國土空間規劃視角下殯葬設施規劃初探
——以青島西海岸新區為例

王志剛，王 鵬，劉丹丹

(青島市城市規劃設計研究院，青島 266555)

國土空間規劃是在一定時期內，對全要素空間資源的開發和保護進行總體安排和綜合部署，是各類開發保護建設活動的基本依據。在生態文明建設和高質量發展的新時代背景下，國土空間規劃對新時期的空間規劃提出了更高的要求。2019年國務院發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系。近年來，各方學者積極展開國土空間規劃研究與實踐，相關理論與技術方法得到不斷發展。自然資源部部長陸昊強調新時代國土空間規劃要體現底線思維、全要素統籌思維。自然資源部副部長莊少勤強調國土空間規劃要走新路、守初心、接地氣，建立與新時代匹配的規劃體系。隨著體系建設與技術方法的不斷革新演進，國土空間規劃也愈加科學化、系統化。

在我國，作為國土空間規劃中重要組成部分的殯葬設施布點規劃，目前基本處于初步探索階段，尚未作為一種重要的公共服務設施專項規劃系統地納入城市發展規劃中[1]。而隨著我國城市聚集效應進一步加強，土地資源日漸緊張、生態環境日趨脆弱、人口老齡化水平不斷提高，如何合理地引導殯葬設施空間健康有序發展，解決殯葬設施用地與城市建設、生態保護之間的矛盾，構建節地、生態、文明、惠民的殯葬設施布局體系，成為新時期殯葬設施布局規劃的工作重點。

本文著重從新時期國土空間規劃的3個思維入手探討殯葬設施布局點規劃。一是“底線思維”，即協調好殯葬設施建設與城市發展、生態建設之間的關系；二是“用戶思維”，即保障人的合理需求，從可操作、可實施的角度布局殯葬設施；三是“全要素統籌思維”，即基于不同要素影響、協調各類資源、結合重點項目推進，切實解決殯葬設施落地難題。

1 國內外殯葬設施布局規劃研究現狀及發展趨勢

1.1 國內外殯葬設施規劃研究

殯葬設施布局規劃研究一直不是國內外學者關注的熱點，相關研究案例較少。國外研究主要從墓園規劃自身的視角出發，更多研究公墓選址、性質轉變和遷移模式等對公墓空間分布關系的影響，探索殯葬設施功能與環境保護之間的相互協調。國內研究主要從傳統城市規劃的視角入手，對殯葬設施布局進行了探索：李蔥蔥提出殯葬設施規劃的主要任務在于定量、定位和定性，探索了需求預測方法和建設控制引導內容[2]；陶特立提出了殯葬設施對城市總體布局規劃的影響，以及對規劃編制的審批流程、編制的內容深度、規劃的主要任務等進行了詳細闡述[3]；呂佳等探討了殯葬設施布局影響因素，針對不同功能區提出分類引導策略[4]；吳云清等提出殯葬鄰避空間及其演變軌跡，并做了相關探索[5]；劉小軍提出殯葬設施選址中公眾鄰避情緒影響因素，并基于此總結上海經驗[6]。

相對于新時期國土空間規劃的發展要求，目前的殯葬設施規劃較少地從城市、生態、人的需求以及落地實施等融合的層面進行探索。

1.2 國土空間背景下殯葬設施規劃發展趨勢

國土空間背景下，殯葬設施的總體發展方向是節約和復合利用土地，減少資源的消耗，處理好與城市發展和生態環境的關系，更多地從人的視角探索規劃布局，具體體現在：

1) 底線保障，協調處理好殯葬設施與城市發展、生態保護之間的關系，全域空間一盤棋，避免相互占用，相互阻礙。從單獨的土地利用規劃中的特殊用地(0905殯葬用地)、城市規劃中的區域公用設施用地(H3)、其他服務設施用地(B9)，逐漸發展成為復合用地設置，甚至于可以在不改變林地、草地用途的基礎上結合林地、草地進行殯葬設施布局，全方位保障殯葬空間的發展需求。

