城鎮化進程中的土地利用管理問題及對策探析

張青軍

（潛江市國土資源監測中心，湖北潛江 433100）

0 引言

我國的土地利用與管理有一些問題，這些問題出現在各個方面，他們都是城市化發展過程中所顯現的，比如：土地浪費以及利用率低下等。這些問題的暴露使得我們加強對這些問題的解決方案的制定。這些問題是怎么產生的？經歷了什么樣的發展？對問題的追根溯源不僅可以找到解決這些問題的方法，也可以加強土地利用的方式方法，使得城市化更加的完善，基礎設施的規劃與建設更加的完備，對未來的城市發展也具有重大的引導作用。

1 城鎮化進程中土地利用管理出現的問題

1.1 城市化建設與耕地保護相矛盾

隨著城市人口的逐步發展，城市建設的擴大，在人口密集區域城市的發展逐漸的超出了人們的想象，耕地也被極大的占用。人地矛盾十分的明顯。特別是一些小城鎮在發展時，為了成本的考慮而大量的占據耕地，使得大量的耕地被作為住房用地，工業用地以及作為交通用地等，沒有清晰的規劃，使得許多良田被白白浪費。

一方面是在土地不斷被占用過程中，許多土地的灌溉設施受到損害，出現了被盜用破壞的現象，使得耕地的質量下降，造成了不良的影響。另一方面，不斷的推動城市化建設與工業建設，使得耕地受到越來越多的威脅，其中污染的威脅為重中之重。生活垃圾、工業廢棄品、建筑廢棄物有時都被遺留在耕地上，沒有辦法保證耕地安全，那么我們的食品安全與生活環境也會受到巨大的影響。

1.2 土地的浪費與閑置

城鎮土地因為歷史遺留問題，導致居民點比較分散，而土地單位面積的容積率也沒有達到比較高的水平，而對一些被征用作為房地產以及工業園區的土地來說，存在著開發商因資金斷裂存在問題的可能性導致房地產項目與工業園區的荒廢。而在城市規劃上，因為沒有請專業的城市建設專家規劃。導致在規劃時頭重腳輕，規劃了大量的工業與居住用地，而其他的基礎設施建設卻沒有跟得上來，導致城市發展的重心出現偏移，也使得人民的生活水平沒能得到提高。

1.3 土地的供需矛盾

因為我國的福利制度還不完善，長期在農村的農民其所有的土地兼具經濟收益與福利保障雙重屬性，而因為經濟與心里的雙重原因，農民不愿意離開自己的土地，放棄自己的土地收入；而對于進城打工的農民工來說，習慣于城市的打工生活，而農村對于勞動力的束縛越來越弱，在成本與收益的考慮上選擇了城市，不愿回到農村，從而使得他們農村所在的土地在管理上變的比較粗糙，甚至土地出現了荒蕪。

1.4 政府的越權行為

為了追求政績與自身的利益，部分地方政府會在土地的流轉過程中超出自身的能力來施加影響力，使得農民對土地的控制權與農民對于土地的收益的處分權都受到了侵害，不利于和諧社會的發展。主要的表現為以下的幾個方面：以權責不清的公共利益為自己行動的借口，在沒有尊重農民自身的想法的基礎上利用超出市場行為的低價強行購買農民的集體用地，并高價出讓給企業，使得農民的集體利益受到侵害；通過種種理由，沒有對已被征地農民進行安置，不給合理的經濟補償，不尊重農民的自身意愿強行征地，甚至通過種種手段使得農民的正常的法律訴訟權利得不到保護，對土地產生的雙方糾紛并沒有積極的應對，采取的敷衍的態度，導致失地農民不僅受到了失業威脅，沒有經濟收入來源，也使得當地治安產生不穩定因素，引發上訪事件。

2 城鎮化進程中土地利用管理出現問題的原因

2.1 農村集體土地權責不清

農村集體土地的產權結構存在缺陷，農村的集體土地歸屬并不明確，既可以歸屬村民委員會，也可以歸屬村民小組，使得土地的產權殘缺。而殘缺的產權讓農民喪失了對于土地的自主支配權與議價權，導致土地的補償款并不明確。不僅容易出現管理上的漏洞，也可能使得村民的集體利益遭受到了損失。

2.2 土地征收與補償制度存在問題

就目前來說，土地的征收補償的缺陷有兩處，一是對于征收補償需要達成的原則沒有明確的定義，導致土地的補償價格是個謎團。二是對于土地征收中有關公共利益的描述非常的不明確，不能起到很好的解釋作用，對于公共利益的細節條款也沒有詳細的說明。

