高職院校重大決策風險評估機制研究

牛國林

（渤海船舶職業學院，遼寧 興城 125105）

一、建立重大決策風險評估機制是黨中央推進國家治理現代化的頂層設計

決策是權力運行的起點[1]，在社會組織治理中具有基礎性、關鍵性意義。特別是重大決策，關系著組織的前途命運，決定事業興衰成敗。因為決策有正確與錯誤、好與不好、上策與下策之分[2]，任何組織為解決現實問題作出的重大決策，都會打破已有利益格局，可能帶來一定社會風險。往往決策所要解決的問題，其構成要素之間的關系都是復雜的而非線性的：這種關系演變機理和路徑模糊，需要多維度進行觀察；或者有多個解決問題的備選方案，需要比較擇優；或者利益相關者之間的訴求存在沖突，需要協調平衡。對決策方案的選擇過程，既是價值判斷的過程，又是基于價值分析的事實判斷過程[3]。風險評估實質上是一種倒逼機制，通過對未來可能出現的負面影響的預判來影響即將作出的決策，推動決策方式由“一家獨斷”向“多元參與”轉變，其價值在于將防范風險關口前移，實現穩妥決策、慎重實施，達到最大限度消減風險的目的。

黨和國家日益重視重大決策風險評估。2012年初，中辦印發《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，對重大決策社會穩定風險評估制度作出了頂層設計。2012年11月，黨的十八大報告提出“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”。2014年10月，黨的十八屆四中全會強調，“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估”。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，要求“落實重大決策社會穩定風險評估機制”。2017年10月，黨的十九大報告把“防范化解重大風險”放在必須堅決打好的“三大攻堅戰”之首。2019年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上要求，“履行決策法定程序”“防控決策風險”。2019年4月，國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》，對重大行政決策風險評估的方式方法、成果形式和結果運用三個方面作出了明確規定。2020年1月，黨的十九屆五中全會把健全防范化解重大風險體制機制作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一，要求建立健全決策風險評估機制，運用制度威力應對風險挑戰沖擊。“中國之治”的核心密碼在于“中國之制”，在于我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢[4]。黨和國家把風險評估作為重大決策能否出臺或實施的前置程序和必要條件，用以規范決策程序，從而有效降低決策風險。這是我們黨對權力制約監督的創新探索，也為高職院校建立重大決策風險評估機制提供了根本遵循。

二、高職院校建立重大決策風險評估機制的必要性、緊迫性

近年來，黨和國家給予職業教育前所未有的高度重視和大力支持?！秶衣殬I教育改革實施方案》把職業教育作為深化教育改革、優化教育結構、實現教育現代化的重要突破口，賦予了職業教育與普通教育同等重要的地位和更多職能任務。

辦學環境深刻變化與高職院校自身問題交互，給學校帶來了諸多棘手問題和兩難選擇。學校辦學規模不斷擴大，組織功能和人員結構日益復雜，承擔更多的社會職能和更重的改革任務，現有治理體系和治理能力顯得支撐乏力。辦學資源配置的市場機制，加之產教融合、校企合作的政策導向，使得學校與社會的聯系日益緊密，利益關系更加復雜多元。隨著高等教育由“賣方市場”轉向“買方市場”，院校競爭日趨激烈。這些問題使得學校日漸成為“開放的復雜巨系統”[5]，治理難度和決策風險上升?？v觀近年來高職院校政治巡察反饋的問題、經濟責任審計發現的問題、歷次黨內重大主題教育領導班子檢視的問題、師生反映強烈的問題、紀檢監察部門通報的違紀違法問題，以及媒體曝光并引發社會關注的種種問題，很多都是學校領導班子的隨意決策、盲目決策、違法決策造成的。這些錯誤決策造成的嚴重后果不可忽視。在一定程度上可以說，決策失誤是最大的失誤[6]。

習近平總書記指出，守法律、重程序，這是法治的第一位要求?！俺绦虮旧硎且环N形式理性，它是一種看得見、摸得著、可實踐的理性?！盵7]“程序正義是現代政治文明和法治文明的共同價值取向”“法治實質上是程序之治”[8]。因此，建立高職院校重大決策風險評估機制，強化源頭治理，對重大決策風險先期預測、評估和化解，有助于增進決策權行使過程公開透明和決策結果可接受性。

