淺淡PPP融資模式在農村污水處理工程項目應用中的主要影響因素

溫錦沙

（仙游縣村鎮規劃建設管理中心站，福建莆田 351200）

PPP 模式（Public-Private-Partnership，PPP）實施農村污水處理工程中，由于PPP 模式的全壽命周期長，實施內容多，項目的可行性研究、融資、建設周期、項目運營都有較大影響［1］。需積極采取措施，在保證項目質量和進度前提下，最大限度合理確定項目總投資，減少政府支出，使PPP 項目做到物有所值。

1 影響

1.1 可行性研究報告影響

污水處理工程可行性研究報告編制是確定建設項目前具有決定意義的工作，可研報告擬定了項目投資、資金的籌措、建設內容、建設目標及工程建設期限等一系列重要項目因素，是指導項目招投標、工程投資控制、施工方案制定及項目運營等階段的重要依據。因此分析編制可行性研究報告中的投資估算風險對項目建設能否順利實施具有重要的意義。

1.1.1 管網布置

農村污水處理工程不同于一般建筑工程，整治范圍廣，涉及村莊、人口數多。受限于編制費用、人員、物力、提供的基礎材料及調研實施鄉鎮配合程度等各種因素，編制單位在調研過程中對主干管和入戶管的走向無法與當地村民進行細致的確認，無法做到與施工圖一樣精確，特別是入戶管涉及千家萬戶，編制單位調研時只能根據鎮村提供的戶數預留入戶工程量，對入戶管工程量進行估算。同時由于農村地下管線施工復雜性及歷史原因，農村自來水管、通信管網等地下管線圖的基礎材料無法提供或提供不完全，在管網線路確定時帶來不確定性。因此由于主干管和入戶管走向的不確定性，對投資估算帶來變化風險。

1.1.2 污水場站選址

在制定污水處理系統方案時，確定污水處理站廠址是一個重要的環節，廠址的選擇對污水管道布置、處理后污水的重復利用和出路都有密切關系。由于調研時受地形地貌影響，同時部分村莊沒有或缺乏村莊總體規劃和相應的地形圖等基礎材料，未能對廠址布局的合理性及土地性質等進行充分論證，污水處理站廠址存在的不確定性，對整體投資估算帶來變化風險。

1.1.3 污水管網管材

管道工程投資在工程總投資中占有很大的比例，在管道工程投資中，管材費用約占60%以上。目前常用的管材主要有混凝土管、鋼筯混凝土管、雙壁波紋管、高密度聚乙烯（High Density Polyethylene，HDPE）管及玻璃鋼夾砂管等，相比較而言，玻璃鋼夾砂管單價比較高，但維護管理費用較低。因此政府或實施機構選擇采用何種管材直接影響工程綜合造價，對投資估算帶來變化風險。

1.2 項目融資影響

2017 年下半年至2018 年，國內多家公司業務急劇膨脹，公司現金流周轉出現困難，人員及技術力量均無法到位，未能完全履行原PPP 項目合同。東方園林、碧水源、鐵漢生態等諸多環保行業的民營龍頭企業也面臨同樣的困境。這些企業因短時間內急劇擴張，鋪項目、攤大餅，未能根據自身實力匹配項目數量和規模，最終導致資金困難或資金鏈斷裂，不得不售讓股份。自2017 年以來，為進一步遏制隱性債務風險，防范PPP 濫用、泛化及異化風險，國家頻繁出臺了PPP 監管規范政策，對PPP 項目融資產生了較大的影響。PPP 項目融資難度加大，民營企業融資成本更是顯著提高，相繼出現借不到款、借款發放延后等問題，受此影響多家上述企業先后被央企或地方大型國企兼并收購，出現了股東變更的情形。

1.3 建設期影響

1.3.1 工程方案的變動

在現行施工圖設計中由于地形地貌原因，設計單位對入戶管設計未能進行全面設計，只能對線路進行預估并進行大樣圖設計，這樣在進行施工時，施工班組無參照標準，極易發生施工與設計不符現象，對后期竣工結算造成極大的影響，而入戶管工程量占整個工程量50%以上，因此入戶管方案的不確定性影響整體的工程投資。

1.3.2 材料價格及人工費

在與社會資本方簽訂項目合同時，雖然約定了材料和人工費的調價機制，但由于項目實施的時間長，相關材料和人工費的漲幅可能遠遠超過了當地政府有關部門公布的信息價，如2018 年回填沙信息價為每立方米85 元左右，但市場上每立方米接近180 元，漲幅超過200%，影響施工積極性。

