中國推進“冰上絲綢之路”建設的法律風險及應對建議

王晨光

“冰上絲綢之路”建設以北極航道開發利用為依托，是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是新時期中國參與北極治理的重大戰略舉措。但中國并非北極國家(1)北極國家，指在北極圈內擁有領土的俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥、冰島、芬蘭和瑞典8國。，在北極事務上處于先天劣勢，因而在推進“冰上絲綢之路”建設過程中必須充分考慮北極的法律環境，并將相關法律機制作為重要手段。一般來講，北極指北極圈(北緯66°34′)以北陸海兼備的地區，總面積2100萬平方公里。除北冰洋中部公海外，北極大部分地區屬于北極8國的領土、專屬經濟區、大陸架等，法律性質復雜且存在沖突，無法形成類似于《南極條約》的整體性法律機制。因此，北極治理主要依靠散布在全球、區域、多(雙)邊和北極國家國內等不同層面，涉及氣候、環保、科研、航行等多個領域的法律機制予以規范，呈現明顯的“碎片化”特征，(2)孫凱：《機制變遷、多層治理與北極治理的未來》，《外交評論》2017年第3期。這給中國推進“冰上絲綢之路”建設帶來一些風險和挑戰。對此，文章將在梳理北極地區法律機制現狀與問題的基礎上，分析中國推進“冰上絲綢之路”建設面臨的法律風險，進而提出相關政策建議。

一、 北極地區法律機制的現狀與問題

20世紀80年代末90年代初，隨著蘇聯解體、冷戰結束，北極逐漸由美蘇兩大陣營對峙的競技場變成了國際合作的示范區，北極治理也成為全球治理的新興議題。2007年北冰洋底“插旗事件”(3)2007年8月，俄羅斯科考隊在進行北冰洋大陸架地質調查時，將一面鈦合金國旗插到了北極點附近4200多米深的北冰洋底。俄羅斯此舉表面上看是科考活動，實際有在爭議地區宣示主權的意思，故招致其他北極國家的反對并引發國際社會的關注。后，北極地區的戰略價值引起世人關注，北極治理從傳統的科研、環保等議題迅速擴展至油氣開發、航道利用等領域，北極步入“開發時代”并迎來了地緣政治回潮。在此背景下，相關行為主體為彌補北極治理赤字紛紛建章立制，(4)章成、顧興斌：《論北極治理的制度構建、現實路徑與中國參與》，《南昌大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。致使北極法律機制的“碎片化”特征愈發凸顯，呈現模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等幾方面問題。

首先，《聯合國海洋法公約》等全球性法律機制的模糊性。1982年制定的《聯合國海洋法公約》素有“海洋憲章”之稱，適用于以北冰洋為主的北極地區，并對北極事務主要涉及的領海、專屬經濟區、大陸架、外大陸架等概念及環保、航行、科考等議題作了基礎性規定。其中，公約第234條是專門針對冰封區域的條款(5)該條款全文為：沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。，該條款屬于“海洋環境的保護和保全”部分，為保護北極海洋環境特別是防治船舶造成的污染提供了法律依據。(6)劉惠榮、李靜：《論〈合國海洋法公約〉第234條在北極海洋環境保護中的適用》,《中國海洋大學學報(社會科學版)》2010年第4期。但公約第234條在很大程度上是大國博弈的產物，內容比較模糊和籠統，這使條款的執行效力大打折扣，也引發了不同國家在解釋和使用方面的爭議。目前，爭議主要集中在兩個方面。其一，“冰封區域”的適用范圍存在爭議。該條款未對“冰封區域”進行明確界定，從文本看，僅能得知是在沿岸國“專屬經濟區范圍內”且具備兩大特點：一是在該“區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”，二是“海洋環境污染可能對生態平衡造成重大損失或無可挽救的擾亂”。但該區域是僅限于專屬經濟區還是包含領海？“一年中大部分時候”是否區分結冰期和無冰期？何為“重大損失或無可挽救的擾亂”？各國對此理解不盡相同，往往從自身利益出發進行解釋。其二，沿海國據此享有的權利及所受限制尚不明確。該條款對沿海國制定和執行法律和規章的權力進行了一定限制，即“非歧視性”，主要包括以“防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染”為目的，“適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全”。各國對此理解差異也較大，如法規內容是否僅限于海上環境保護而不包括船舶航行安全？“適當顧及航行”是否意味著不得侵害其他國家的正當通行權？“現有可靠的科學證據”該如何把握？等等。另外，不僅是《聯合國海洋法公約》，其他與北極事務相關的全球性框架公約，如《聯合國氣候變化框架條約》《聯合國生物多樣性公約》《里約環境與發展宣言》等也存在類似的問題。

