礦山閉坑影響及標準化分析

周文雅，趙軍偉，呂振福，丁國峰

(1.中國地質科學院 鄭州礦產綜合利用研究所，河南 鄭州 450006； 2.國家非金屬礦資源綜合利用工程技術研究中心，河南 鄭州 450006； 3.西北地質科技創新中心，陜西 西安 710054)

黨的十九大報告強調，推進綠色發展，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，為未來中國礦業的綠色發展指明了方向。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，實現礦業全生命周期的綠色發展是礦業發展的必然之路。礦山閉坑是礦業全生命周期最終也是最重要的一環，正在成為礦業開發、土地資源利用、生態環境保護、社區包容發展等問題交織與社會關注的熱點[1]，實現礦山的綠色閉坑，才可以完成礦業的綠色發展。

新中國成立初期我國建設的一大批大型礦山，經過半個世紀的開發，已經或即將進入資源枯竭，面臨關閉。由于國家產業政策而關閉的礦山企業也陸續增多，全國煤炭企業在2012 年有7 869家[2]，到2019年底有4 756 家，共減少了3 113家。一些礦業城市甚至出現礦竭城衰、發生環境社會危機等現象。研究礦山對環境產生的影響，實現礦山綠色閉坑的標準化已刻不容緩。

1 礦山開發及閉坑的環境影響

礦產資源開發在支撐經濟發展的同時，也會對環境產生影響，并且這些影響不會隨著礦山閉坑而自發結束。

1.1 土地損毀

礦山的開發建設需要占用大量土地，排放的尾礦、廢石等固體廢棄物也占用大量土地，并且會引起地面塌陷、地下水位下降，土壤養分流失、土地承載力下降，尾礦、廢石中重金屬元素通過淋溶—遷移進一步污染礦山周邊的土壤和水體。有關資料顯示，全國礦山開采占用、損毀土地3.6萬km2。

1.2 地質災害

礦產資源開采活動會造成礦區地面塌陷、崩塌、滑坡，含水層破壞、地形地貌景觀破壞；礦山停產關閉后，如不進行科學治理，地質災害隱患依然存在，包括采空區地面塌陷和地面沉降、采場和排土場廢巖裸露、風化引起的水土流失、揚塵等，礦山老場、巷道積水污染、變形塌陷等。閉坑后，礦山地質災害的存在不僅影響周邊生態環境和地下水系，甚至造成巨大的安全隱患。

1.3 環境污染

礦產資源開發不可避免地會造成水污染、土壤污染和大氣污染，甚至放射性污染。水污染主要表現在地下開采破壞地下水資源，礦井水排放污染周邊環境，尾礦、廢石堆放引起周邊土壤重金屬元素超標。在礦山開發和閉坑過程中，必須預防和治理這些污染，才能避免或減輕對周邊環境的危害。

1.4 水土流失與景觀破壞

礦業開發直接破壞地表植被，開采中抽排地下水降低地下水位，造成植被退化、水土流失；水土流失又抑制了植物生長，加劇了生態環境惡化；流失的泥沙進入河道，影響河道的排洪能力，泥沙沖入農田，造成農田沙化。這些問題會嚴重影響礦區生物多樣性的維持，也給周邊的生態環境和自然景觀造成了巨大的破壞。

在礦山開采過程中，需要采取科學的采選技術工藝盡量減少水土流失，并有必要采取邊開采、邊治理的措施。除此之外，為最大限度地消除水土流失的影響，保留和恢復人類生存的生態環境，還應加強閉坑礦山的地質環境和生物多樣性恢復治理、景觀重置。

2 礦山開發及閉坑的社會影響

礦山開發從申請采礦許可證開始，歷經可行性研究、礦山設計、礦山建設和礦山生產到礦山閉坑，整個開發過程會對地區經濟、礦業從業人員和周邊地區人民生活產生很大影響。全面認識礦山開發對環境及社會的影響，并在礦山閉坑前進行相應的治理工作，顯得尤為重要。

2.1 地區經濟

小型礦山開發短則數年或者十幾年，一般來說對地區經濟影響較小，但礦山閉坑也會對其礦產品后續加工或應用環節造成一定的不適應；大中型礦山開發可能經歷數十年乃至上百年，對資本市場、勞動力市場、原材料市場、物流市場、能源供應帶動作用很大，一些礦業城市甚至因礦而興、因礦而衰，社會生活的方方面面都與礦山密不可分。

據統計[3]，全國246個礦業城市在國際政治經濟不確定性、不穩定性上升的沖擊下，在國內經濟發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出的氛圍中，由于內外部因素疊加，新舊矛盾交織，可持續發展面臨嚴峻挑戰；尤其是資源枯竭型礦業城市，對資源的依賴性較強，對人才、資金等的集聚能力弱，創新水平低，這些特點嚴重影響了礦業城市替代產業的發展壯大。

