江蘇省水工程防洪調度演練的規范化模式研究和實踐

鮑建騰，劉 濤

(1.江蘇省水旱災害防御調度指揮中心，江蘇 南京 210029；2.江蘇省灌溉總渠管理處，江蘇 淮安 223200)

防洪演練是檢驗并完善調度方案和應急預案的有效手段。從演練實踐來看，國務院應急管理辦公室編制了《突發事件應急演練指南》[1]，以期促進各類應急演練規范、安全、節約、有序地開展。各地也均探索了防汛應急搶險演練的規范化模式，且已經成為各級防汛抗旱指揮機構汛前準備的一項重要工作。目前在應對水旱災害方面，應急部門偏重于搶險，水利部門偏重于防御，水工程調度運用是水旱災害防御的核心手段。

傳統的防汛應急搶險演練模式已經十分成熟，演練實踐豐富，而適應新形勢新要求的防洪調度演練模式還沒有形成規范化模式。2019年汛前，水利部組織七大流域機構開展防洪調度演練[2]，江蘇省等水行政主管部門也試驗性地組織開展了防洪調度演練。

本次研究擬從實戰角度出發，總結傳統防汛搶險演練的模式，提出以水工程調度為中心科目的新型實戰型演練模式——防洪調度演練，并研究規范化的水工程調度演練模式和流程，為各級水行政主管部門開展防洪調度演練工作提供參考。

1 防汛搶險演練的傳統模式

水旱災害既具有突發性、不確定性等特點，同時又具有可預見性、可防御性的特征。傳統的防汛搶險的演練對象主要為洪澇災害過程中出現的各類工程險情，通過演練的方式檢驗防汛預案各種應急措施的可操作性，從而進一步修改完善《防汛搶險應急預案》，提高防汛搶險的能力，為實戰奠定基礎。可以說，防汛搶險演練是對工程險情突發事件應急處置過程(技術)的模擬，目的是檢驗《防汛搶險應急預案》的實戰性，提高搶險能力。

傳統的防汛搶險演練一般包括策劃與準備、編制方案與腳本、組織實施、演練匯報等步驟，針對既定的搶險科目進行搶險演練。同時，對演練現場進行宣傳導播，對搶險產品進行展示，對搶險隊員進行培訓等。以江蘇省2018年軍地聯合防汛搶險演練為例，江蘇省防汛抗旱指揮部辦公室在搶險訓練場模擬了滲水險情、管涌險情、漏洞險情、漫溢險情、滑坡裂縫險情、潰壩險情、機泵排澇、水上救護等8大類32個科目出險情況。傳統防汛搶險演練概化流程見圖1。

圖1 傳統防汛搶險演練概化流程

2 水工程防洪調度演練的規范化模式

為豐富現階段水行政主管部門防洪演練的內容，全面覆蓋不同類型演練對象，從根本上提升水行政部門水旱災害防御部門的整體實戰能力，必須探索和嘗試更加符合形勢要求與貼近實戰的演練模式，提高防御隊伍的防汛能力。

2.1 原則及流程

本次研究提出“突出統一指揮、強化部門聯動、水工程精準調度”三項基本原則，由各級水行政主管部門組織開展水工程防洪調度演練，探索和嘗試更加貼近實際防洪工作的演練模式，進一步提高氣象、水利、應急等防汛指揮部各成員單位，應急響應的協調聯動、組織、災情控制及處置能力，充分發揮水工程調度在洪澇災害防御中的核心作用。

借鑒傳統的防汛搶險演練的過程步驟，研究分析水工程防洪調度演練規范化程序，本次研究提出防洪調度演練的具體流程[3]，如圖2所示。

圖2 水工程調度演練規范化流程

2.2 防洪調度演練準備

開展演練之前，需要足夠的準備工作保障整體的演練活動順利實施。從實踐上看，目前防洪調度演練多采用基于腳本的演練方式，工作方案中提前明確演練各參演者的具體職責和任務。演練準備過程主要分為：制定演練工作方案，制定組織保障方案，制定演練評估方案[3]。

2.2.1 制定演練工作方案

工作方案是演練過程中一切行動的基礎和指導。演練以檢驗水行政主管部門印發的水工程調度方案為主線，檢驗各相關部門協同作戰能力，主要涉及以下幾個方面。

(1)成立演練組織機構

根據演練實際需要和現實條件，為確保演練順利開展，設置總指揮和總策劃，工作人員組成調度運行組、預測預報組、技術保障組、專家評估組和綜合組等。其中，調度運行組負責調度指令下發，監督調度指令實施，發布洪水預警等；預測預報組負責天氣形勢、雨情、水情形勢分析，主要河湖站點水文預報等；技術保障組負責視頻會商系統正常運行等，專家評估組負責演練總結、評估、考核等，綜合組負責宣傳報道以及形成演練報告等。

(2)演練目的

演練目的又叫做演練目標，針對不同的水事件，要明確演練的原因和演練要解決的問題以及期望達到的效果[3]。水工程防洪調度演練的最終目的是檢驗調度方案、應急預案等調度依據的磨合效果，檢驗預測、預報、預警、會商決策、調度實施等工作環節的協調交互，鍛煉水旱災害防御調度隊伍業務能力，從根本上提高實戰能力。