2) 以人為本，充分體現人民城市為人民的發展要求，殯葬設施的布局從強調政府主導的自上而下剛性傳導，發展為強調以人為本的自下而上的彈性傳導，人民的實際需求在殯葬設施布局的過程中發揮的作用越來越重要。

3) 全要素統籌，不僅要滿足總量需求、符合用地性質，還要更多關注質的提升，關注空間落地，從人群分布、老齡化差異影響、交通疏解、重點項目建設等各個方面，協調促進殯葬設施的實施。

1.3 我國殯葬設施發展歷程

目前我國的殯葬改革總體分為兩個階段，第一階段指從保留遺體到不保留遺體，推行火葬的改革，稱為殯葬改革第一次革命；第二階段是指從保留骨灰到不保留骨灰的第二次革命，也是我國殯葬改革的最終目標[7]，這一階段殯葬設施實現了立體化、生態化、園林化以及網絡化的發展趨勢。

1.4 殯葬設施布局規劃發展的不足

殯葬設施布局規劃長期游離于城市規劃建設體系之外，多為無序建設，科學規劃合理布局的設施相對較少。本文結合青島西海岸新區的殯葬設施布局規劃實踐進行梳理，現狀殯葬設施布局主要存在三方面問題。

1) 穴均占地大，用地不集約。西海岸新區現狀經營性公墓和公益性公墓穴均占地分別為4.2 m2/個和5.9 m2/個，遠高于《城市公益性公墓建設標準》(建標 182—2017)的規定，每畝可安葬墓穴數估算為320個，穴均占地2 m2。

2) 用地功能單一，以紀念型功能為主，較少涉及生態型、旅游型的建設。伴隨傳統公墓綠化情況較差、青山白化現象嚴重等問題，對環境造成惡劣影響。同時受殯葬設施用地規模不足的影響，布局多與國土空間規劃中建設用地、永久基本農田以及林業保護規劃中的重點公益林沖突。

3) 城市集中公墓多為政府自上而下建設，鎮街、村民前期參與程度較低，后期農村墓地搬遷、遷入意愿不夠強烈，導致搬遷遷移難度逐年增大，增加后續管理難度。

2 基于國土空間規劃視角下的殯葬設施布局規劃

基于國土空間規劃的視角探索殯葬設施布局規劃，分為3個步驟：

1) 資料搜集，梳理各類殯葬設施信息、規劃人口規模以及不同區域的人口密度、路網密度、人口老齡化分布等各類要素情況；

2) 發掘問題與不足，疊加分析，找出未來工作的重難點；

3) 通過規劃應對，合理協調各方矛盾與需求。

從3個思維入手，合理布局殯葬設施，實現人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望。

第一，著眼底線思維，多角度分析目前殯葬設施與生態環境、城市建設存在的問題，疊加分析城市總體規劃、土地利用總體規劃、林業總體規劃、文物保護規劃、水源保護規劃等上位規劃數據。在嚴格控制殯葬設施總量的基礎上，提高生態節地葬在總量中占比，協調好各規劃要求的剛性界線，嚴格避讓城市建設用地、基本農田、重點公益林、文物保護范圍、水源保護地等要素，同時細化設施標準，嚴格控制殯葬設施占地規模。

第二，緊跟用戶思維，從可操作、可實施的思維出發，前期廣泛征求鎮街政府、村民意見，后期積極引入各方參與，盡可能尋求殯葬設施布點備選方案，同時針對備選方案面積過大的情況采取彈性控制策略進行引導，避免方案流產。

第三，統籌全要素思維，疊加分析現狀人口密度特征、人群活動特征、路網分布特征、老齡化差異影響等眾多因素，統籌現狀殯葬設施布局、協調各類資源，積極探索利用林地、草地布局殯葬設施，銜接重點項目發展需求，于城區及外圍鎮合理布局殯葬設施。

