新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革探討

何黎黎

(云南省德宏州梁河縣九保阿昌族鄉(xiāng)人民政府，云南 德宏 679200)

1.我國農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)程

新中國成立后，為了保障農(nóng)民的利益，我國農(nóng)村基層的宅基地制度改革經(jīng)過了很多次的調(diào)整。新中國后的宅基地制度，最早、使用最普遍的是1998年形成的《中華人民共和國土地管理法》，為了保障耕地數(shù)量，強(qiáng)化宅基地的審批制度，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。2015年，國家頒布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，我國正式開始了新世紀(jì)的新一輪農(nóng)村宅基地改革，國家先在全國33個地區(qū)進(jìn)行試點，開展“三塊地改革”試點，針對農(nóng)村的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三個方面進(jìn)行改革試點，在宅基地方面，主要探索農(nóng)民有償自愿退出宅基地，宅基地的有償使用、下放宅基地的審批流程等改革方向，試點工作積累了一些經(jīng)驗，2019年8月，全國人大十二次會議通過了新的《中華人民共和國土地法》修正案，我國的宅基地改革邁入了新臺階，主要突出了三個方面的重點：強(qiáng)調(diào)“戶有所居”，強(qiáng)調(diào)一戶一宅，通過農(nóng)村住宅地、公寓等多種形式保障土地資源緊張的地區(qū)的住戶的權(quán)力；下放了一些宅基地的審批權(quán)，由縣政府下放到鄉(xiāng)政府，簡化了審批流程；允許城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。針對宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體的經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

2.我國農(nóng)村宅基地制度改革面臨的困難

農(nóng)村宅基地制度改革，是保障農(nóng)民利益，盤活農(nóng)村土地，充分利用土地資源，發(fā)揮宅基地價值的重要手段，我國的宅基地改革不斷推進(jìn)，有一定的成效，但面臨很多困難，使得宅基地的改革的還有很長的路要走，以穩(wěn)健的、安全的方式實現(xiàn)改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.1 準(zhǔn)備不充分，部門之間的協(xié)調(diào)困難

我國新一輪的宅基地制度改革只開始了幾年，很多東西還處于探索階段，而宅基地聯(lián)審聯(lián)批工作改革是一項由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，涉及自然資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、水利局、林業(yè)林草局、交通局、環(huán)保部門等多個部門、多個領(lǐng)域的綜合性工作，在我國的部門職能中，各個部門的規(guī)劃、工作范圍其實已經(jīng)比較定型，宅基地制度的改革，又需要這些部門之間突破傳統(tǒng)的職能框架，進(jìn)行精誠合作，在這個過程中，職能的劃分就比較困難，容易出現(xiàn)混亂，各部門之間依據(jù)的法律、工作規(guī)章制度、章程可能相互掣肘、甚至存在沖突，影響工作的實際開展。比如，在布置農(nóng)村聚居點的時候，住建局和國土部門的規(guī)劃可能不一致，住建局規(guī)劃了2~3個聚居點，每個點相距七八公里，國土部門規(guī)劃的是另外的方案，兩者的規(guī)劃用地也不一樣，環(huán)保部門未做環(huán)評，交通部門未批準(zhǔn)鄉(xiāng)村公路的建設(shè)等，這些都會導(dǎo)致聚居點的實施就難以推進(jìn)。

2.2 教育培訓(xùn)不足，缺乏高素質(zhì)人才

宅基地制度改革，必須充分的保障農(nóng)民利益，在實施改革的過程中，不論是項目規(guī)劃、宣傳、具體實行都需要大量的專業(yè)人才，但是，實際的改革中，相關(guān)專業(yè)人才的教育、培訓(xùn)、培養(yǎng)還很不足，很多負(fù)責(zé)制度改革的人員沒有專業(yè)的項目規(guī)劃知識，沒有吃透國家的政策方針，對宅基地改革政策理解不到位，導(dǎo)致在政策宣傳、和農(nóng)民溝通的過程中出現(xiàn)偏差、錯誤，很多村對宅基地收益沒有合理的規(guī)劃利用等，都影響了宅基地制度的改革和推進(jìn)。

2.3 閑置宅基地退出配套制度不足

宅基地的有償自愿退出，大多由政府主導(dǎo)，一般利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減來籌措補(bǔ)償資金，這樣，土地財政和建設(shè)用地指標(biāo)就直接影響退出進(jìn)程，如果對政府權(quán)力沒有一定的約束力，很可能造成權(quán)力的濫用，個別地方政府為了利益強(qiáng)制農(nóng)民退出土地，造成農(nóng)民非自愿的“被上樓”等，損壞農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。易地搬遷政策涉及社會、經(jīng)濟(jì)各個方面，很多地區(qū)的易地搬遷政策并不具有可持續(xù)性，補(bǔ)償款、安置資金一次性發(fā)放，農(nóng)戶用完后不再開發(fā)新的增收產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致一些人返貧，政府收回收儲式的土地也沒能充分發(fā)揮營收作用，造成資源的限制浪費。

