通過對上海40所本科高校進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僅有14所高校綜合檔案室能夠按照檔案信息化工作及相關業(yè)務特點進行科室細分，另外26所都不具備科室細分條件。這26所高校中有11所高校雖已設置獨立綜合檔案室，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)檔案室人員最多的2所分別有4人，最少的1所只有1人，平均2.7人，人員數(shù)量遠達不到信息化建設專業(yè)化分工的要求，信息技術專業(yè)人才普遍缺乏。上海高校的個案也反映了全國其他地區(qū)高校的普遍情形。二是人才質(zhì)量不高。當前，我國高校檔案館整體信息化程度參差不齊，總體發(fā)展水平不高，人員結構仍以傳統(tǒng)檔案管理型人員為主，既精通信息技術又精通檔案業(yè)務的高學歷、專業(yè)型的管理和信息技術人才整體缺乏，阻礙了單套制的推行。

四、高校電子檔案管理由雙套制向單套制嬗變的實現(xiàn)途徑

1.打破禁錮、更新觀念，提供思想保障。對高校領導而言，要辯證認識和深刻把握高校檔案事業(yè)的發(fā)展形勢。高校檔案信息資源的價值以及在全國檔案事業(yè)中的重要作用，明確新時期高校檔案事業(yè)的發(fā)展思路。打破封閉的自我循環(huán)和僵化的思維模式，善于用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的辦法、自信開放包容的心態(tài)看待、分析、解決高校檔案事業(yè)發(fā)展中的問題。把握機遇，探索性開展電子檔案單套制管理改革，深化檔案數(shù)字化、信息化建設，推進高校檔案資源體系、利用體系、安全體系和治理體系建設，為高校中心工作、國家檔案事業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務，推動高校檔案事業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展的軌道上邁出堅實步伐。高校檔案工作者也應與時俱進，辯證認識信息技術給高校檔案工作帶來的影響，正確把握高校檔案工作未來的發(fā)展方向，提高自己的政治站位和工作站位，增強做好工作的使命感和責任感，主動學習、積極探索、準確識變、科學應變、主動求變，不斷迎接檔案工作的新挑戰(zhàn)，破解難題，不斷推動高校檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.調(diào)整機構、重塑流程，提供管理保障。高校要實施電子檔案單套制管理，必須改變傳統(tǒng)的檔案管理模式。首先，檔案由原來以“實體歸檔”逐步轉向“電子歸檔”、由“集中歸檔”變?yōu)椤凹皶r歸檔”，檔案的實體分類將會根據(jù)紙質(zhì)文件和電子文件相生相伴的混合特性重新進行劃分，增加電子檔案單獨管理的環(huán)節(jié)，這就需要設置更趨向于從軟件與硬件平臺的建設與維護角度進行檔案管理的機構開展單套制管理工作。檔案管理人員將分為業(yè)務型和技術型，分別對傳統(tǒng)檔案和數(shù)字檔案進行管理。管理模式也將更多地利用網(wǎng)絡進行任務監(jiān)控和過程跟蹤，運用自行維護、托管、租賃等較為靈活的方式保障檔案館的持續(xù)運行。

3.健全制度、完善規(guī)范，提供法制保障。對于高校而言，要開展電子檔案單套制管理需要直接的上位法提出明確要求，滿足電子檔案單套制管理的《高等學校檔案管理辦法》的修訂也勢在必行，新《高等學校檔案工作規(guī)范》的出臺也迫在眉睫。此外，滿足高校全門類電子檔案單套制管理要求的電子文件和電子檔案管理規(guī)范也需要進一步完善，相關規(guī)范也應趕快出臺，擴大電子文件進行單套制管理的范圍，各高校才能制定出基于自身實際的電子文件、電子檔案單套制管理辦法，指導單套制工作的開展。