3 西海岸新區殯葬設施布局規劃實踐

西海岸新區地處青島市西南部，戰略定位為國家級新區，此前新區未專門編制殯葬設施專項規劃，現狀各類殯葬設施體系不合理，布局占用大量耕地，造成耕地嚴重破壞。滿足新區未來發展需求的殯葬設施體系和用地落位保障，亟需在新一輪編制的國土空間規劃中進行統籌和銜接。目前我國殯葬改革發展進入全新的階段，積極落實國土空間背景下殯葬設施的發展要求，堅持以人為本、科學規劃、因地制宜、節約土地、公益惠民的原則，加大殯葬服務設施改造，有序推進城鄉公益性公墓建設，促進西海岸新區殯葬設施建設與城市發展、生態保護相協調是本次規劃的工作重點。

突破傳統專項規劃編制局限，打破原有單純的定量、定位、定界的機械編制規劃思路，引入國土空間規劃思維，從頂層設計到系統支撐重新構筑西海岸新區的殯葬設施布局體系。

3.1 著眼底線管控，確定需求總量

規劃布局要摸清現狀殯葬設施的提升潛力，做好規劃預測，統籌考慮各類影響因素。落葬人口、墓穴數量以及與已有規劃沖突墓穴數量、平遷散墳數量、無名散墳數量都要一一落實，從而確定落葬穴位需求總量，特別是針對規劃矛盾墓穴數量進行詳細梳理，制定負面因子影響清單，嚴格避讓基本農田、重點公益林、文物保護范圍、水源保護地等管控要素。

3.1.1 墓穴需求量預測

落葬人口所需墓穴數量。采用2011—2016年新區人口平均死亡率7.1‰的指標對墓穴總量進行預測，同時考慮遠期發展的不確定性，預留10%的彈性控制量。預測到2035年，新增穴位39.6萬個，需結合殯葬設施建設進行合理安排。針對農村現狀既有墓地，按照尊重現狀、集約利用土地的原則進行遠期總量控制，依據 “整體綠化、規范管理、文明墓葬”的原則逐步改造，暫不納入本次殯葬設施控制指標。

與規劃存在矛盾需遷移的墓穴數量。現狀殯葬設施用地疊加《青島西海岸新區總體規劃2018—2035年》《土地利用規劃(2020版)》、林業規劃、七線專項規劃(水源地保護區)，梳理存在矛盾的公墓墓穴總數為2.5萬個(表1)，因與新區城市總規、土地規劃、林業規劃等用地存在沖突，該部分墓穴將逐步進行遷移。

表1 現狀殯葬設施用地與相關規劃矛盾情況

需要平遷散墳的墓穴數量。對新區現狀墓地進行摸底，鎮街公墓墓穴數量約6.3萬個，農村公墓墓穴數量約20萬個。經現場踏勘，需平遷散墳的墓穴數量大約為鎮街公墓和農村公墓總數的70%，即(6.3+20)×70%=18.4萬個。

無名散墳數量。根據實際調研情況，多方征求意見，確定無名散墳穴數為鎮街公墓和農村公墓總數的10%，即(6.3+20)×10%=2.6萬個。

墓穴需求總量。結合以上4類墓穴情況，本次規劃預測規劃期末墓穴總數為 57.9萬個，計算流程如圖1所示。

圖1 殯葬設施穴位需求預測流程

3.1.2 殯葬設施建設標準

依據《山東省殯葬管理規定》和《青島市黃島區人民政府辦公室印發關于進一步加強全區殯葬管理工作意見的通知》，確定限制經營性公墓發展，鼓勵發展節地、生態型殯葬設施，提高節地生態葬占比，同時借鑒其他城市、區域研究經驗，細化用地標準研究，制定符合新區自身特點的設施指標標準。

嚴格控制殯葬設施占地總量規模，盡量不突破土地利用規劃確定的特殊用地(殯葬設施用地)總量規模(未來可結合實際操作進行等量置換)。新區第三次國土調查中特殊用地(殯葬設施)為6.50 km2，在土地利用規劃中為8.38 km2，結合殯葬設施需求預測，本次規劃殯葬設施用地控制面積為3.27 km2，實際墓區占地1.74 km2，實現了用地的集約節約利用。

