遼寧省國土空間利用現狀及對策分析

閆雪松 孫鑫 張楠

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

遼寧位于我國東北地區南部，南臨黃海、渤海，東與朝鮮一江之隔，與日本、韓國隔海相望，是東北地區唯一的既沿海又沿邊的省份，也是東北及內蒙古自治區東部地區對外開放的門戶。全省陸地總面積14.8萬平方千米，大陸岸線長2110千米。

遼寧地理位置優越，海陸兼備，生物氣候、植物區系、土地類型多樣，自然資源豐富，開發歷史悠久，經濟發達，是我國主要的重工業基地。遼寧區位優越、交通便利，是東北地區通往關內的交通要道和連接歐亞大陸橋的重要門戶，是全國交通、電力等基礎設施較為發達的地區，鐵路密度居全國第一。

一、遼寧省國土空間現狀

1.自然資源現狀分析

（1）土地資源

按照土地調查結果，遼寧省耕地占土地總面積的34%；林地占土地總面積的38%；建設用地占土地總面積的11%。全省耕地類型仍以旱地為主，從地區分布情況來看，沈陽、鐵嶺、朝陽、阜新、錦州等地耕地面積較大，全省超過60%的耕地分布在這些地區。林地分布以遼東地區為主，丹東、撫順、本溪三地林地面積超過全省林地總面積的40%。遼寧省的牧草地數量較少，絕大多數為其他草地，其中朝陽市的草地面積占了全省的一半，葫蘆島、大連、阜新、錦州等地也有所分布，其他地區則分布較少。水域及水利設施用地主要分布在盤錦、大連、丹東等地，這些地區也是全省水系分布較多地區。從遼寧省建設用地分布來看，以沈陽、大連分布最多，全省近30%的城鎮村及工礦用地分布在這兩個地區，交通運輸用地全省分布以沈陽、大連最多，可見沈陽、大連的全省經濟發展中心和交通樞紐地位。

（2）礦產資源

遼寧礦產資源豐富、種類繁多，已發現各類礦產120余種，其中菱鎂礦、鐵礦、硼礦等保有資源儲量居全國首位，滑石、玉石和錳礦等礦產資源的保有資源儲量位于全國前列。遼寧省礦產資源的基本特點是資源較豐富，配套性好；土地集中，便于規模開發；共、伴生礦產多，綜合利用價值大；埋藏淺，適宜露天開采。

（3）海洋資源

遼寧省是我國沿海最北部省份，瀕臨黃海、渤海，背靠幅員遼闊的東北大地，與日本、韓國、朝鮮隔海鄰江相望。海岸帶東起鴨綠江口，西至遼冀海岸分界點，大陸海岸線長2110千米。沿岸海域利用類型齊全，全省開發利用海域面積約1.1萬平方公里，主要用于漁業、交通運輸、工業、造地工程和旅游娛樂等。

（4）水資源

遼寧省流域水系劃分為三大流域七大水系，分別為遼河流域、黑龍江流域和海河流域，遼河水系、遼東灣西部沿渤海諸河水系、遼東灣東部沿渤海諸河水系、遼東沿黃海諸河水系、鴨綠江水系、松花江水系、灤河及冀東沿海諸河水系。

全省多年平均降水量約678.1毫米，降水自東南向西北遞減，受季風氣候影響，降水主要集中在6-9月，占全年的70%~80%，同時年際變化差異較大，致使遼寧省水旱災害頻繁發生，全省水資源地區分布極不均勻，全省除東部本溪、丹東和中部的撫順外，其他各地區為嚴重缺水或極度缺水。

2.社會經濟發展分析

（1）經濟發展狀況

近年來遼寧人口總量由增轉降，自然增長趨零，人口生育水平低，生育年齡向后推移，人口平均預期壽命提高，死亡水平下降，人口老齡化水平高于全國平均水平，人口城鎮化水平較高，地域差異顯著，分布不均衡。

遼寧的經濟發展總體較為迅速，但近幾年發展趨緩，其中第二產業增加值在2015年出現下降。從近年各地區的生產總值來看，大連、沈陽兩地生產總值超過全省的50%，遠高于其他地區，可見這兩地在全省的經濟地位，而阜新、鐵嶺、朝陽、葫蘆島等西部北部地區生產總值相對偏低。