4.改造系統(tǒng)、完善功能，提供軟件保障。高校要實施電子檔案的單套制管理，必須對現(xiàn)有的辦公流程進行重塑，對辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)進行改造升級，使辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)不但具備成熟穩(wěn)定的電子文件流轉、電子簽名、安全認證等功能，還要具備電子文件歸檔功能，支持在線完成電子文件的歸檔工作。辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)應能通過具有可信驗證機制的安全接口實現(xiàn)和電子檔案管理系統(tǒng)的對接，完成電子文件的在線歸檔。而電子檔案管理系統(tǒng)也應該作為一個獨立的系統(tǒng)，基本功能上應滿足相關要求，能夠管理符合國家規(guī)范、標準規(guī)定的多種門類、多種格式的電子檔案。

5.升級技術、提升標準，提供安全保障。電子檔案單套制管理下，必須對現(xiàn)行技術條件進行升級，在系統(tǒng)安全方面滿足網(wǎng)絡安全等級保護或涉密信息系統(tǒng)安全分級保護要求，具備完備可靠的電子簽名和認證能力，并能實施技術人員的“三員管理”。數(shù)據(jù)的存儲備份、轉換遷移方面應滿足長期存儲管理、安全備份管理和對檔案管理軟硬件系統(tǒng)及電子檔案元數(shù)據(jù)轉換遷移的相關要求。開發(fā)安全檢測技術，在電子文件歸檔環(huán)節(jié)進行電子文件的真實、完整、可用、安全四性檢測。電子文件歸檔后，按期進行檢測，并能實施審計跟蹤。

6.引進人才、培養(yǎng)人才，提供人力保障。對尚有編制額度的高校而言，可通過直接招聘的方式引進急需的、有信息化工程實踐經(jīng)驗的，懂管理、懂技術、懂業(yè)務的復合型人才。崗位人員已經(jīng)飽和的高校，要優(yōu)化崗位設置和工作流程，合理調(diào)配人才，充分發(fā)揮個人的長處，做到人盡其才、才盡其用、用有所成。加強人才培養(yǎng)。一是鼓勵專職檔案員加強自我學習，尤其要注重信息化技術的學習和應用，優(yōu)化知識結構，增加新知識儲備。二是建立常態(tài)化信息技術業(yè)務培訓制度，將培訓工作作為日常工作的主要內(nèi)容，可通過聘請信息技術相關專家到校講授最新電子檔案業(yè)務知識，選送檔案業(yè)務骨干參加檔案信息化技術專業(yè)培訓，赴先進地區(qū)或先進高校參觀學習，增強自身的信息化技術應用能力。三是在條件許可的情況下，可選拔中青年管理人員到相關高校有針對性地進行委托培養(yǎng)，提高其開展現(xiàn)代檔案管理和提供綜合信息服務方面的素質(zhì)和能力。四是選拔能力強、綜合素質(zhì)高的人員組成課題組，展開檔案信息化課題研究，開拓創(chuàng)新，進一步研究新思路和新方法，為開展電子檔案單套制管理奠定理論基礎[4]62。

7.加強研究、推進試點，提供經(jīng)驗保障。當前，全國高校檔案信息化水平參差不齊，部分檔案信息化水平較高的學校已經(jīng)建立了數(shù)字檔案館，遠遠走在了同行的前列。對此類高校而言，進行電子檔案單套制管理的主動性最強，其自身現(xiàn)有條件又能最大限度滿足開展電子檔案單套制管理的各項要求。因此，已建成數(shù)字檔案館的高校應積極推進電子檔案單套制歸檔的相關研究，不斷完善條件，逐步滿足開展單套制的全部要求，率先試點開展電子檔案單套制管理的改革，待經(jīng)驗成熟后，再通過信息宣傳、技術培訓、經(jīng)驗交流等方式進行推廣，以點帶面，促進高校電子檔案單套制管理的整體推進。

電子檔案單套制管理已成趨勢，高校檔案管理者、工作者應辯證認識和深刻把握高校檔案事業(yè)的發(fā)展形勢，打破傳統(tǒng)觀念的禁錮，用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的思維、開放的心態(tài)迎接新管理方式的挑戰(zhàn)。順應信息技術發(fā)展的趨勢，搶抓機遇、與時俱進、迎難而上，繼續(xù)探索適合自身的電子檔案單套制管理辦法，穩(wěn)步推進單套制模式下高校電子文件歸檔和電子檔案管理工作，提升工作效率，實現(xiàn)高校檔案管理更高水平的發(fā)展。