其次，北極理事會等北極區域性法律機制的排他性。鑒于北極國家在北極事務上的天然優勢，北極區域性法律機制基本都由北極國家建立并主導，如挪威發起的“北極前沿”大會、俄羅斯發起的“北極—對話區域”國際北極論壇、冰島發起的北極圈論壇等。在北極區域性法律機制中，最具代表性也最為重要的當屬北極8國在1996年建立的北極理事會，其前身為8國在1991年簽署的首個涵蓋整個北極地區的多邊合作協定——《北極環境保護戰略》。不過，北極理事會并非國際組織，只是一個政府間高層論壇，由成員、永久參與者和觀察員共同組成。成員僅限于北極8國，享有對理事會框架下所有問題的決定權。永久參與者為因紐特人北極圈理事會、薩米理事會等6個北極原住民組織(7)除上述兩個北極原住民組織外，剩下4個為北極阿薩巴斯卡議會 、阿留申國際協會、哥威迅國際理事會和俄羅斯北方原住民協會。參見北極理事會官網，http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanent-participants。，他們有權參與理事會所有活動和討論，理事會的決議也應事先向他們征詢意見，但不享有投票權。觀察員向所有有助于理事會的域外國家、政府間組織及非政府組織開放，但需提交申請并得到北極8國的一致同意，(8)Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council”,September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.且只能列席會議并在遵守相關規則的前提下參與討論和提出建議，截至2020年共有38個(9)關于38個正式觀察員，參見北極理事會官網，https://arctic-council.org/en/about/observers/.。為強化這種“等級差序結構”，北極理事會在2011年5月的部長會議上發布了高官報告，規定觀察員申請者必須承認北極國家在北極地區的主權、主權權利和管轄權，并明確觀察員的首要職責是通過參與理事會特別是工作小組的項目并為其提供協助。(10)“Framework for Strengthening the Arctic Council”,Annexes 1 to Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011.可見，在北極戰略價值逐漸凸顯、域外國家參與熱情高漲的背景下，北極8國抓住域外國家希望構建北極身份的迫切心理，憑借自己在北極理事會中的優勢地位，一方面提高觀察員的準入門檻，限制他們的權利并要求承擔更多義務，另一方面強化北極區域意識，建立“北極是北極國家的北極”的規則和話語，使北極理事會成為其實行北極“域內自理化”的得力工具。(11)王晨光：《領導權力、服務能力與結構設計——北極理事會的制度競爭力分析》，《戰略決策研究》2020年第1期。