3.2 用戶意愿導向，滿足使用需求

殯葬設施的落地，涉及更多人為因素的考量。首先，殯葬設施建設既要考慮逝者(尊嚴)，又要考慮生者(心理感受)，對設施選址的位置、朝向、周邊環境具有較高要求。其次，殯葬設施作為一項重要的基礎性公共服務設施，公眾忌諱心理很強，鄰避效應明顯，對周邊的用地功能影響較大，需整體統籌其布局安排。

規劃從可操作、可實施的角度出發，以用戶思維為抓手，工作前期即廣泛征求鎮街、村民意見，盡可能尋求殯葬設施布點備選方案，后期應會同村民代表，鎮街民政、自然資源所等部門反復踏勘現場，對可適合建設的區域一一踏勘，論證其影響要素，多角度比選。

針對殯葬設施占地面積大，建設體量較小的特點，對村民、鎮街政府提供的備選方案存在面積過大、占用林地的情況，采取彈性控制策略進行引導，避免方案流產。規劃在嚴格落實墓穴葬穴平均2 m2設施標準的基礎上，區分備選方案內建設用地、林地等資源分布情況，劃定殯葬設施控制面積和實際占地面積(表2)，控制面積內充分考慮景觀綠化、地形影響的因素，利用已形成的林業資源，打造公園型、生態型公墓，實現銜接民意的基礎上提升環境品質。

表2 西海岸新區殯葬設施控制面積和實際面積

3.3 統籌全要素，推進規劃落地

殯葬設施的布局除解決用地占用、人為選擇傾向等因素外，仍需要統籌各類資源、協調各類要素，以實現殯葬設施的能用、好用。規劃統籌全要素統籌思維，從3個方面推進殯葬設施的落地。

1) 基于新區現狀人口密度特征、人群活動特征、路網分布特征、老齡化分布特征等多項影響因素，差異化布局殯葬設施，采取大集中、小分散的布局模式。其中，城區、外圍鎮區及納入城市規劃城區的農村采取大集中的模式布局，結合已有殯葬設施用地布局幾處相對集中殯葬設施，無殯葬設施用地區域，采取布局獨立占地骨灰堂的形式進行補充，通過不斷整合改造，逐步實現殯葬設施的統一安置。其他外圍農村區域則采取小分散、控總量的模式布局，在嚴格落實《山東省公墓管理辦法》要求的基礎上，結合村莊搬遷改造計劃，靈活結合中心村設置集中布局。對現有殯葬設施進行總量控制，避讓永久基本農田等負面清單影響因素，逐步減少其占地規模；新增設施選址應嚴格利用規劃殯葬設施用地進行安排，避免占用其他用地。

2) 積極協調各類可利用資源推進殯葬設施落地。統籌殯葬設施選址范圍內存在林地、草地及其他非建設用地的情況，按照2019年《山東省公益性公墓建設規劃編制工作方案》要求，在不改變林地、草地用途的基礎上，保障殯葬設施用地的落地，避免機械選址特殊用地(殯葬設施用地)。

3) 著眼于服務城市發展需求，殯葬設施的布局要兼顧保障各類重點項目建設的順利實施。理清重點項目建設需求，合理統籌其涉及殯葬設施布局要求；成立專門領導建設小組，充分調動各部門、功能區積極性，合理推動殯葬設施落地；針對項目輕重緩急，劃分優先級，合理確定殯葬設施布局推進的先后順序，按照分期分區域推進殯葬設施布點建設。

4 結束語

殯葬設施布局規劃是一個系統的工作，其作為公共服務設施的重要一環，是切實提升人民幸福感、獲得感的重要組成部分。國土空間思維視角下的殯葬設施布局規劃需打破原有規劃定量、定位、定界，機械布點的弊端，從新時期國土空間規劃的底線思維、用戶思維和全要素思維3個方面入手，合理布局。從底線思維出發，切實解決殯葬設施用地與城市發展、生態環境保護相互打架的難題；從用戶思維出發，真正設身處地，以可實施、可落地的角度，實現人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望；從全要素思維出發，協調各類要素，差異化布局，系統化布局，真正實現規劃提升國土空間品質。