2.3 農村的土地流轉制度不完善

農村的土地流轉制度不夠完善也導致了農民的利益受損，以至于城鎮化的土地利用管理出現問題。一是土地流轉的合同不完善，農民的土地流轉很多沒有合同的約束，有的合同有著嚴重的法律漏洞農民也無法分辨，使得土地流轉引起的法律糾紛日益增多；而且農村中的土地流轉沒有一套具體的程序，可能有的地方也就是進行口頭約定或打個紙條，并沒有具體的流程來進行約束；而且實際上土地流轉的土地是按統一價收購的，這對于在市場經濟下，土地持有者的需求并不相符。

2.4 土地利用規劃落后

對于城鎮化建設來說，土地的利用與管理是城鎮化建設的核心，可以提前規劃與引導城市的發展，用超前的眼光發現一些城市發展中存在的問題，并積極的給與答案，并在土地利用的實踐中積極的予以控制。然而在實際的執行方面，城鎮化建設的土地利用管理出現了一些問題，使得土地的利用管理跟不上城市的實際發展。因為我國經濟在九十年代以后飛速發展，城市化建設也不斷的自發的開始推動，但對于城市的實際規劃，對土地進行利用與管理始終沒有一個正確的科學的認知，沒有請專家做整體的建設規劃，使得土地的規劃與城鎮的建設沒能配套，導致出現了土地資源利用的不合理，擠占耕地等許許多多的問題，部分土地被浪費。

3 城鎮化進程中土地利用管理問題的對策

3.1 完善土地征收的補償制度

第一，在相關的法律與規章制度中，要對農村與城市的土地征收以及補償的標準進行科學的探討與嚴格的規范，并在相關的法律上確定下來土地征收及補償的標準，并畫出底線原則，給后續的土地的承受與補償提供科學的依據與法律上的支持。第二，對于公共利益的具體劃分，要有明確的標準，防止公共利益被地方政府所濫用，出現越權行為以及強行征地的情況。最好的方式是提高政府進行土地征用以及補償的相關決策的透明度，并出臺相關的法律法規，推動對于征地的預告以及對于地價的規定的草案，使得農民的知情權得到充分的保護，并且要使農民能夠參與決策，積極地為土地征用與補償的政策獻言獻策。第三，要充分的考慮市場因素，積極地與市場機制掛鉤，使得政府征地款與市場機制相協調，政府征地款保障征地金額下限，而市場保障征地金額上限，使得農民的經濟得以保障。政府部門需要積極探索征地安置的方式與方法，做好土地利用和管理工作，促進城鎮化建設的發展。

3.2 科學制定土地利用管理規劃

首先，要實現規劃好土地的利用方法，在保證耕地紅線的基礎上，進行高效的開發利用。其次，調整土地利用結構和布局，通過充分的協調與平衡，規劃好各項土地的利用面積以及布局，并調整相關的不合理布局以及興建配套措施，使得城市的建設變得更加的科學高效，使城市的規劃能夠順利的實施。土地的規劃不外乎幾點，一是要能夠最大限度的利用土地，促進土地利用的方向更傾向集約化，在單位面積上能夠對土地有更多的利用。二是要對用地的范圍以及作用做出自己的規劃，積極在周邊建設相應的基礎設施，使得周邊的各個因素成為支撐城鎮發展的支柱，并進行合理的規劃。三是要合理的規劃城鎮發展的范圍，對城鎮化發展的地區及周邊地區進行綜合考量，使得城市的發展處在合理的范圍內，嚴格的按照計劃實行，避免出現大規模的城中村。

3.3 明確集體土地權屬

要想避免出現農民土地的征收以及補償方面不合理的問題，最好的辦法就是明確農村的土地產權，尤其是對于農村集體土地的所有權到底歸誰所有。這個問題必須要靠制度設計來實現，通過制度設計使得農民真正地享受到農村集體土地的所有權，使得農村的集體土地的處分由全體農民共擔，從而使得集體土地真正的成為農民集體所有的土地，體現農民集體的利益，并在法律層面上給與農村集體土地充分的認可并給與集體土地與其他類型土地相同的地位。

4 結語

隨著城鎮化的不斷發展加快，在城鎮建設中，出現許多和土地利用管理相關的問題，這些問題或大或小，但都對居民的生活有著不小的影響。對于這些問題，有關部門應予以重視，積極地進行協調并改進相關的法律法規，并可邀請專家與利益攸關者參與到科學討論中來，使得有關土地利用管理的內容更加的科學化，規范化。