再次，國際法與北極國家國內法及各國法律法規之間的沖突性。北極國家為維護本國利益，往往根據本國國情制定相關法律法規。其內容與國際法時常出現不一致，各國在一些問題上也爭議不斷。以北極航行為例，俄羅斯于1991年制定了《北方海航道海路航行規則》及其他配套文件(12)其他配套文件主要為俄羅斯在1996年出臺的《北方海航道航行指南》《北方海航道破冰船領航和引航員引航規章》《北方海航道航行船舶設計、裝備和必需品要求》。，將北方海航道認定為內水和國家交通干線，建立了以強制性破冰領航為核心的航行管理規則(13)相關規則主要表現在：第一，通行船舶應提前將航行計劃告知北方海航道管理局，提交引航請求，并提供能夠支付破冰協助費用和海洋環境污染造成民事責任損害的財務證明；第二，通行船舶自身須達到規定的抗冰等級，船殼、機件、廢水處理設備等也要滿足特殊要求；第三，船舶在通行四大海峽時必須接受強制性破冰船領航，航行于其他海域時，管理局也會指定航空、傳統、破冰船等任意一種類型的領航；第四，管理局全程管控和引導船舶的航行，通行船舶必須遵循指定海道，并按照固定費率對強制領航服務收取高額費用；第五，管理局可在有安全風險和污染風險時對船舶進行檢查，并有權在該規則被違反時采取強制措施使船舶離開北方海航道，等等。參見1991年《北方海航道海路航行規則》第3、5、7、8、9等條款。。很多國家對此十分不滿，認為俄方的管控超出了《聯合國海洋法公約》的收費范圍和賦予沿海國在領海的保護權，對專屬經濟區管轄權的突破則更為嚴重。2013年，俄羅斯對北方海航道航行規則予以修訂，簡化或優化了申請程序、許可標準、強制程度、收費標準等，但仍將其視為內水并嚴密管控。與俄羅斯類似，加拿大為管控西北航道，早在1970年便出臺了《防止北極水域污染法》，在其主張的北極水域內劃定航行安全控制區，對通行控制區的船舶實行“通常只能由船旗國決定的管理措施”(14)Willy ?streng,Karl Magnus Eger,Brit Fl?istad,et al.,Shipping in Arctic Waters: A Comparison of the Northeast,Northwest and Trans Polar Passages,Springer-Verlag Berlin Heidelberg,2013,p.265.。2010年，加拿大進一步出臺了《北方船舶交通服務區法規》，建立了針對通行其北極水域船舶的強制報告制度(15)該法案規定，船舶在通行交通服務區之前必須取得通關，管理機關有權要求船舶提供航行信息報告并保持密切的監控，船舶必須與海上通訊和交通服務官員持續保持通訊并按要求提供航行報告。參見Canada Shipping Act, Article 126.，國際社會普遍認為此舉損害了《聯合國海洋法公約》規定的領海無害通過權與專屬經濟區航行自由權。需要注意的是，加拿大與美國、歐盟等在西北航道法律地位上本來就爭議不斷。加拿大堅持以歷史性所有權為依據主張北極群島水域為其內水，并聲明過境通行制度不適用于這些水域；(16)Donat Pharand,“The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,”Ocean Development and International Law,Vol.38,2007,p.11.美國、歐盟等則對加所劃的北極水域直線基線表示抗議，它們主張西北航道是用于國際通行的海峽，外國船舶享有過境通行權。

最后，國際法存在固有的且難以克服的軟弱性。國際法是國家之間制定和實施的法律，而非國家之上的法律，雖然具有一定法律約束力，但與國內法差異巨大。在國際法中，還存在相對于國際條約和國際習慣等“硬法”而言的“軟法”，即不具有法律約束力但能產生一定法律效果的國際文件，如國際組織、多邊會議通過的各種決議、宣言、聲明、指南、標準、守則等。(17)萬霞：《試析軟法在國際法中的勃興》，《外交評論》，2011年第5期。“軟法”雖然基于靈活性、適應性等優勢而在北極治理實踐中發揮著重要作用，但隨著北極局勢快速變化，已無法很好地滿足北極治理的需求。還是以北極航行為例，2002年，國際海事組織海上安全委員會與海洋環境委員會聯合發布《北極冰覆蓋水域船舶操作指南》(18)IMO doc.MSC/Circ.1056 and MEPC/Circ.399, Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters (2002).，就統一治理北極水域進行了初步探索。隨后，國際海事組織開始制定統一適用于極地水域的航行規范，2009年以大會決議的形式通過了《極地水域船舶操作指南》(19)IMO Resolution A.1024(26),Guidelines for Ships Operating in Polar Waters (2009).。但這兩份指南僅有指導意義，沒有足夠的約束力，實施效果不佳，因此2009年國際海事組織海上安全委員會第86次會議提議商討制定強制性規則。2014年11月，經過5年多的探討論證，國際海事組織通過了具有強制效力的《極地水域船舶航行國際準則》(20)MEPC 68/21/Add.1 Annex 10,International Code for Ships Operating in Polar Waters (2014).(以下簡稱《極地規則》)并在2017年1月1日正式生效，涵蓋極地航行船舶的設計、建造、裝備、培訓、操作、環保等內容。但任何國際規則的有效實施都離不開締約國的配合，《極地規則》也不例外，需要船旗國、沿海國、港口國等予以必要支持。具體而言，船旗國應承擔主要的履約職責；沿海國需防止國內法規與《極地規則》相沖突，提供適當的監督與航行輔助；港口國需與東京備忘錄和巴黎備忘錄成員國合作對北極航行船舶實施監控，并對未納入《極地規則》規范的船舶進行相應監督等。(21)白佳玉、李俊瑤：《北極航行治理新規則：形成、發展與未來實踐》，《上海交通大學學報(社會科學版)》2015年第6期。當前，在各國圍繞北極問題博弈加劇的背景下，《極地規則》的強制效力還有待進一步觀察和檢驗。

