淺析朝陽“飛地經濟”土地政策

劉崴

（朝陽市自然資源局，遼寧朝陽 122000）

進入新時代和新的發展階段，合理高效的利用土地資源是社會主義市場經濟健康可持續發展的重要因素。尤其是經濟進入高質量發展階段，土地管理體制、經營管理理念也發生了深刻變化。如何適應這些變化，在更高起點、更高層次、更高目標上推進土地管理制度改革，增強土地管理靈活性，對解決市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，推進自然資源治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

經濟的發展突破口是大量的第二產業和第三產業的項目的引入落地，而項目的引入落地的前提必須是保證土地的供給，這是剛性選擇，是其他要素資源無法替代的。土地資源的稀缺性和不可再生性，需要節約集約利用、嚴格用途管制，這就直接導致土地利用管理與經濟發展相互掣肘。發展飛地經濟就能夠盤活大量閑置資源，集約高效利用土地則為解決土地與經濟發展掣肘問題提供了新的解決思路。

一、朝陽飛地經濟發展基本情況

1.不失時機發展飛地經濟

2017年6月，國家發改委等八部門聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》。朝陽市抓住本輪發展契機，依托本地地緣區位的優勢、以經濟開發區（園、景區）為基礎，借助京津冀、“長三角”地區產業轉移契機，積極招商引資，利用高速公路、高鐵等交通便利條件，有效發展飛地經濟。2017年至2019年朝陽的飛地經濟高速發展已經帶動朝陽整體經濟高速發展，朝陽市在全省的經濟發展水平已經由全省的“吊車尾”發展到全省的中游水平，這里面飛地經濟做出了巨大貢獻。

2.朝陽飛地經濟發展模式

朝陽地區實踐的飛地經濟模式，不同于以往理論上的飛地經濟模式，是吸取各地飛地經濟發展的優點結合本地實際創新出來的新型發展模式，其本質是一種復合模式，可以總結為“飛地招商型模式”。

具體地說，以各級鄉鎮政府作為項目飛入地的推動者，負責招商引資項目落地，縣級政府成立專門的飛地園區，以搞好基礎設施建設和提供大量的土地資源為手段和基礎，由縣級政府并出臺優惠政策吸引各村鎮的招商項目集中到飛地園區落戶，同時將項目落地投產后的稅收利益按照比例或者全部返還給引進項目的鄉鎮，一定年限內利益分配機制不變。偏遠鄉鎮和不發達區域則乘此東風，借“巢”引鳳、借“籠”養雞、借“雞”生蛋，將本地招商引資過來的企業落戶在條件更優的域外“飛地經濟”園區，走出了一條落后地區吸引先進產業，實現區域經濟協調發展的創新之路。

二、朝陽飛地經濟用地情況以及存在的問題

1.朝陽飛地經濟用地情況

飛地經濟的發展與土地資源合理配給息息相關，現有土地法律制度下，土地獲得只有兩種形式，其一是直接使用國有土地進行建設和生產，其二是對農村集體土地進行征收，儲備為國有土地后，提供給相應的項目，進行建設和生產使用。

經濟開發區2016年成立，2017年，朝陽市就開始著手飛地經濟的項目落地，一直面臨著土地供求壓力大的矛盾，朝陽市政府和各縣級政府高度重視,多次因飛地經濟土地供給需求問題召開現場辦公會和協調會，專班負責協調、溝通上級自然資源管理部門，解決項目落地的土地供給瓶頸問題。

飛地經濟的發展迅速，從原來一窩蜂式涌入到現在的精準對接，區片化管理，土地供給起到了調節經濟結構合理化的重要作用，推動園區經濟發展朝著良性方向發展。

2.飛地經濟園區發展使用土地中存在制約因素和瓶頸問題

朝陽飛地經濟近三年雖然發展迅速，但使用土地中還存在一些制約因素和瓶頸問題。通過調閱相關的征地卷宗情況進行分析，課題組也發現出一些迫在眉睫需要解決的問題，主要集中六個方面。

（1）園區發展存在在思想意識領域的局限，創新能力不足

東北地區長期處于較封閉的經濟狀態，人們的商品意識、開放意識、價值觀念都比較淡薄，不夠活躍，制約了社會經濟的發展，這也導致園區在發展思維受到限制，照搬照抄舊模式，創新能力不足。

（2）園區規劃發展設計能力不足

園區的發展，也伴隨著新的問題的產生，園區內缺乏功能分區，產品類型劃分不明確。許多產業園區主導產業種類多，范圍廣，缺乏突出的產業優勢，總體產業定位不清，不利于資源的集中配置。園區發展現狀是產業鏈多而短，產業園區的發展一部分依賴于園內企業的產業關聯性或者業務關聯所形成的協同效應。園區的企業大多數為小企業，產品類型多樣，各企業間并沒有產品的一個鏈條，很難有企業協同的效應。

（3）受到土地用途管制的制約，后備資源嚴重不足

近年來，朝陽市各縣市區的工業園區基本都設立在城市的外圍，體現了產業集中和聚集問題，但園區的發展受到受到土地用途管制的限制及城鎮周邊的永久基本農田區域的制約，可用于開發建設的后備資源不足，不足以支撐園區的做大做強。