2.2 礦工及親屬的生活

與礦山開發最息息相關的就是礦業從業人員及其親屬，而受礦山閉坑影響最大的也是這個群體。礦山開采過程中，礦工工作技能有限，礦區較為封閉，向其他地區、行業發展的機會較少，礦山閉坑后很多失業礦工家庭陷入困境。黑龍江省四大煤城(雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河)因礦而興、因礦而衰，目前城市消費能力降低、宏觀經濟數據下滑、失業等一系列問題已經日趨嚴重，讓4個城市的發展陷入了困境[4]。

2.3 周邊社區

礦山開發活動與周邊社區關系密切。許多礦山周邊形成了有相當依賴性的運輸、餐飲、商業等服務性產業，甚至礦產品加工、勞務承包、工程承包、尾礦廢石處理等相關產業，這些產業也因礦而興、因礦而衰。礦山閉坑后，這些相關產業也必將衰退，影響社區經濟發展。

礦山閉坑后，對周邊社區的安全和環境影響仍將存在，甚至釀成重大事故。如華晉焦煤公司王家嶺礦“3·28”特別重大透水事故，造成38人死亡、115人受傷，直接經濟損失4 937萬元，就是由于掘進作業導致老窯采空區積水透出造成的。

礦山企業與周邊社區人際關系的驟然變化，也需要周邊社會有一段相當長的適應期。

2.4 資源利用

一座礦山的興衰對其資源下游利用產業無疑會產生影響，特別是資源儲量、供應量在某地區占有重要地位的礦山的閉坑，對其資源后續利用產業將是一個很大的打擊。

礦山閉坑后，由于采取了一系列封閉和處置措施，一旦技術經濟條件再滿足可利用要求，其壓覆的礦產和殘礦開發利用的再次啟動存在一定難度。另外，礦山企業的場地再利用、工業設施再利用、尾礦及廢石資源化利用也需要滿足安全和環保要求。

3 礦山閉坑需要完成的工作

隨著我國礦業開發，未來的資源衰竭，礦山閉坑問題將會更加突出。如何正確面對資源枯竭后礦山對環境及其周邊社區的一系列影響，是不可回避、亟待解決的問題。

《礦產資源法》規定，關閉礦山必須編制礦山閉坑報告并提交有關采掘工程、不安全隱患、土地復墾利用、環境保護的資料，并按照國家規定報請審查批準；《礦產資源法實施細則》規定了礦山閉坑程序；關閉礦山報告批準后，礦山企業應當完成資料匯交、水土保護、復墾等工作，并申請注銷采礦許可證。除了法律規定之外，閉坑礦山企業主要應完成有關資源資產清查、礦山廢棄工程安全保障、人員安置、水土保持、土地復墾和環境保護等工作；礦山企業也可繳清土地復墾和環境保護的有關費用，由其他有資質的單位代為進行土地復墾和環境保護工作。

4 礦山閉坑標準的必要性

隨著未來資源的枯竭，閉坑礦山的增多，環境保護意識的增強，礦山閉坑工作的規范化和制度化勢在必行。目前規模較大的礦業公司已經意識到該問題，并在集團內部開始綠色閉坑的技術研究。徐礦集團針對集團內礦山閉坑中存在的問題，研發了安全保障、資源利用、環境保護以及企業可持續發展4個研究領域、6個系列21項有關礦井“綠色閉坑”的關鍵技術，實現了全集團28座煤礦的安全綠色閉坑。礦山閉坑的成功與否對礦山企業能否順利完成歷史使命、礦山企業從業人員事業轉型及其家庭幸福、周邊社區穩定和諧乃至相關產業可持續發展具有重要影響，是構建社會主義和諧社會的重要影響因素。研究礦山企業閉坑相關標準，合理規范礦山企業閉坑行為，是社會主義生態文明建設的現實任務，是實現美麗中國夢的必然要求。

5 國外礦山閉坑政策概況

許多工業發達國家也早早意識到礦山規范閉坑的重要性。發達國家礦山閉坑的主要特征在于國家法律下的地方政府引導、行業協會自律和公民社會參與，形成了閉坑運行及監管最佳實踐。

(1)澳大利亞2000年7月生效的《環境保護和生物多樣性保護法》規定了礦山閉坑后環境治理驗收基本標準。2000年制定發布的《礦山閉坑戰略框架》，涉及利益相關者的參與、規劃、財政撥款、實施、標準和廢棄6個重點領域的目標和原則，已經得到廣泛認同，成為礦山閉坑的運行規范。2006年發布了《礦山閉坑與善終》手冊[5]，2011年發布了《礦山閉坑規劃指南》[6]，進一步完善細化了礦山閉坑的過程和要求。

(2)納米比亞礦業協會于2010年發布了《納米比亞礦山閉坑框架》，為大中型礦山最低閉坑標準提供了參考和指導。

(3)美國聯邦《閉坑法》(SMCRA)對采礦許可證、礦山閉坑基金和礦山閉坑保證金制度都有明確規定，對填充物的密度(根據復墾后的土地用途而定)、填充物的混合比例、填充的高度、表土覆蓋等都提出了具體要求，并有專門的技術管理部門負責檢查監督。