二、 中國推進“冰上絲綢之路”建設面臨的法律風險

中國自20世紀80年代恢復極地科考事業以來，圍繞北極事務開展了積極的政策實踐，逐漸構建起了北極事務重要利益攸關方的身份。2017年，中俄兩國領導人提出共建“冰上絲綢之路”，進一步為中國參與北極治理提供了具體抓手。但中國畢竟是北極事務的“外來者”和“后來者”，參與合法性及參與渠道很大程度上來源于對相關法律機制的加入、遵守、貢獻等。(22)王晨光：《對中國參與北極事務的再思考——基于一個新的分析框架》，《亞太安全與海洋研究》2017年第2期。面對“碎片化”的北極法律機制及其呈現的模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等問題，中國在推進“冰上絲綢之路”建設過程中面臨著不少法律風險與挑戰。

第一， 北極權利難以有效保障。受全球氣候變化和經濟全球化的雙重影響，北極地區的戰略價值日益顯現，中國在北極的科研、環境、經濟等利益也逐漸明確。同時，作為《聯合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》(23)《斯瓦爾巴德條約》是當前北極地區唯一具有足夠國際色彩的政府間條約，主要用于確定斯瓦爾巴德群島的主權歸屬問題。1920年9月，挪威、美國、丹麥、法國、瑞典、意大利、荷蘭、日本、英國及其海外殖民地等14國經過繁忙的穿梭外交，在巴黎簽訂了《斯匹次卑爾根群島行政狀態條約》，即后來的《斯瓦爾巴德條約》。條約承認挪威對斯瓦爾巴德群島“具有充分和完全的主權”，該地區“永遠不得為戰爭的目的所利用”。但各締約國的公民可以自由進入，在遵守挪威法律的范圍內從事正當的生產和商業活動。1925年，北洋軍閥的段祺瑞政府代表中國加入《斯瓦爾巴德條約》。目前，該條約的締約國共有42個。等條約的締約國，中國享有維護和實現這些利益的合法權利。如根據《聯合國海洋法公約》，中國在北冰洋公海享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等權利，在國際海底區域享有資源勘探和開發等權利；按照《斯瓦爾巴德條約》，中國有權自由進出斯瓦爾巴德群島及其附近海域，并在該區域內平等享有科研以及狩獵、捕魚、采礦等生產和商業活動的權利。但鑒于北極法律機制存在的問題，中國很多北極權利無法得到充分保障，給“冰上絲綢之路”建設帶來不少隱患。就拿最基本的科考權利而言，2003年中國第二次北極考察依照俄羅斯的規定進行了許可申請，但俄方宣布突然不準中國科考船進入其專屬經濟區，迫使中方不得不改變計劃行程。2012年中國第五次北極考察，在途經斯瓦爾巴德群島北側的附近海域時，挪威對中國科考船發出警告；在途經俄羅斯北方海航道時，被要求不能實施任何形式的作業或大洋調查，中方只能暫停所有科考活動。(24)張佳佳、王晨光：《中國北極科技外交論析》，《世界地理研究》2020年第1期。再就資源開發權利而言，2011年中國民企中坤集團計劃在冰島購地投資，在基本達成意向的情況下被冰島內政部否決；2012年改為租地，冰島政府又以信息不完善為由予以拒絕。2017年和2018年，在格陵蘭自治政府基本同意的情況下，丹麥政府兩次拒絕中國企業在格陵蘭的投資項目，且沒有給出明確解釋。