（2）國土開發強度

國土開發強度是國土空間結構最敏感的可量化指標，可以定義為一個區域建設用地面積占該區域總面積的比例。

從全省的國土開發強度來看，受地形地貌影響較大，東部山區和西部丘陵地區的國土開發程度均比較低，丹東、撫順、朝陽、本溪等地均屬于國土開發強度較低地區，其中撫順的國土開發強度為全省最低，中部平原區及沿海地區國土開發程度相對較高，以沈陽、大連為代表，分別為沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶的中心，地形條件和區位條件優越，經濟發展較好。

（3）國土經濟密度

國土經濟密度即地均GDP，是每平方千米土地創造的GDP，反映土地的使用效率，可以部分反應該地區的工業與商業密集程度。

遼寧省國土經濟密度由中部向東西兩側呈顯著遞減趨勢，經濟密度最高的是沈陽、大連兩市，并且明顯高于其他地區，兩市地區生產總值超過全省的50%，其次是盤錦和營口兩個沿海城市，緊臨其后的有鞍山、遼陽。通過市域尺度差異，沿海經濟帶、沈陽經濟區的經濟活動集中，明顯強于其它地區。

二、遼寧省國土空間開發保護中的問題

近年來，隨著經濟社會發展，土地供給矛盾凸顯：工業化、城市化進程加快，建設用地與土地供給矛盾日益尖銳；自然災害對農業生產影響較重，特別是近幾年旱災有加重的趨勢；從耕地質量分布、地區產值密度、土地承載力來看，東部、中部與西北地區存在較大差距；全省土地生態環境逆向演進趨勢加劇。這些成為制約全省經濟和社會可持續發展的重要因素。

1.資源稟賦缺陷明顯

遼寧的土地面積占全國的1.5%，但人口占全國的3.2%。人均土地資源量有限，特別是人均耕地面積少，礦產資源低品位，土地后備資源中難利用地多、宜農地少，水土資源空間匹配性不佳，資源富集區與生態脆弱區重疊較多。

2.資源利用方式粗放

全省國土資源開發利用總體比較粗放，結構不盡合理，尚未從根本上改變以輸出原材料和初加工產品為主的局面，資源優勢未能很好地轉化為經濟優勢和效益優勢，水資源短缺與浪費并存，資源的開發利用率不高。

3.生態環境壓力加大

我國生態建設和環境保護雖然取得了一些進展，但從整體看，形勢仍然十分嚴峻，受各類因素影響，遼寧省荒漠化、水土流失、土壤鹽漬化等問題嚴重，生物多樣性降低，生態災害頻發，水域生態系統功能退化，地質災害點多面廣頻發，海洋生態環境問題顯著，遼寧中部地區復合型大氣污染問題開始顯現。

4.國土空間格局亟需優化

國土空間格局分布上存在城鎮、農業、生態空間結構性矛盾。伴隨著城鄉建設用地的增加和成長空間的擴張，農業和生態用地空間逐漸縮小，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇；優質耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，糧食安全收到一定程度威脅；部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配。陸海國土開發統籌程度不足，沿海局部地區開發布局與海洋資源環境條件不相適應，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境受到損害。

5.國土開發質量有待提升

城鎮化進程存在重速度輕質量問題，城鎮建設空間擴張規模超過對人口的吸納能力，產業低質同構現象比較普遍。產業協同性不高，缺乏核心競爭力。同時，區域之間產業同質化現象比較嚴重，部分行業產能嚴重過剩。城鄉區域發展差距仍然較大，特別是城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。整體上處于數量增長、規模低端擴張、能源資源要素驅動的發展階段，技術水平、盈利能力、市場影響力偏低。

三、遼寧省國土空間開發保護面臨的機遇

從國際國內環境看，當今世界正經歷百年未有之大變局，當前和今后一個時期，遼寧振興發展仍然處于重要戰略機遇期。遼寧已具備了邁上高質量發展新臺階的有利條件。立足國家發展大局，遼寧肩負維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略使命，地位重要、作用突出。黨中央對東北振興發展給予了大力支持。

近年來，圍繞實施振興東北地區老工業基地等區域發展戰略和主體功能區戰略，國家出臺實施了一系列區域規劃與政策，確定了優化經濟空間布局的方向和重點，省政府制定了《遼寧省主體功能區規劃》以及正在編制的《遼寧國土空間規劃》，明確了科學保護和開發國土空間的遠景和藍圖，確立了國土空間保護與開發的總體框架。