(3)洪澇災害情景構建

情景構建是制定演練工作方案的引領性工作。情景構建集成了各類演練的主要活動，為各類演練開發出一個共同的指導基礎。構建情景時，需詳細列舉突發事件類別、時間、地點、成因、影響范圍、隊伍人員和物資分布等，明確演練過程中各情景的時間順序和空間分布情況[4]。實踐中，為保證防洪調度演練更貼近實戰，構建洪澇災害情景更傾向于模擬歷史上真實發生的事件，或者使用水文計算法選定典型年，這與應急預案、調度方案制定過程中的方法是一致的。

(4)演練腳本設計

演練中最基本的環節就是腳本的編寫，腳本設計的成敗直接關系到演練是否成功，關系到演練的效果。總的來說，腳本作為演練的依據，要遵循“可操作性、針對性、合理性”的原則設計，同時需要“演練目的、演練說明(時間、地點等)、事件(洪澇災害情景)、參與主體、演練行動(任務)”五要素齊全[5]。對于防洪調度演練來說，腳本設計重點要突出洪水過程中的水工程調度措施以及水文預報成果與調度決策的交互化效果，即重點設計“演練行動(任務)”環節。

2.2.2 制定演練組織保障方案

防洪調度演練需要水文、氣象、防汛、工程運行等多部門的協調聯動，演練開始前便需要明確組織領導分工。防洪調度演練多采用桌面推演[5]的方式進行，多地(主會場、分會場)同步開展演練，需要強大的通信系統保障，以確保多地互聯互通，演練信息暢通，因此演練開始前需要充分調試、布置并完善相關設施設備。其次，為了更加貼近實戰，實施過程中或多或少會加入一些臨時任務，因此還需要做好備用方案，制定相應的解決措施，確保演練順利進行。此外，對于演練過程中可能產生的費用，要提前組織人員進行估算，制定預算報告上報演練組織單位批準。

2.2.3 制定演練評估方案

根據演練的情景設計，專家評估組應充分考慮防洪調度過程中可能出現的各個環節，以及各參演主體所需要采取的措施，提煉評估要素和基本需求，設計科學合理的評估指標體系，制定相應的演練評估表(見表1)。評估人員重點考察參演人員(單位)水文預測預報、調度決策、簡報編制、異地視頻系統運用和工程按照調度指令運行的情況，通過觀察參演人員掌握水工程調度的業務水平及規范程度，進行綜合研判分析。

表1 防洪調度演練評估

2.3 防洪調度演練實施

實施階段主要是根據預先構建的洪澇災害情景，以及準備階段決定的演練腳本進行全真模擬。防洪調度演練過程中需要保證應急通信、異地會商等系統的穩定，保障演練現場的移動指揮車、工情實時視頻系統、水文測報系統等有效運行，確保總指揮部(主會場)與分指揮部(分會場)的互聯互通。演練組織者還需要指定專門人員對演練過程進行詳細記錄。為增加實戰效果，演練總指揮可在演練實施階段針對實際情況現場增加或刪減演練內容(任務)，充分檢查考驗參演單位、人員的應急實戰能力。

2.4 總結與評估

總結和評估是對整個防洪調度演練過程的評定過程，通過有效的評估總結手段，能夠充分發現調度演練中存在的不足，對應演練改進工作方式、完善工作方法。在演練過程中，評估人員應客觀評價參演主體的表現，通過記錄、檢查、比對等措施，綜合比較演練實際效果與演練目標之間的差異。根據準備階段制定的評估方案對參演主體的表現進行科學打分，對演練中暴露出的各種問題與不足要立即總結并提出整改建議，待總指揮在演練總結講話時以供參考。演練后，組織者還需要對演練情況進行系統總結形成簡報上報有關部門和領導，必要時根據參演主體的表現給予獎勵或懲罰，可在全系統進行通報。

3 江蘇省水工程防洪調度演練實踐

2019年6月12日，江蘇省水利廳組織開展秦淮河流域水工程防洪調度演練。演練訓練對象為省氣象臺、省水利廳調度運行管理部門、水文部門、信息宣傳部門，以及廳屬工程管理處和南京、鎮江、句容兩市一縣(市)等。演練是在秦淮河現狀工程條件下，以2016年型秦淮河流域暴雨洪水為防御對象，對武定門樞紐、秦淮新河樞紐、赤山湖蓄滯洪區等重要節點控制工程的調度運用決策進行了情景模擬。演練了氣象預測、水文預報、調度決策、應急響應發布、信息化保障、應急監測等科目。

3.1 防洪演練情景構建

受強降雨影響，秦淮河干流及上游溧水河、句容河等地區河湖水位上漲，均超過警戒水位。水文部門立即向調度指揮部門報送雨水情信息，調度指揮部門提請有關領導組織召開會商會議，研判汛情，討論工程調度運行措施。根據汛情，江蘇省水利廳于7月1日晚上19時(模擬時間，下同)發布秦淮河東山站洪水黃色預警，啟動防汛Ⅲ級應急響應。