2.4 宅基地制度改革缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和適應(yīng)性

宅基地制度改革，直接面對的是農(nóng)民，但是，我國農(nóng)村，每個村每個組每一戶的具體情況是復(fù)雜的，宅基地制度改革過程中，既要完善標(biāo)準(zhǔn)，有法可依，依法必行，又必須充分考慮各個村、組的具體情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，擬定科學(xué)的應(yīng)對方案，但是，在具體得制度實行過程中 ，由于社會經(jīng)濟(jì)水平、改革辦經(jīng)驗、人才、技術(shù)等方面的限制，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的制度改革缺乏系統(tǒng)性和與改革當(dāng)?shù)貙嶋H情況的適應(yīng)性。

3.新時期鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地制度改革的建議

新時期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興事業(yè)不斷發(fā)展壯大，國家宅基地改革的目的是讓農(nóng)民安居樂業(yè)，過上穩(wěn)定、幸福的生活，希望借此盤活農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化資源配置，讓廣大的基層農(nóng)村實現(xiàn)更好更快發(fā)展，改革是艱難的工程，面對的情況復(fù)雜，要克服的困難很多，應(yīng)積極面對不足，吸取成功經(jīng)驗，促進(jìn)宅基地制度改革的深化拓展。

3.1 健全戶有所居的宅基地退出配套設(shè)施的建設(shè)

為了推進(jìn)宅基地制度改革，各個地區(qū)應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)部門的指示，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，盡快出臺戶有所居的保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式，以政府為主導(dǎo)，依靠法律法規(guī)，適當(dāng)引入市場機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、農(nóng)村危房改造、土地整治等項目，構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，各部門間的協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，增加資金投入，探索增量宅基地運行、退出的合理方式，推動農(nóng)村宅基地的自愿退出工作。

3.2 完善宅基地的有償使用制度

宅基地有償使用，是保障農(nóng)戶利益的重要手段，具體實施過程中，對是否補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，要充分尊重農(nóng)民集體意見，不搞強(qiáng)制命令、不侵害農(nóng)戶權(quán)力，綜合考慮農(nóng)戶宅基地情況、居住要求、經(jīng)濟(jì)承受能力等，嚴(yán)格按照“一戶一宅”、“住宅用地標(biāo)準(zhǔn)”的原則，有償、差別化、公平公正的收儲宅基地，收儲的宅基地，應(yīng)積極探索經(jīng)營性用途或者跨集體流轉(zhuǎn)，讓收儲的土地發(fā)揮效益。

3.3 穩(wěn)步謹(jǐn)慎的探索宅基地的跨集體流轉(zhuǎn)

農(nóng)戶宅基地的農(nóng)房財產(chǎn)價值是宅基地制度改革有償使用中經(jīng)常被忽略的部分，但事實上，很多地區(qū)，農(nóng)戶的農(nóng)房具有一定的財產(chǎn)價值，目前，市場上農(nóng)村住宅房屋買賣、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓十分頻繁，國家在這方面有的規(guī)定是“不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋”、“城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅不辦理產(chǎn)權(quán)證書”，但是這樣的固定存在很多弊端，引起了群眾的不滿，積極通過試點探索宅基地的跨集體轉(zhuǎn)讓，探索可行性十分必要。

3.4 從實地出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜

農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)在符合《中華人民共和國土地管理法》的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定和實行改革的具體方案，促進(jìn)改革的順利高效進(jìn)行。以德宏州梁河縣為例，德宏州梁河縣的宅基地制度改革，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《云南省德宏傣族景頗族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定了宅基地改革的幾大基本事項：一戶一宅；非本村戶籍不得申請；宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即壩區(qū)村莊每戶住宅用地不超過300m2，山區(qū)、半山區(qū)村莊每戶住宅用地不超過m2。另外，德宏州梁河縣還清晰的列出了宅基地改革的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)予申請和不允申請的具體條件，公告了申請所需的材料、程序、時限、地點等，從上到下都形成了完善系統(tǒng)的服務(wù)體系，也針對改革過程中可能出現(xiàn)的具體問題給出了詳細(xì)的咨詢辦法，為德宏州梁河縣農(nóng)村宅基地改革提供了有利條件。

4.結(jié)語

土地是農(nóng)民安身立命之本，近年來，我國開始了新一輪的土地改革，其中，宅基地制度改革是一項重點工程。我國當(dāng)前的宅基地制度改革還處于探索階段，任重而道遠(yuǎn)，遇到的困難很多，面對的情況十分復(fù)雜，文章只選取了幾個常見的點進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的改革建議，一家之言，希望能給當(dāng)前的土地改革、農(nóng)村宅基地改革工作提供一些有益的啟示。