四、遼寧省國土空間規劃的對策與建議

1.統籌全局優化國土空間開發保護

從全局和區域協調發展的角度制定優化方案。優化國土空間開發保護格局是一個全局性的戰略，其實施的影響范圍是跨行政區、跨經濟區和跨流域的，因此也必須在區域協調和區域互動的基礎上來考慮優化方案。主動適應國家重大區域戰略要求，構建以沈陽、大連“雙核”牽引的“一圈一帶兩區”（即沈陽現代化都市圈，遼寧沿海經濟帶，遼西融入京津冀協同發展戰略先導區和遼東綠色經濟區）區域發展格局，深度融入京津冀協同發展戰略。不斷推動“一圈”“一帶”“兩區”區域互補、融合聯動。

保證生活空間，擴大綠色生態空間，保持農業生產空間，合理優化城市空間布局和規模，堅持最嚴格的耕地保護制度。協調規劃城鎮空間、農業空間和生態空間的布局。保持生態用地的前位性，在經濟發展和環境保護兩者之間，要把環境保護放在經濟發展的前面優先考慮。因地制宜地選擇生態用地和建設用地。

按照陸地國土空間與海洋國土空間相統一，以及海洋系統的相對獨立性進行開發保護，促進陸地國土空間與海洋國土空間協調開發。

2.以節約集約為重點優化城鎮空間

構建以“一帶一區”為主體的城鎮格局。以大連為龍頭高水平推進沿海經濟帶開發建設，以沈陽為核心加快沈陽經濟區同城化一體化步伐，深入推進遼西北全面突破，使其成為活力迸發的新增長區。全面推進縣城建設，積極發展特色小城鎮，提升城市綜合發展能力和承載力。

優化城鎮空間著眼全國乃至世界，統籌城鎮發展與人口、資源、環境之間的關系，優化城鎮開發的空間布局，提升城鎮建設質量。逐步形成以城市群為主體形態，以都市區建設為帶動，以城市組群為突破口，以縣級市、重點鎮和特色鎮建設為補充，科學協調的新型城鎮化發展格局。

3.以保護耕地為核心優化農業空間

大力發展以高效農業為主的現代農業，加快轉變農業發展方式，提高農業綜合生產能力，提升農業產業化經營水平。構建以中部平原糧食畜牧精品農業、遼北糧油和畜牧業、遼東林業及特色農業、遼西林草畜牧設施農業、沿海水產糧食果蔬等五大農產品主產區為主體，以其他地區為組成的農業戰略格局。

實施農用地用途管理，在不改變農業用地性質的基礎上，遵從市場引導，優化農業生產結構和區域布局，開發高效優質農產品，促進農業生產多元化，品種的多樣化。中部平原著力發展精品農業，遼北地區以糧油和畜牧業為主，遼東發展林業和特色農業，遼西大力發展畜牧和設施農業，沿海發展水產糧果蔬農業產業。

4.提高生態質量全面保育生態空間

堅持生態優先綠色發展，建設人與自然和諧共生的美麗遼寧，大力實施青山、碧水等重大生態工程，構建以遼東山地丘陵生態屏障區、遼西丘陵低山生態屏障區、沿海防護林帶、遼河流域生態走廊、凌河流域生態走廊為骨架的生態安全戰略格局。科學合理制定生態空間建設布局，全面優化生態空間，提高濕地、水域、森林、草地等生態用地的自然修復能力和生態功能。按照區域生態功能的類型，制定針對不同區域的優化方案，提高生態質量。

完善以“三北”防護林、沿海防護林、平原綠化為主的防護林體系建設，加強草地恢復與改良，加強濕地保護，嚴格禁止侵占天然濕地。以小流域為單元，開展黑土區、大小凌河流域、水庫水源上游以及重點溝壑的水土保持治理。對阜新、撫順等地區因高強度開采破壞的礦山環境，系統規劃、分類施采，加強環境整治和生態恢復工作。

保護和修復以遼河為重點，太子河、渾河等主要河流生態走廊，維護河流生態的穩定性和整體性。提高海洋資源綜合開發能力。充分開發和利用海洋的生態功能，保護海洋生態環境，盡可能避免改變海域自然屬性。