3.2 洪澇災害進一步升級

7月2日9時，東山站水位繼續上漲至10.66 m，且呈繼續快速上漲趨勢。省水利廳加密會商，根據會商意見，決定將秦淮河洪水預警提升為橙色預警，將秦淮河流域防汛應急響應從Ⅲ級提升為Ⅱ級，按照程序進行發布。同時，各工程運行管理單位立即貫徹落實調度管理部門的調度命令，省秦淮河管理處實施秦淮新河樞紐全力排水，南京市調度天生橋閘向石臼湖全力分洪；鎮江、南京兩市在保證水庫安全的前提下，實施水庫錯峰泄洪，減輕下游地區防洪壓力；有關市縣對秦淮河沿線圩區泵站實施限排措施，加強水庫、堤防等工程巡查防守；同時，水文氣象部門持續做好預測、預報、預警工作。

3.3 超常規調度措施啟用

7月4日7時，東山水位11.03 m，且預報將達到或超過歷史最高水位11.44 m；赤山湖閘上水位已經達到13.12 m，且預計可能超過13.90 m，將明顯高于保證水位13.34 m，防汛形勢非常嚴峻。為控制水位上漲，防止堤防潰決，省水利廳根據秦淮河洪水調度方案調度秦淮新河、外秦淮河所有泄洪口門全力排水入江，對秦淮河沿線圩區泵站實施限排措施。7月4日12時報請省政府決定啟用赤山湖蓄滯洪區，運用順序為西萬畝圩、白水蕩、赤山湖內湖。7月4日11時，將秦淮河洪水橙色預警提升為紅色預警，秦淮河流域防汛應急響應從Ⅱ級提升為Ⅰ級。

3.4 總結與評估

演練結束后，演練指揮對演練進行總結，專家評估組對演練情況進行科學評估，演練策劃對演練過程資料進行收集整理并及時形成完整的記錄資料。

本次水工程防洪調度演練在形式上主要采用桌面推演的方式，涵蓋了預報、會商、決策、調度等各個環節，統籌考慮了上下游、左右岸、區域和流域的協調，現場指揮、組織成效明顯；部門協調到位，聯動有力；災害情景構建典型年選取恰當、靈活逼真。演練檢驗了流域閘站、水庫、蓄滯洪區等工程的運用，實現了流域預報、調度方案實時校正，提升了各參演單位防洪調度實戰水平和各部門間的協調作戰能力。

4 提升防洪調度演練水平的關鍵措施

為進一步規范防洪調度演練模式，切實提高演練整體實戰水平，建議措施如下。

4.1 演練形式采用桌面推演與實戰演練有機結合

采用桌面演練與實戰演練相結合的演練形式[5]，通過橫向整合和縱向協調，達到調度指揮和演練目標的統一。桌面推演主要采用在主會場總指揮部的指揮決策環節，實戰演練采用在水文實時預報，工程實時調度，應急情況現場處置環節。桌面推演和實戰演練通過異地視頻會商系統、應急指揮平臺等有機結合起來，突出總指揮部的統一調度指揮。

4.2 演練任務增強實戰性及應急處置能力

水文預報是防洪調度演練的前置環節，要突出演練的實戰性，重點將情景構建情況和實戰演練融合起來。建議演練前保密設計一系列科學合理的雨情、水情、災情數據，即從歷史典型年庫中隨機選取，在演練前期發放水文部門，限時進行預報。把水文預報實戰演習作為防洪調度演練的基礎，在演練評估階段對預報成果與典型年情況進行比對。

4.3 演練過程加強宣傳傳播和方式創新

提升防洪調度演練的影響力，必須加強傳播手段的多樣化。在宣傳內容方面，要追求實時性和創新性，可以利用視頻實時轉播，在政府網站上列專題報道。在宣傳渠道方面，學習消防演練、搶險演練等應急演練推出短視頻產品，運用網絡直播的方式，以全網協作分發催生裂變傳播。在演練總結方面，要盡快樹立水利行業品牌，及時形成專題報告，將演練情況形成簡報上報，在全系統推廣。

5 結 論

本次研究提出了一種以水工程調度為中心科目的新型實戰型演練模式，用于各級水行政主管部門檢驗完善調度方案和應急預案，提升水工程調度水平。

(1)水工程防洪調度演練能夠充分鍛煉水旱災害防御過程中水利、氣象、水文等部門的協調能力和應急反應能力，確保各部門形成合力，進一步提高水旱災害防御水平。

(2)確定了行之有效的水工程防洪調度演練流程，對準備、實施、總結階段的各個環節進行了細化和規范化。

(3)江蘇省的水工程調度演練實踐充分展現了其有效性和可操作性，為今后常態化演練提供了示范，可在水利系統中全面推廣。

(4)水工程防洪調度演練十分接近實戰，演練可以暴露防洪工作過程中存在的問題，幫助有關部門客觀地評估考核對象[3]，研究應對措施，提升實戰能力。