三、高職院校重大決策風險種類和成因

（一）重大決策風險種類

一是發展戰略風險。指重大決策失誤導致學校錯失重要發展機遇、戰略目標無法實現的可能性。主要表現為辦學理念模糊、辦學定位失當、目標不切實際、規劃偏離方向、規章制度失靈、思想政治工作缺失等。

二是校園安全風險。指重大決策失誤造成的師生生命健康受到威脅、財產遭受損失的可能性，如地震、洪水等自然環境風險，詐騙、斗毆等社會治安風險，疾病、食物中毒等公共衛生風險，踩踏、火災等事故災害風險，等等。

三是財務管理風險。指重大決策失誤致使學校實際財務績效與預期目標相背離，增加學校蒙受經濟損失的可能性。主要表現為債務過重、內控制度缺失、資金周轉不靈、財務違規頻發、投資虧損等。

四是辦學質量風險。指重大決策失誤導致學校辦學質量下降的可能性。表現為辦學條件落后、課程內容陳舊、考核評價失靈、教風學風不正、教學秩序混亂、優質師資流失、招生就業困難、社會形象不佳等。

五是廉潔從業風險。指重大決策失誤導致對干部教師教育監督不力、執紀問責不嚴引發腐敗的可能性，如濫用職權、考試舞弊、行賄受賄、學術不端、數據造假、貪污腐化等。

六是信用違約風險。指重大決策失誤導致學?；蚝献鲉挝徊荒馨凑占s定履行義務，致使學校信用受損的可能性，如訴訟糾紛、拖欠貸款、招生就業失信、征信造假等。

（二）重大決策風險成因

一是社會環境因素。在意識形態方面，西方敵對勢力抓住中國“戰略機遇期”和“矛盾凸顯期”重疊的歷史條件，加大對我國高校滲透，導致極少數學生否定和排斥主流意識形態；黨內有人是非觀念淡薄，盲目崇拜西方社會制度和價值觀念，在涉及方向、立場、道路等原則性問題上態度曖昧；受社會不良思潮裹挾，個人主義、實用主義、拜金主義泛濫，理想信念發生動搖。在經濟方面，有的地方政府財政緊張，難以負擔學校正常開支，拖欠、挪用辦學經費；欠發達地區學校辦學條件差、教師工資待遇低，不足以吸引優質師資和生源，造成惡性循環。在文化教育方面，西方文化沖擊給學生教育管理帶來諸多變數；“重道輕器”的文化傳統導致“學歷主義”大行其道，勞動精神缺失，技術技能教育地位低下。

二是校內環境因素。學校黨委履行管黨治黨、辦學治校主體責任不到位，黨建工作弱化虛化、黨內政治生活不規范、黨政權責錯位缺位、議事規則形同虛設、責任道德意識淡化等問題引發的風險不容忽視[9]。一些學校黨內監督、群眾監督、民主監督、輿論監督沒有形成相互貫通聯動的機制，師生知情權、參與權和監督權落實不到位，容易導致權力濫用，造成經濟損失、侵害師生利益，或錯失發展機遇、引發師生不滿，或引起矛盾糾紛、擾亂正常秩序，不僅危害學校生存發展，也給權力尋租者留下空間。

三是管理者因素。知識能力方面，有的領導不愿意或不善于學習，政策把不準，業務不精通，容易把復雜問題簡單化，作出草率的決策；有的領導缺乏戰略眼光和全局觀念，只顧眼前不顧長遠，容易作出短視的決策；有的領導政績觀存在偏差，貪大求全，好大喜功，容易作出脫離實際的決策。性格習慣方面，有的領導妄自尊大、獨斷專行，不愿意聽取他人的不同意見，容易導致“一言堂”；有的領導瞻前顧后、優柔寡斷，容易在猶豫觀望中錯失機遇；有的領導辦事懈怠，拖沓懶散，問題久拖不決。道德操守方面，有的領導紀律規矩觀念淡薄，個人私欲膨脹，不惜以權壓法、徇私枉法、以身試法；有的領導信奉“潛規則”，熱衷于搞“暗箱操作”，欺上瞞下，把學校、師生利益拋到腦后，倫理道德和職業操守的邊緣化往往造成不作為、亂作為、慢作為，只追求“善行政”，卻不能“行善政”[10]。

