新型產業用地政策制定現狀分析與探討

王欣蕊 暢琪 董久民

（1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽雪松經濟開發區管理委員會，遼寧沈陽 110000）

發展新型產業是促進工業轉型、提高城市創新力與競爭力的重要途徑，新型產業用地政策是支撐新型產業發展的重要保障。

一、背景

近年來，隨著我國城市經濟發展模式和增長方式的轉變，社會對高科技、高性能、高質量產品的消費需求不斷增加，新型產業成為我國產業轉型發展的核心驅動力。與粗放低端的傳統產業相比，新型產業具有科技含量高、環境污染小、集約利用土地、帶動能力強等優勢。發展新型產業可優化工業結構，吸引高精尖人才，增強區域經濟競爭力。

新型產業融合了研發、生產、服務等功能，對于復合型功能空間的要求較高，且用地期限存在不確定性，過往略顯粗放的產業用地政策已無法滿足新型產業的發展需求。2015年，原國土資源部等六部門聯合發布《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，從加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現有用地、引導新產業集聚發展、完善新產業用地監管制度等方面提出建議。

為適應產業用地多元化的需求和城市轉型發展的趨勢，深圳、南京和上海率先開展了新型產業用地政策探索，在培育產業發展方面取得了良好的效果。隨后，以東莞、廣州、杭州和鄭州為代表的30多個城市均出臺了新型產業用地相關政策。出臺政策的城市大部分為產業經濟更發達、用地狀況更緊張的東、南部沿海城市，并逐步向中西部和東北部內陸城市發展。

二、政策制定現狀分析

新型產業用地政策是鼓勵產業創新、推動城市更新的重要手段，是城市土地資源精細化配置的創新性制度設計。分析新型產業用地政策不難發現，各城市的政策體系基本相似，主要涉及產業界定、規劃設計、用地管理和監管機制四個方面。

1.產業界定

雖然各地新型產業用地的定義略有不同，但內涵基本是一致的，東莞、鄭州等城市的新型產業用地指融合研發、創意、設計、中試、無污染生產等新型產業功能以及相關配套服務的用地。

為了明確新型產業用地分類，滿足新型產業用地管理的需要，目前普遍的做法是在工業用地大類下增設中類或小類，將新型產業用地從常規的工業用地中分離出來。深圳、東莞、武漢等城市在工業用地M大類下增加新型產業用地M0中類；鄭州市在一類工業用地M1中類下增設新型工業用地M1A小類；福州市在一類工業用地M1下設置創新型產業M1，以區別于普通工業用地。

2.規劃設計

（1）開發強度

目前，各地在開發強度方面主要采用三種方法，一種是設置容積率下限，如武漢、溫州等城市設置容積率下限為2.0，廣州、杭州等城市設置容積率下限為3.0；另一種是采用區間法，如天津、濟南等城市設置容積率區間為1.5~4.0，東莞、珠海等城市設置容積率區間為3.0~5.0。深圳則是采用基準法，根據密度分區將基準容積率劃分成“2.0，2.5，4.0”三個等級，實行差異化管控。

容積率下限的設定取決于地方產業結構和經濟發展狀況，容積率上限的設定能夠有效控制新型產業用地的開發強度，避免對一般商務辦公市場造成沖擊，但也容易造成上限制約，不利于空間形態管理。新型產業用地需要研發、辦公、商務等功能空間，具備與城市功能相融合的基礎條件，建議綜合考慮產業特點、區域位置、城市空間形態等因素，合理設定新型產業用地開發強度。

（2）兼容比例

新型產業的發展需要復合的功能空間，一方面,新型產業的發展離不開相應的技術配套設施和商業服務設施；另一方面，新型產業的職員主要為從事研發、設計等工作的高精尖人才，對生活服務設施的要求較高，因此，新型產業用地通常集科研、生產、商務、居住、休閑等多種功能于一體。

各地新型產業配套用房比例上限一般控制在15%~30%之間。配套用房比例過低將難以發揮配套設施對新型產業發展的支撐作用，建議根據地方新型產業實際需求情況合理制定配套用房比例，引導新型產業用地兼容復合利用，滿足新型產業生產生活配套需求，避免造成新型產業用地“地產化”等問題。

（3）建筑設計

新型產業用房包含了產品研發設計、生產制造、商務洽談、居住配套等功能，建筑設計既要滿足科研辦公的需求，也要滿足試驗生產的需求。生產制造用房應符合工業建筑設計規范，研發設計用房可參照辦公建筑設計規范進行設計，配套宿舍可參照租賃住房標準進行設計。

