農村土地管理與規劃中的核心問題淺析

汪曉斌

（潛江市自然資源和規劃局，湖北潛江 433100）

土地資源作為一種寶貴的不可再生資源，是人們從事一切活動的載體。在新時代背景下，要想實現土地資源的可持續發展，切實保障農民的根本利益，土地管理與規劃的創新和優化十分重要。隨著我國工業化生產對土地資源造成的污染和城鎮化建設對土地資源的征用，我國農村可用耕地面積在不斷減少，在土地規劃與管理中出現了各種各樣的問題，對我國整個農業生產造成了很大的影響。

1 問題特征

1）“新”是農村土地管理與規劃中的第一個核心問題。農村土地管理與規劃當中所說的“新”特征，是指在新時代、新管理模式下出現的新問題，是在過去農村土地管理與規劃當中不曾遇到的。例如，國內大部分農村在城鎮化進程中出現的農用地和建設用地之間的矛盾。我國國土空間規劃的目的是為了實現鄉村和城鎮的共同發展，在農村走向城鎮化的過程中，會占用大量的農業用地用來進行開發，因此必須做好農村向城鎮轉型過程中的政策規劃。同時，農業用地大幅度減少會影響到當地的糧食供給問題，影響到農民的切身利益。因此這是新時代發展當中衍生出來的新矛盾。

2）農村土地管理與規劃當中顯現的第二個核心問題是“共性”，從我國農村土地管理與規劃的實際狀況出發，只有找到管理與規劃之間的共性并將其完整地體現出來，才能夠充分發揮出其應有的價值。例如，在發展鄉村旅游過程中，受限于土地產權問題及土地轉讓方式等問題的困擾，在農村集體土地向旅游用地轉變過程中，出現了部分不良的違規行為及新的土地管理和規劃問題，影響到了農民的合法權益［1］。因此，在對農村集體用地進行產權界定期間，充分考慮到土地流轉管理及土地管理制度等方面的因素，才能夠正確應對在土地管理與規劃中出現的各種問題。例如，在云南省麗江古城進行商業開發時，政府明確了土地的所有權，保留了麗江原住民的房屋，引進商業投資人對房屋進行租賃和投資，原住民在提高租金收入的同時，保留了房屋的所有權，因此在麗江古城的開發中，幾乎未產生土地糾紛。

2 問題產生原因

2.1 管理措施存在問題

土地管理的最終目的是為了實現土地利用的最大化，但在實際土地資源管理過程中，由于受到各種因素的影響，使得土地管理的結果和目標之間還存在著很大的差距。例如，雖然政府明確規劃了農民宅基地的區域，嚴格遵照相關規定審核和辦理，但在實際使用過程中，農民為了方便從事農業活動，仍然會存在著大量占有耕地的行為。

2.2 土地資源破壞嚴重

我國幅員遼闊、地形地貌復雜多樣，我國農業用地從整體上看較為分散，特別是部分在山區或丘陵地區的農村耕地，呈零散分布的狀態，達不到水、電、路全通的條件。因此在農民從事農業生產過程中，會出現農業生產強度高、作業量大，但投資回報較少的情況，一定程度上加快了農村土地的流轉速度［2］。土地流轉完成后，當地建立起了部分加工企業，但在農村地區，一般對企業的管控和要求相對較為寬松，再加上企業對土地實行掠奪式耕種，因此對當地的生態環境和土壤造成了很大的污染和破壞，雖然短時間內帶來了一定的經濟收益，但從長遠來看，對土地資源造成的破壞是十分嚴重的。

2.3 土地規劃缺乏系統性

從我國對土地的規劃現狀來看，還存在著土地規劃和當地實際情況結合不充分，不能夠做到因地制宜的問題，其中以農村居住房屋規劃問題最為突出。在居住房建設前并沒有進行統一的規劃，也未制定出相關的建設標準，從而導致農村居住房屋建造隨意、位置散亂，房屋建造的高度和方位都是由村民自行決定的，不僅影響了新時代村莊的形象，對土地資源的利用率也產生了很大的影響。此外，隨著農村經濟的發展和農民生活水平的提升，有很大一部分農民選擇到周邊城市定居和買房，卻依然留存著農村的房屋，這部分房屋由于長期沒有人居住，成為危房，造成了土地資源上的浪費［3］。