1.3.3 征地拆遷

污水處理工程征地拆遷涉及面廣，關系到人們的切身利益，加上近幾年部分項目政策宣傳不到位，人們往往有抵觸情緒。如在征地賠青時屬地政府工作未做到位，會造成施工單位停工窩工現像，嚴重的話需要改變設計方案影響投資估算。在項目實施中，污水處理工程主要埋設于地下，但在道路開挖時阻力較大。由于近幾年我國經濟高速發展，農村道路設施完善，基本全部實現硬化建設，在施工時不可避免地對現有硬化道路進行開挖，給人們的出行帶來影響，特別是開挖后需全部恢復硬化道路，大大增加了工程投資。

1.4 運營期的項目影響

由于農村沒有太多的資料可以參考，而且人口數量變化大，造成了污水量的不確定性［2］。目前一些鄉鎮生活污水處理設施設計參照城市標準選取設計用水指標，人均水量指標選取值偏高，造成設計規模偏大。另外對于集鎮和場鎮人口預測過高，不符合實際情況。近幾年，隨著城鎮化進程速度的加快，農村鄉鎮人口加速向縣城、城市和中心集鎮轉移，而規劃設計對此考慮不周，仍舊參照一定的人口自然增長，導致污水處理設施建成后來水量不足，污水處理設施運行負荷率偏低。目前已建成并運行的鄉鎮農村污水處理設施很大一部分都存在這個問題。

2 對策

2.1 大力推行全過程工程咨詢服務

PPP 咨詢是一個貫穿項目全壽命周期的咨詢，各階段根據重要性和專業性都不同程度需要投融資、財務、法律、招投標、工程造價、項目管理及資產評估等專業團隊的參與，應當充分發揮第三方中介機構的作用［3］。污水處理工程PPP 項目在周期內多樣變化，采用有資質的全過程工程咨詢機構，避免前期可研與后面施工的脫節，同時委托其進行項目管理，對項目進行全過程的造價咨詢和管理，最終合理確定項目總投資。項目建設及竣工決算時，及時跟蹤財審，對項目管理全過程和結果審計確認，作為政府績效付費的依據。

2.2 加強設計及施工過程管理

2.2.1 加強設計管理

設計單位深入開展前期調研工作，并加強與政府部門、村鎮（社區）、項目公司及施工總承包商的溝通、協調，爭取各方支持，盡早確定方案走向及用地情況，全力保障設計進度。各標段設計單位之間建立高程數據共享機制，加強工作溝通和協作配合，避免不同標段之間相連接的管道高程發生沖突，保證排水通暢。建議加強“外練”，在后續同類項目規劃設計中，合理劃分標段，提高綜合協調能力，實現項目設計管理效果的最優化。鑒于本項目具有“點多、線長、面廣、區域分散及環境復雜”的特點，建議加強施工現場設計人員到崗履職工作，不斷提高服務意識和水平，因地制宜、因地施策，結合現場實際情況，對管線走向、路面開挖、埋管方式及入戶接管等細節部點進行設計優化，全力保證圖紙供應和技術支持，積極配合施工總承包商落實設計意圖，深入現場及時發現和處理各類技術性問題，推進各項工作高效開展。項目規劃設計中，逐步擴大改造范圍，將未納入到本項目實施范圍內的部分落水管，如農戶陽臺生活洗滌用水，進行改造，并由縣政府統一部署村鎮配合完成，從而真正實現農村污水治理的“閉環”效應，也有助于打通農村污水治理的“最后一公里”，助力美麗鄉村建設［4］。

2.2.2 加強施工過程管理

項目公司應配備其投標承諾足夠數量的具有建設、管理和施工經驗的管理人員和技術人員，負責工程建設全過程管理、組織和協調工作，確保施工管理有序組織，保證工程質量符合相關技術標準和要求。

2.3 政府積極配合融資

政府各部門應積極配合社會資本方進行融資，降低融資資金成本，確保社會資本方順利取得融資貸款。污水處理設施工程屬于環保及民生項目，各相關部門緊緊抓住中央“穩投資”系列政策契機，充分利用國家相關水污染治理的環保鼓勵措施，積極向上級爭取各類獎補資金［5］。同時財政、法律及行業主管部門應出臺相關獎補資金使用管理辦法，允許在部分子項目完工情況下，提前支付項目公司，緩解項目資金壓力，有效減少政府運營費用支出。

3 結語

農村污水處理工程PPP 項目是一項系統工程，PPP項目總投資的確定和控制活動貫穿于PPP 項目準備、采購、項目設計、施工和竣工驗收等各個階段，政府和參與各方應建立全過程投資控制的思維和理念，主動控制，針對不同的項目制訂各階段詳細的投資控制措施，在保證項目質量和進度的前提下，最大限度合理確定項目總投資，減少政府支出，使PPP 項目做到物有所值。