(4)加拿大各省通常要求在頒發采礦許可證前礦山提出關閉計劃，即閉坑規劃、閉坑及后續的處理或監督費用的估計及實施計劃[7]。20 世紀70 年代后期，加拿大《露天礦和采石場控制與閉坑法》的頒布實施，為礦山閉坑制定了嚴格而科學的政策和法律法規，明確了閉坑資金的來源，規定了政府各級部門的職責以及土地閉坑技術標準。

(5)秘魯專門出臺了《礦山閉坑法》，旨在預防、減輕和控制采礦公司作業結束后，可能導致的健康、人身安全、環境和財產風險。

(6)德國《聯邦采礦法》規定礦區業主必須對礦區閉坑提出具體措施并作為采礦許可證審批的先決條件，即采礦許可證的簽發必須以一份具體礦山關閉報告為準，該報告須經礦業主管部門核準，內容要包括停止采礦生產作業的詳細技術可行性說明與關停期限。

(7)加納1999年的《環境評估條例》規定礦業公司必須繳納閉坑保證金。

(8)菲律賓在《礦業法》(1995年修訂)和《礦業法實施細則》(1997年)中，也將閉坑計劃、繳納閉坑保證金與簽發采礦許可證掛鉤，并對礦山閉坑基金提出了具體的要求。

(9)波蘭《地質和采礦法》(1994年2月4日)第84條中規定了礦山開采必須繳納相應費用用于礦山關閉。

(10)芬蘭出版有《芬蘭閉坑手冊》，內容涵蓋礦山閉坑相關的法規，礦山閉坑涉及的環境、安全、水土等方面的技術要求、注意事項，《芬蘭閉坑手冊》可以看作是芬蘭礦山關閉的作業指導書。企業也積極參與礦山閉坑的研究，芬蘭奧托昆普集團在2008年制訂了《閉坑手冊》[8]，形成了企業礦山閉坑運行機制和管理實踐規范。

國際礦業與金屬理事會于2005年發布了《閉坑和復墾中的財經保障》[9]，對閉坑資金保障問題和對策提出了未來發展建議；2002年，世界銀行與國際金融機構發布了 “采礦與發展”系列報告之一《停產并未結束：全球閉坑綜述》[10]，概述了礦山閉坑的復雜性與長期性、主動管理的必要性等問題。2002年，國際環境與發展研究所和世界可持續發展工商理事會聯合發布了《礦山閉坑政策研究》報告[11]；2005年，聯合國與歐洲安全與合作組織和北大西洋公約組織合作發起了“環境安全”項目，研究發表了《采礦閉坑—可持續采礦與閉坑的政策、實踐及指南》[12]；2006年，歐盟頒布了《礦山廢棄物處置法令》[13]，強調閉坑不力對社會經濟的風險。

6 我國礦山閉坑標準化構想

《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》以及其他與閉坑相關的法律法規構成了我國現行的礦山閉坑法律體系，但也存在原則性強、可執行性可評價性相對不足等弊端[14-15]，需要根據我國礦業形勢和技術經濟條件，借鑒發達國家礦山閉坑經驗和相關法規、標準，建立閉坑的程序規范、閉坑規劃編制要求，閉坑過程中相關工程的實施要求，閉坑完成后的驗收要求、維護監測和責任交接、公眾意見征集等系列規范、標準[16]。

隨著礦山閉坑事務的日趨增多，礦山閉坑工作涉及到許多管理部門、實施主體、施工標準和相關社區居民的意見等[17]，從閉坑的申請、規劃(或報告)編制、閉坑施工、閉坑驗收、閉坑監管等環節向誰申請、由誰實施，哪些部門具有施工資格、由誰來認定，涉及資源、環境、安全、土地、人員安置等事務的處理、由誰驗收，閉坑后的礦區排土場尾礦庫由誰管理、由誰監督，閉坑后的尾礦處置、殘存資源及尾礦的后續利用等由誰批準、監管等責權利劃分問題，需要制定出臺一部專門的管理規定，建立一個單一的機構來實施該法律，明確廢棄礦井(坑)的責任主體，增加對閉礦后不履行環境治理與恢復等義務的相關單位與責任人的處罰條款，增強相關法律的威懾力和約束力[18]，以保證閉坑標準的執行和實施、監管責任的落實，保障我國礦業的可持續發展。

7 結論

礦山開發及閉坑對生態環境、區域經濟均有重大影響，科學的、先進的、標準化的閉坑工作可有效降低礦業開發對環境及社會的影響，推動生態文明建設。在礦山閉坑標準化的過程中，要轉變傳統的礦業開發及管理模式，積極學習國外礦山閉坑的先進技術及成功經驗，建立礦山閉坑程序、閉坑規劃編制、綠色閉坑技術要求等一系列標準，讓礦山閉坑工作貫穿到礦業全生命周期中，并且構建完善的閉坑管理責任制度，明確責任主體，考慮建立單一的管理機構來管理礦山閉坑，逐步建立完善適應我國國情的礦山閉坑標準化體系，實現綠色礦業發展的完美收官。