（4）園區發展存在土地資源利用的局限

從園區發展歷程就能發現，初期在引入企業前期規劃設計并不完善，產業結構面不完整，中下游產業鏈發展生態脆弱；同時發展規模還呈點狀分布，布局較為分散，節約集約利用土地的要求未達到。注重短期發展，可持續性發展后勁不足。

從園區發展布局來看，雖然各類產業能夠集中，但受總體經濟形勢影響，引入的多為中小型企業項目，用地規模較小，投資強度低，在土地節約集約利用方面，其節約的空間不是很大。同時園區引進的項目類型多為傳統工業項目，新材料、高科技產品較少，也不利于土地的集約節約利用。

（5）配套設施相對滯后

園區發展要素中，除了土地、資金外，水、電、路、通訊等技術設施配套至關重要，直接影響招商引資和項目的推進，工業園區要想發展快，應先行進行基礎設施的建設。有了完整的配套設施，才能更加吸引有投資意向的企業入駐園區，解決后顧之憂。

（6）飛地園區用地違法用地形勢還很嚴峻

園區用地中“先上車后買票”違法現象時有發生。尤其是在今年新冠疫情的影響下，加之2020年是國家實施脫貧攻堅的最后一年，大量項目提前開工建設，審批時間周期與項目開工周期的矛盾激化，導致需要審批土地的數量劇增。大量卷宗無法完成審批，勢必又加劇違法用地率的上升。此種嚴峻形式對地方政府土地供給的壓力無形中增大。

三、飛地經濟發展用地對策建議

要實現飛地經濟模式高效良性運轉，保障飛地經濟園區的長遠可持續發展，當前有許多工作要做。

1.要考慮如何依靠現行的法律政策前提下，科學的規劃布局園區發展方向

產業園區發展必須從產業組織布局形式著手，從產品的類型上去尋找有效途徑。依托飛入地的地緣、資源優勢，以滿足飛出地的需求為目的，制定切實可行的實施方案。避免四面開花，集中有限資源投在局部地域內，形成局部良好的投資環境。同時依法用地，實現園區土地的節約、集約利用，可在編制總體規劃和詳細規劃的過程中，側重對開發區土地利用的方向、強度進行控制，充分挖掘土地潛力，提高開發區土地利用效率和經濟效益，從而實現飛地經濟園區的全面協調可持續發展。

2.尋求上級政府的大力扶持，形成與省外各級政府間及大型經濟體間的有效合作機制

東西部與中部的合作，需要在宏觀層面上得到中央政府的政策支持。而東北地區飛地經濟發展要緊緊依靠國家提倡的“東北經濟的復蘇與振興發展”政策，建立穩定的利益分配機制，充分調動飛入地和飛出地的合作積極性。合理的利益分配，實現互利共贏。

3.要堅持全面深化改革，以優化營商環境為基礎，堅決破除制約振興發展的體制機制障礙，解放和發展生產力

要完善相應的法律法規和司法配套政策，夯實依法依規管理的法理基礎。從土地政策法規角度來講，構建更加靈活的土地管理政策體系，才是適合飛地經濟發展的主要方向。

一是合理劃分土地管理事權，賦予地方更多土地資源配置的自主權。支持地方各級政府合理劃分土地管理事權，并建立政府土地管理權責清單制度，給予直接管理土地的市、縣政府相應的自主權。在落實上級文件要求的過程中，按照原則性與靈活性相統一、頂層設計與先行先試相協調的原則，統籌設計國土空間用途管制制度，系統改革計劃管理、轉用審批等相關制度。

二是完善土地供應方式和政策，多主體多方式供應土地。從完善土地產權制度入手，理清政府與市場關系，系統改革土地供應政策，進一步完善土地所有者主體的土地資產處置權。要鼓勵地方積極探索和創新供地方式。

三是要增強供地政策的彈性。供地政策應與國家的產業政策相協調，跟上產業政策變化的步伐。供地政策應能夠根據形勢發展和市場變化適時調整，要體現差別化管理的特點，并給地方結合實際，貫徹實施留有足夠的余地。要在堅守“三條控制線”、符合土地用途管制和國土空間規劃的前提下，給地方更多的自主權和靈活掌握的自由度。宜緊則緊，宜壓則壓，宜放則放，宜讓則讓，宜減則減，宜免則免。

四是要加大閑置土地處置力度，鼓勵低效用地盤活和用地高新化轉型，全面提高全區域土地利用綜合效益。對已經供地的項目，進行全面核查，對超期未動工的閑置土地和對超期未竣工的企業進行督促，監管。

五是打破傳統的管理方式，建立土地要素在城鄉間、區域間合理流動的機制。要推進城鄉融合發展、區域協調發展，關鍵是要打破傳統的管理方式，消除城鄉壁壘、區域壁壘，建立土地要素在城鄉間、區域間合理流動的機制。

六是要創新服務方式，寓管理于服務之中。服務方式也是土地管理靈活性的一個重要標志。近年來，自然資源系統大力推行“放管服”改革，結合用地審批制度和不動產登記改革，積極創新服務方式，取得了顯著成效，積累了豐富而寶貴的經驗。接下來，應繼續以一流的營商環境為牽引，持續優化政府服務,打破行政界限，開展部門聯動,建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行土地管理的制度與規則。