四、高職院校重大決策風險評估機制基本框架

（一）評估原則

一要堅持以人為本原則。把廣大師生群眾的利益放在首位，妥善處理好集體利益與個人利益、長遠利益與現實利益的關系，把是否符合師生群眾的意愿作為決策依據。

二要堅持合法依規原則。嚴格執行相關法律法規和政策，按照客觀規律辦事，保障廣大師生群眾的合法權益。

三要堅持統籌兼顧原則。正確處理好改革發展穩定的關系，實現政治效益、經濟效益、社會效益有機統一，促進社會公平正義。

四要堅持權責統一原則。堅持“誰主管、誰負責”“誰決策、誰負責”“誰審批、誰負責”，對評估結論負責。

（二）評估范圍

凡事關學校改革發展穩定的重大事項，系統性、全局性、關鍵性、敏感性重大事項，關系學校長遠利益、根本利益、師生切身利益的重大事項，可能引發群體性事件和影響社會穩定的重大事項，決策前都應當開展風險評估。未經評估或評估未通過的重大事項原則上不上會、不決策、不實施。

一是重大發展規劃。包括學校中長期發展規劃、專業建設規劃、人才隊伍建設規劃、校園建設規劃等等。

二是重大工程項目。包括學校重大教育教學改革項目、重大科研項目、重大人才項目、重大校企合作項目、大宗物資（服務）采購項目、重大基本建設和修繕項目、重大對外交流與合作項目等。

三是重大經濟活動。包括學?；I融資活動、對外投資活動、重要資源配置、重要資產處置、無形資產授權、大額資金使用、年度預算等。

四是重大政策調整。包括學校管理體制改革、干部管理制度改革、教職工業績認定和考核評價辦法改革、人事分配制度以及教學管理、學生管理制度的重大修訂、職稱評審政策、招生政策、收費政策、學生資助政策、獎懲政策的重大調整等。

五是其他關系學校和師生員工切身利益的重大事項。

六是須提交黨委會或校長辦公會議審議決定的重大事項。

七是其他需要進行風險評估的重大決策事項。

（三）評估內容

一是合法性評估。主要評估學校領導班子是否依法享有相關事項的決策權；是否在法定權限范圍內進行決策；決策內容和程序是否符合現行法律法規的規定。

二是合規性評估。主要評估學校重大決策是否符合黨和國家的方針政策；是否符合地方黨委和政府的戰略部署、重大決策；是否符合學校章程等有關規定。

三是合理性評估。主要評估決策事項是否符合區域發展規劃；是否符合教育規律和人才成長規律；是否符合學校發展規劃并有利于學?？沙掷m發展；是否符合師生和群眾的利益和意愿；擬采取的具體措施是否必要、適當；是否盡最大可能維護利益相關者的合法權益；政策調整、利益調節的對象和范圍界定是否清晰準確；依據的標準和調整幅度是否公平合理。

四是可行性評估。主要評估決策出臺的時機是否成熟；是否全面考慮到制約決策實施的各種因素，是否在可承受的范圍內并且有保障；是否有決策實施的具體、詳細方案和完整的配套措施；是否能確保決策實施的連續性和穩定性。

五是程序性評估。主要評估是否履行重大決策程序；決策方案是否按照立項、調查研究、征求意見、聽證論證、合法性審查、公示公告等程序制定；決策事項是否依照法律法規開展了征求意見和聽證；決策過程是否符合有關法律法規和政策規定。

六是可控性評估。主要評估重大事項的決策和實施是否可能對學校和師生利益造成嚴重損害；對所涉及區域、行業、企業利益和群眾生產生活的影響是否超出其承受能力；是否可能激化校內外利益相關群體矛盾；是否可能引發影響學校穩定或誘發其它社會問題；對可能出現的問題有無相應的應急處置預案。

