批而未供土地成因及對策分析
——以濟南市為例

王長鵬 孔 胃 李昭天

（1.濟南市勘察測繪研究院，山東濟南 250101；2.濟南市自然資源和規劃局，山東濟南 250013）

為積極促進節約集約用地，以土地利用方式轉變推動形成綠色發展方式和生活方式，實現高質量發展，自然資源部《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》把批而未供土地數量作為重要測算指標，明確了各地區批而未供處置具體任務和獎懲要求。本文以濟南市為例闡述分析批而未供形成原因及擬處置措施，為推進批而未供處置工作，轉變“重增量、輕存量”觀念，提高土地資源供給質量和效益，推動自然資源節約集約示范省建設，促進新舊動能轉換和高質量發展工作提供參考。

一、成因及分類

土地從征收到供應，需要履行征地方案審批實施、規劃條件確定、供地方案審批、供地程序履行等規定流程，由于中間環節較多產生了很多不確定性，導致了土地“批、供、用”在數量上的不平衡，前期數量較少尚未引起足夠的重視，經過長期的積累，猶如滾雪球一樣越來越大，已經嚴重制約著土地的節約集約利用[1]。

濟南市的批而未供土地處置工作以國家、山東省和濟南市批而未供相關文件要求為依據，堅持“以圖管地、綜合分析”的原則，統籌考慮濟南市“一張圖管地”和自然資源部土地市場動態監測監管系統成果，采用地理信息技術和遙感技術相結合的方式，梳理2009年以來的建設用地報批和土地供應情況，進行統一坐標系等一系列操作處理之后進行地塊上圖，以全市高分辨率遙感影像和收集到規劃數據為底圖，建立“批而未供”地塊空間數據庫，實行“掛圖作戰”，進行批而未供土地分布情況分析和用途分析，編制批而未供分布圖與臺賬清單，逐圖斑與各區、各投融資平臺對接，同時借助移動端進行現場踏勘核實，明確責任主體。目前批而未供形成原因主要包括四個方面。

1.無法達到供地條件

農民認為土地是生存之本，一旦失去了土地，以后的生活難以得到保障，但農民的法律意識也相對淡薄。同時征地貨幣補償往往是滯后于周邊住宅類房地產價格，導致項目資金難以滿足農民的補償標準，征地拆遷工作難以推進甚至被迫擱淺。征地拆遷工作周期長、多方面的困難使得部分村莊拆掉不到位，甚至整村未拆遷，是造成了大量批而未供的產生。

2.招商項目未能按計劃落地

以濟南市為代表的二三線城市，城市自身的吸引力不足，招商引資中還處于弱勢的一方，前期投入大量的時間和精力運作項目，在政策上也對優質企業有一定傾斜，意圖通過項目落地解決就業、促進新舊動能轉換、打造和提升城市形象。但是受到發展方向、市場環境影響，企業投資意向發生變化，導致項目未能落地，也是批而未供形成的一種原因。

3.規劃發生變化

在自然資源部組建之前，由于土地利用總體規劃、城鄉規劃以及生態功能區劃等現行規劃的編制管理機構分散、層級結構和編制標準不統一，經常會出現內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，導致有些用地得不到合理利用和及時審批、供應，同時由于現狀地類發生變化，不在原山東省國土資源廳2018年印發的《關于開展批而未供土地調整利用工作的意見》中調整利用范圍，由于規劃原因造成的批而未供也大量存在。

4.政府項目未供即用

政府為保障公民基本權利，提高生活水平，重點關心弱勢群體，開展一系列民生工程。民生重大工程建設直擊民生痛點、難點，惠及面廣，既有托幼等領域的補短板，也有養老、醫療等社會服務體系的提質量。民生工程的建設周期比較短，項目在供地手續尚未完善的時候，已經開工建設，后期由于種種原因沒有補充完善相關資料。2009年至今，此類問題經過十多年的積壓，產生的批而未供問題日益凸顯。

二、處置措施

解決批而未供的產生需要批和供兩手抓。堅持提前謀劃、深入對接，實行容缺受理、凈地征收，加快審查報批，提高征收效率。認真貫徹執行土地管理法，完善土地征收管理辦法，探索研究集體土地上房屋征收和補償辦法，開展征地區片綜合地價標準調整，深入推進征地信息公開，維護被征地群眾合法權益。同時加快土地供應流程再造、規范管理，研究出臺“點狀供地”等政策，引導區縣、平臺和項目走“存量發展”之路，接下來的審批、供應從三方面入手。

1.嚴格實施精準供地，嚴格執行“凈地”出讓規定

對于擬出讓土地應具備動工開發所必須的基本條件，未達到凈地出讓條件的一律不得辦理出讓手續，對基礎設施配套不到位的建設用地減緩供應。在城鎮開發邊界以外，根據地域資源環境承載能力、區位條件和發展潛力，結合項目區塊地形地貌特征，依據建筑物占地面積等點狀布局，按照建多少、轉多少、征多少的原則點狀報批，根據規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應。

2.實行企業投資項目承諾制，鼓勵推行“標準地”供地方式

統籌協調相關部門提出單位能耗和排放標準、投資強度、畝均稅收以及規劃、人防、消防、配套設施等建設條件，一次性公示、納入土地出讓條件。打造“標準地”招商模式，推進土地資源和項目資源精準對接、高效配置。企業拿了“標準地”后，需要簽訂“標準地”投資建設合同，如無法達到約定的指標值，需承擔相應的違約責任，并且及時在土地市場動態監測監管系統中對于該企業列入失信名單。

3.新增用地計劃指標進行精準化、項目化配置

建立項目儲備庫，由發改、工信、自然資源、生態環境、住建、招商等部門對擬用地項目的產業政策、投資計劃、資金落實、環境影響、規劃符合性、用地標準等內容進行聯合審查，確保新建項目的質量。建立招商責任追究和項目達產優惠政策兌現機制，確保擬用地項目按時開工建設，提高項目供地率。

三、處置效果

截至2019年底，濟南市對2009年以來批而未供圖斑進行梳理的基礎上，明確責任主體，對批而未供圖斑“銷號式”處理，該年度各區、各平臺已處置到位1204.75公頃，超額完成省自然資源主管部門下發的年度任務。在下一步工作中，濟南市將繼續建立定期通報制度，嚴格落實獎懲措施，建立源頭防范機制，加強動態監管，提高土地資源供給質量和效益。