第二， 北極身份不被完全認可。中國雖然在2013年5月被北極理事會接納為正式觀察員進而強化了北極事務利益攸關方的身份，但鑒于北極理事會的排他性，中國在其中享有的權利有限，只能“戴著鐐銬起舞”。(25)郭培清、孫凱：《北極理事會的“努克標準”和中國的北極參與之路》，《世界經濟與政治》2013年第12期。根據北極理事會2011年努克部長會議發布的高官報告和2013年基律納部長會議發布的觀察員手冊，其對觀察員的規定十分嚴苛。一是對觀察員申請者設置了前提條件，如必須承認北極國家在北極地區的主權、主權權利和管轄權，必須有對北極原住民進行財政支持的意愿和能力，必須展示在北極的利益、興趣和工作能力等，北極理事會將對申請者的資質進行嚴格審查。二是對觀察員的參與程序、財政支持等作了特別規定，如觀察員可經邀請列席理事會相關會議，觀察理事會工作；經主席同意，可繼成員國和永久參與者之后就會議議題發表口頭或書面聲明、提交相關文件及陳述意見，但在部長會議上只能提交書面聲明；若無高官會議專門決定，觀察員財政捐助不得超過北極8國各自的撥款數額等。三是規定觀察員必須為北極理事會作出貢獻，如積極參與工作組項目并提供科技、財政捐助，對北極原住民及其組織進行物資支持，通過北極8國或永久參與者對理事會工作提出建議等。四是觀察員身份不是永久的，每兩年要向北極理事會提交一次行動報告，闡述自己的北極活動及對理事會的貢獻；每四年要明確提出對擔任觀察員的持久興趣，并在下次部長會議上接受北極8國的評估。(26)參見“Role of Observer”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011；“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Kiruna,Sweden,May 15,2013．這些規定固化了中國在北極事務上“二等公民”的地位，在推進“冰上絲綢之路”建設中也勢必處于被動。

第三， 北極活動缺乏法律規范。鑒于北極地區法律性質的復雜性及其法律機制的一系列問題，中國雖然越來越重視對北極事務的參與，但專門的北極立法活動較為滯后，使“冰上絲綢之路”建設缺乏法律政策的規范和保障。具體來看，中國關于北極事務的專門性法律政策文件屈指可數，國內層面僅有國家海洋局2017年出臺的《北極考察活動行政許可管理規定》、國務院新聞辦2018年發布的《中國的北極政策》白皮書及交通部海事局2014年編寫的《北極東北航道航行指南》。其中，后兩個不能算是嚴格意義上的立法性文件，分別只是政策宣示和參考資料。國際層面，中國簽署的多(雙)邊法律條約主要有《斯瓦爾巴德條約》《極地規則》《防止中北冰洋不管制公海漁業協定》以及與中冰關于北極合作的政府間框架協議等。中俄雖然多次將北極合作寫入兩國總理定期會晤公報并就共建“冰上絲綢之路”達成共識，但尚未就具體事務形成合作文件或合作機制。與北極立法活動相比，中國的南極立法活動要積極一些。國內層面，國家海洋局已先后出臺了《南極考察活動行政許可管理規定》《南極考察活動環境影響評估管理規定》《南極活動環境保護管理規定》等，十三屆全國人大常委會還將南極立法列入立法規劃；國際層面，中國是《南極條約》協商國，《南極海洋生物資源養護公約》締約國，并與阿根廷、新西蘭、澳大利亞等國簽署了政府間南極合作協議。