（四）評估結論

評估風險一般可以劃分為高、中、低三個等級。

高風險：大部分師生和利益相關者持反對意見，反應特別強烈，可能導致學校重大損失，或引發大規模群體性事件，存在較大風險隱患。

中風險：部分師生或利益相關者有意見，反應強烈，可能導致學校利益損失，或引發矛盾沖突，但可以采取措施予以化解，存在一定風險隱患。

低風險：大部分師生和利益相關者能夠理解支持，少部分人有意見，存在較小風險隱患。

對于高風險的決策方案，承辦單位應向學校決策機構提出不提請決策，或調整決策方案、降低風險等級后再行決策的建議；對于中風險的決策方案，應采取防范、化解措施后再提請決策；對于低風險的決策方案，可以提請決策。

（五）評估程序

一是確定評估事項。學校事先制定需要組織風險評估的重大決策事項目錄。未列入目錄，但學校領導班子集體討論認為有必要組織評估的，也應當開展評估。

二是制定評估方案。對確定需要評估的重大決策，學校要制訂詳細的評估方案，明確評估的責任領導、重點內容、組織形式、方法步驟、時限要求，并做好各項準備工作。

三是廣泛聽取意見。評估工作啟動后，采取公示公告、問卷調查、實地走訪、專家咨詢，或通過召開座談會、聽證會等方式，廣泛收集師生反映，以及利益相關方和社會公眾的意見和建議。

四是組織分析論證。在收集掌握各方面情況的基礎上，邀請有關部門和單位、相關專家參與，對決策方案的合法性、合理性、可行性和可控性進行全面深入研究，預測研判風險發生概率以及相關風險的可控程度組織分析評估。

五是編制評估報告。學校要根據分析論證意見，編制決策風險評估報告。主要內容包括：重大決策事項的基本情況；重大決策風險評估的主體、方式和過程；各方面對重大決策的反映和對決策風險的分析意見；重大決策的風險點、風險源、風險等級；風險對決策作出和實施的影響；風險防控建議。

六是確定實施意見。學校召開評估事項風險審查會議，對評估報告涉及的風險隱患進行綜合分析，結合公開征求意見、專家論證、合法合規性審查等情況，依照有關程序和民主集中制原則，作出實施、部分實施、暫緩實施、不實施的決定。須經上級批準的決策事項，要將風險評估報告和學校確定的實施意見一并報上級部門。

七是落實防控措施。重大決策確定實施后，學校要根據風險評估報告，制定和落實風險防控的具體措施。要暢通民意表達渠道，對可能出現的突發事件要制定應急預案，有針對性地做好群眾工作，防止群體性事件發生。在重大決策實施過程中出現的問題，要及時研究解決，并對重大決策作出適當調整。一旦發生重大突發事件，要立即啟動應急預案及時妥善處置。

八是全程跟蹤實施。學校要對已確定實施的重大事項進行全程跟蹤，密切監控運行情況，及時排查并妥善處理風險隱患，采取有效的風險調控措施，化解矛盾糾紛，為決策實施創造良好條件。

九是建立調解機制。發生群體性事件、矛盾糾紛問題時，學校要立即聯系相關綜治、維穩、司法、仲裁等部門，建立價值和利益沖突的第三方調解機制，用社會化方式化解矛盾和問題。

（六）評估考核及責任追究

一是加強評估考核。學校要把重大決策風險評估作為學校治理體系和治理能力建設的重要內容，作為營造良好發展環境的基礎性工作來抓。學校上級主管部門要把重大決策風險評估納入學校年度績效考核體系和“平安校園”考評體系。

二是嚴肅責任追究。要堅持有錯必糾，有責必問，對重大決策事項應評估而未評估，或在評估過程中搞形式主義、弄虛作假，造成評估結論失實，或防范化解措施落實不到位，給學校造成重大損失，或嚴重影響社會穩定的，要嚴肅追究相關人員責任。我們應該充分認識到，“現實中不存在只有好處而沒有風險的決策”[11]。不管是“做蛋糕”，還是“分蛋糕”，都要居安思危，既要防止無視風險的盲目決策，也要防止患得患失的拖延決策，下好防范和抵御風險的先手棋，打好化險為夷、轉危為機的主動仗[12]。唯有如此，才能提高決策的質量和效率，解決好制約改革發展的瓶頸問題，推進學校高質量發展。