3 農村土地規劃與管理的原則

3.1 保證農村土地的質和量

近年來，國家提出了嚴守18 億畝耕地紅線的目標，以保證我國農用耕地的數量。雖然我國現在已成為世界第二大經濟體，但在我國人口構成中，農民依然占據著最大的比例，因而保證我國農村土地的質量和數量，就是保證農民賴以生存的基本條件。因此，對于土地的規劃和管理，應遵循的原則就是確保農村用地的安全和土地的數量及質量，保證農民和土地收益效率的最大化，維持社會的穩定發展。

3.2 節約用地

隨著我國經濟的發展和人們生活水平的提升，為了追求高質量的生活，人們在不斷的翻新房屋、增加建筑面積。但我國人口眾多，人均占有土地面積相對較少，不斷的侵占耕種用地來建造房屋，使得耕種用地越來越少，因此重視對土地的節約，提高對土地的利用率，合理地進行土地的規劃和管理，才能夠從根本上保證耕地面積。

4 對策

4.1 完善土地管理與規劃系統

為有效提升對農村土地的管理和規劃水平，應建立完善的土地規劃與管理制度，提高管理的標準，進行高質量的農村土地管理與規劃，明確區分農村耕種用地、自用地及商業用地等，從而達到系統管理的目的。相關部門應建立起完善的、具有導向作用的系統框架，做好對土地管理的引導性規劃，并做好規劃宣傳，明確工作的目的。對農村常住居民的搬遷問題，政府應在規劃新農村的前提下，集中建設集體住房，提升土地規劃和配置的效率，并同時做好空置房屋、危房的處理，利用和建設用地增減掛鉤的方式來節約建設用地［4］。在比較偏遠的農村實行土地管理規劃時，應考慮當地的實際情況，綜合考量土地規劃情況，以加快偏遠農村經濟建設為目的，來進行土地規劃，并結合城鎮建設進行兩者之間的優勢互補，利用農村來引導城鎮，不斷拓展偏遠農村的發展范圍。

4.2 改善土地生態環境

將保護和改善土地生態環境作為目標，對被工業化生產和因歷史遺留問題遭到破壞的土地進行修復和改善，從而保證農耕用地的質量。應運用科學的手段來確定需要整治和改善的重點土地，制定具體的治理模式和標準，采用合適的工程技術措施來進行治理。此外，土地質量還應與農業可持續化發展有機結合，將土地治理和產量較低的耕用田地改善相結合、將土地治理和發展農業規模化經營相結合，利用新工藝、新設備和新技術來進行土地的完善和治理，并實行有效的日常監測監管，通過對土地的改良和修復，實現我國農業的現代化發展［5］。

4.3 加強土地管理與規劃信息化建設

在當今信息技術高度發達的時代，實現土地管理與規劃的信息化，建立信息化的管理系統，可以有效提升土地管理的效率。因此，相應的管理部門可以建立用于土地管理和規劃的數據庫，做到數據庫對鄉鎮及農村的全覆蓋，實現對土地規劃和管理的實時監控。建立土地規劃與管理的信息化系統，實現對土地資源數據的準確、及時記錄，從根本上保證數據信息的真實性和可靠性，提高土地規劃和管理效率。

5 結語

農村土地的規劃和管理，關系到我國土地資源的合理利用及農業的可持續發展，是一項長期且艱巨的任務。相關部門應不斷完善和創新土地管理制度，并在土地管理過程中，充分結合當地實際情況，做好對土地管理工作的宣傳和監管，確保土地資源的合理利用，促進我國農業的可持續發展。