三、 中國推進“冰上絲綢之路”建設法律路徑

綜上可見，中國推進“冰上絲綢之路”建設面臨著北極權利難以有效保障、北極身份不被完全認可、北極活動缺乏法律規范等風險挑戰，積極性、主動性無法充分展現。但正所謂“法者，天下之準繩也”，隨著當代國際法的發展進步，全球、區域、多(雙)邊及國內等層面的法律機制為中國參與北極治理確立了目標原則、營造了良好氛圍、提供了有效途徑。因此，中國在推進“冰上絲綢之路”建設過程中，不僅要善于謀勢，還應善于造勢，實現資源利用最大化并積極尋求主動權。

第一，努力完善全球性法律機制。全球性法律機制為北極治理提供了基本原則和規范，也為中國參與北極治理、推進“冰上絲綢之路”建設搭建了重要平臺。作為北極域外國家，中國在北極問題上具有無法彌補的先天劣勢，在北極地區的大部分活動都源于全球性法律機制，如根據《聯合國海洋法公約》和平開發利用北極航道，基于《斯瓦爾巴德條約》在斯瓦爾巴德群島建立了黃河科考站，作為國際海事組織A類理事國(27)國際海事組織理事會每兩年選舉一次，共選出40名成員，分為A、B、C三類。其中A類理事為10個國際航運大國，B類理事為其他10個國際海運貿易大國，C類理事國是另外20個區域性航運大國。中國自1989年起，連續16次連任A類理事國。全程參與《極地規則》的制定過程等。因此，中國應遵循“國際合作”“誠實信用”等基本國際法原則，維護聯合國及其附屬機構、《聯合國海洋法公約》等的權威性，不斷增強在國際海事組織、聯合國氣候變化專門委員會、國際糧農組織等國際機制中的話語權，保障并擴大中國在北極相關事務上的合法權利。同時也應注意到，全球性框架公約為滿足各方利益訴求，往往會故意留下一些模糊和空白地帶，如《聯合國海洋法公約》在擴大沿海國管轄權和縮小公海自由時就留有余地，因而產生了剩余權利問題。(28)周忠海：《論海洋法中的剩余權利》，《政法論壇》2004年第5期。中國在推進“冰上絲綢之路”建設過程中，需發揮負責任大國作用，依據“人類共同繼承財產”“不得損害他國環境”等習慣國際法，通過具有法律確念的國家間合作實踐賦予剩余權利清晰的內涵，為新規則制定發出應有的聲音。

第二，充分參與區域性法律機制。以北極理事會為代表的區域性法律機制雖然具有一定排他性，但其與北極關系更為直接，是中國構建和強化北極事務重要利益攸關方身份的必經之路。而隨著北極治理逐漸嵌入全球治理的范圍和進程，北極理事會也在近年來的改革中表現出全球性傾向，如2013年和2017年兩次大幅接納正式觀察員(29)2013年，北極理事會基律納部長會議接納中國、日本、韓國、意大利、印度和新加坡為正式觀察員；2017年，費爾班克斯部長會議接納瑞士、世界氣象組織、西北歐理事會、海洋環境保護組織、國家地理學會、奧斯陸—巴黎委員會和國際海洋探測理事會為正式觀察員，歡迎域外國家的科研人員參加理事會6個工作組及特別任務組(30)北極理事會6個工作組為北極監測與評估(AMAP)、北極海洋環境保護(PAME)、突發事件預防、準備和響應 (EPPR)、北極動植物保護(CAFF)、可持續發展工作組(SDWG)、消除北極污染行動計劃(ACAP)，另外還會根據工作需要設立若干特別任務組。的工作，具備“造法”功能以來出臺的《北極海洋油污預防與應對合作協議》《北極海空搜救合作協定》《加強北極科學合作國際協定》等三份法律文件賦予非締約方即北極域外國家創設第三國權利的意思表示等。(31)白佳玉：《中國參與北極事務的國際法戰略》，《政法論壇》2017年第6期。因此，中國應正視北極理事會在北極治理當中的地位和作用，積極派員出席相關會議，提升在工作組中的貢獻率，增強自身的能見度和話語權。同時，關注北極理事會的發展改革趨勢，擴大與北極原住民組織及其他觀察員的共同關切，推動其向更加公正、合理的方向發展。另外，相較于北極理事會，新近成立的北極圈論壇、北極前沿論壇等政治色彩較淡，包容性、開放性更高。中國政府應積極利用這些平臺闡釋北極政策立場，增進與域內外各方的互信合共識，為參與北極事務及推進“冰上絲綢之路”建設營造良好的國際輿論氛圍。