此外，為了防止“工改居”現象出現，需要設置新型產業用房的最小基本單元建筑面積。各地新型產業用地最小基本單元建筑面積一般設置在300~500平方米之間。為了減輕新型企業的空間成本，最小分割單元面積不宜過高，應根據地方新型產業特點、規模、需求等實際情況合理制定。

3.用地管理

（1）供應方式

新型產業用地一般采用招標、拍賣、掛牌方式公開出讓，武漢、溫州、濟南等城市鼓勵采用彈性年期、先租后讓、租讓結合等方式供應。傳統產業用地出讓年限以50年為主，出讓周期較長，無法與新型民營中小企業的生命周期有效匹配，難以與快速發展變化產業經濟相適應。彈性供地制度能夠有效避免土地閑置，降低企業用地成本，最大限度實現土地的經濟效益和社會效益。

（2）地價計收

在地價計收方面，各城市主要以工業地價和商業辦公地價為基礎進行計收。鄭州、杭州等城市的出讓起始價按照普通工業用地評估價的1～2倍修正后評估，并根據出讓年期系數修正后確定；東莞、珠海等城市首先將普通工業用地市場評估價的地面地價和商業辦公用地市場評估價的樓面地價進行容積率系數修正，再按分割轉讓比例平分，最后根據出讓產業項目的容積率、出讓年期修正后確定。

（3）分割轉讓

目前，新型產業用地的分割轉讓制度主要有兩種。一種是在滿足特定要求的前提下，經審查批準后，允許企業按幢、層等固定界限為基本單元分割轉讓，如武漢、鄭州等城市。分割轉讓比例一般不超過產業用房總計容建筑面積的50%左右，同時嚴格限制分割轉讓對象、不動產登記條件和最小分割單元面積等。另一種是明確規定新型產業用地不得分割轉讓，如福州等城市。

新型產業用地原則上應全部自持，為鼓勵節約集約利用土地，給予企業充足的發展空間，建議借鑒武漢、鄭州等城市的經驗，在滿足特定要求的前提下，允許企業整體或按規定的分割單元轉讓，政府保留優先回購權。

各城市配套服務設施一般不允許分割轉讓，少數城市如武漢市規定配套用房可以分割轉讓，但應與產業用房相掛鉤。自持的配套服務設施有利于提升園區品質，營造良好的配套服務氛圍，提升園區集聚效應。建議審慎制定配套服務設施分割轉讓制度，防止利用新型產業用地“炒房”，保障配套服務設施總量。

4.監管機制

各地均十分重視用地監管機制的建立。在項目準入環節，編制產業準入目錄，制定投資、產出、稅收等準入標準，進行項目準入評估；在土地供應環節，一般采用雙約束機制，先簽訂履約監管協議，內容包括產業準入標準、建設標準、建設時序、驗收機制和違約處置措施等相關條款，再與國土部門簽訂土地出讓合同，明確規劃條件、使用類型、分割轉讓、貢獻比例和建設周期等內容；在達產驗收環節，一般是在項目運營3～6年后，依據履約監管協議開展達產驗收工作，通過驗收的開發主體可辦理相關不動產登記手續；在日常監管環節，項目通過達產驗收后，每隔2～5年對產業的房屋使用功能、產值、環保等各要素進行常態監管；在土地處置環節，對未通過達產驗收或履約監管的新型產業用地，采取沒收履約保障金、收回土地、錄入失信名單等方式對其進行處置。

落實新型產業用地政策離不開有效的管控。建議建立“全周期”“全要素”的土地監管機制，設立包括多個政府部門共同參與的“遴選+供應+驗收+處置”機制，加強項目批前審核和批后管理，實現新型產業用地管理系統化、精細化、動態化。

三、結語

從目前出臺的新型產業用地政策來看，各地在提高開發強度、明確兼容比例、靈活供應方式、嚴控分割轉讓、細化監管機制等方面均做出了詳細的規定，為培育新型產業發展、提高產業效益創造了條件。但由于缺乏布局引導、缺少規模控制、監管不到位等問題，部分城市在實踐過程中出現了新型產業侵蝕工業空間、擠占商辦用地、沖擊房地產市場等現象。

新型產業用地政策是支撐新型產業發展的重要保障，新型產業用地政策的制定需要根據實地情況和執行狀況系統推進，并隨著社會經濟的發展逐步調整。因此，需要綜合考慮各類產業用地結構,對新型產業用地政策進行細化研究，探索形成契合各種新型產業發展需要的用地政策，做到精準施策。