第三，不斷創新多(雙)邊法律機制。中國參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設離不開與北極域內外國家的互動，很多具體項目更是需要多(雙)邊法律機制予以規范和保障。目前，中國已在北極問題上促成一系列多(雙)邊合作機制，如2012年中冰簽署關于北極合作的政府間框架協議，2013年中國與北歐五國的10家科研機構成立中國—北歐北極研究中心，2016年中日韓啟動北極事務高級別對話，2017年美、俄、加、丹、挪、冰、中、日、韓及歐盟10方政府代表就《防止中北冰洋不管制公海漁業協定》達成一致等。中國推進“冰上絲綢之路”建設應以這些多(雙)邊機制為基礎，促進各方共商共建共享。具體來看，應激發中國—北歐北極研究中心的協同創新能力，并以中歐構建“藍色伙伴關系”為契機，在經濟開發領域協商制定符合雙方利益的投資審查協定、項目透明度標準等。中俄交通部門應盡快簽署《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》，進而設立“冰上絲綢之路”建設協調委員會，確保相關工作順利推進。中日韓北極事務高級別對話應適時豐富內容、提升級別，擴大日韓對“冰上絲綢之路”的支持和參與。另外，在中美、中加關系持續走低的背景下，雙方或三方可考慮在北極科研、環境等低政治領域建立合作機制，維持對話勢頭，擴大交流渠道。

第四，積極推進國內北極立法活動。如果說全球性、區域性和多(雙)邊性法律機制為中國參與北極事務、推進“冰上絲綢之路”建設搭建了框架，那么國內層面的立法活動就是支撐這一框架的“地基”，并為日后修正框架奠定了基礎。從定位上看，中國參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設屬于國家管轄范圍外的海洋利益，但中國尚未出臺“海洋基本法”，也未形成明確的“海外利益保護法”，目前規范國家管轄范圍外海洋活動的法律文件，僅有2016年通過的《深海海底區域資源勘探開發法》和2019年底外交部發布的《關于對赴外國管轄海域開展科學研究進一步加強管理的通知》。今后一個時期，中國應將北極立法置于國家整體海洋事業及海洋權益維護工作中進行考量，并通過《海洋基本法》予以強化。同時，隨著“一帶一路”建設快速推進及中國企業日益走向世界，關于海外利益保護的立法工作也需盡快提上日程。另外，2015年通過的新《國家安全法》首次將包括極地在內的戰略新疆域納入其中，并規定“增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作”(32)《中華人民共和國新版國家安全法》第32條。。中國應以該原則性規定為基準，細化參與北極治理及推進“冰上絲綢之路”建設具體事項的規章制度，更好地維護在北極地區的各項安全利益。

四、結語

當前，北極法律機制的“碎片化”狀態及其呈現的模糊性、排他性、沖突性和軟弱性等問題，使中國在推進“冰上絲綢之路”建設過程中面臨著北極權利難以有效保障、北極身份不被完全認可、北極活動缺乏法律規范等風險挑戰。不過，這些法律機制也從全球、區域、多(雙)邊及國內等層面，環保、科研、航行、資源開發等領域，為中國推進“冰上絲綢之路”建設提供了相應渠道和具體抓手。“冰上絲綢之路”是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是當前中國參與北極治理的重大戰略舉措。中國應以“人類命運共同體”理念為指引，堅持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神及參與北極事務的“尊重、合作、共贏、可持續”原則，在積極參與、嚴格遵守既有法律機制的基礎上，通過與其他行為體平等協商、充分合作彌補其中的不足之處，并適時創建新機制、提出新理念、采取新措施，推動構建“北極命運共同體”。