農業保險的新實踐和鄉村振興的新需求

◎龍文軍 劉琳

改革開放以來，特別是2007年實行農業保險保費補貼和2013年《農業保險條例》實施以來，我國農業保險進入快速發展的新階段，“中央政策性險種為主導，地方政策性險種、商業型險種和創新型險種為補充”的立體式農業保險產品體系不斷完善，農業保險保障功能進一步凸顯。在各級政府的大力支持和保險公司的精心經營下，農業保險快速發展，取得了令人矚目的成績。2020年，中國農業保險保費收入達814.9億元，居全球首位，政策性農業保險為農民提供農業風險保障4.13萬億元，中央財政補貼資金使用效果放大了145倍。

農業保險的新實踐

農業保險在促進現代農業發展、保障國家糧食安全和穩定農民收入方面發揮了越來越重要的作用，已經成為助推現代農業發展、突破農村金融瓶頸、創新鄉村治理的重要手段（馮文麗、蘇曉鵬，2019）。

（一）農業保險從保物質成本向保完全成本和收入轉變

2007年我國開始實施農業保險保費補貼政策，初期只是保基本物化成本。隨著農業保險業務深入人心，廣大農

民對保障水平的要求越來越高（龍文軍、張杰、李瑞奕，2017）。2016年，中原農業保險公司開發了高保障小麥、水稻、玉米種植保險產品。小麥種植保險每畝保額從447元提高至800元，玉米從329元提高至700元，水稻從487元提高至850元。2017年，全國有13個糧食主產省的200個產糧大縣面向適度規模經營農戶開展農業大災保險試點。安徽省黟縣探索建立“基本險+大災險（補充險）+商業險”三級農業保險保障體系，保障水平基本覆蓋生產總成本（包括物質和服務費用、人工成本以及土地成本），農戶水稻、玉米、小麥的畝保險金額分別可達1200元、1000和1000元。2018年，財政部、農業農村部等部委聯合在6個省的24個糧食主產縣啟動三大主糧作物完全成本保險和收入保險試點，實現了保障水平由覆蓋物化成本和地租成本到覆蓋全部農業生產成本甚至是收入的跨越式提升。2019年，甘肅開展了地方特色農產品的高保障保險，蘋果每畝保額達到4000元，已經達到了完全成本保險的保障標準，為特色農產品實施完全成本保險提供了范式。2019年，財政部、農業農村部等聯合發布《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，明確提出將收入保險作為農業保險重要險種加以推廣，各地和保險機構也積極開展了農業保險高保障險種的試點探索。2021年6月18日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍。

（二）農業保險從單一賠付向全流程農業風險管理轉變

以往的農業保險經營中，保險公司普遍做法是承保理賠，很少開展防災防損。近年來，保險主體逐漸開始意識到農業保險防災防損的重要性。保險公司將單純的“保險”轉為“保險+防險”一體化，將風險關口前移，變事后賠付為事前預防，變被動應對為主動參與，以降低災害發生的可能性和損失程度。如甘肅蘋果易遭受凍害，當地保險公司與政府共擔費用（保險公司30%，政府70%）購置鼓風機，在發生寒流時使用鼓風機減寒增溫，減少損失。陜西省保險機構針對當地病蟲害的特點，購買專用藥物發放給種植戶，用于小麥條銹病等的防治，贏得了當地政府和農戶的口碑。新疆自治區財政部門要求將農業保險保費收入的4%用于防災減損工作。中航安盟保險公司在四川藏區實施“牦牛保險+”模式，在牧草極度匱乏的時期，購買牧草支持牧民，減少了牦牛因饑餓發生死亡的風險；在極度嚴寒時期，購買牦牛防寒背心，增強了牦牛抵御寒凍的能力，打破了牦牛養殖“夏飽、秋肥、冬瘦、春亡”惡性循環，既為牧民挽回巨大經濟損失，又減少了賠償，產生了明顯的正外部性，實現了雙贏。

（三）農業保險從保自然風險向保市場風險轉變

近年來，價格波動帶來的市場風險成為農產品面臨的主要風險。傳統保險在降低農戶經濟損失方面發揮了重要作用，但在市場風險方面發揮的作用不是很明顯。“目標價格保險+期貨”的做法是在價格保險的基礎上，將保險機構面臨的賠付風險通過期貨市場進行分散，發揮期貨市場風險分擔的功能，解決了農戶想保、保險公司不愿意保的難題，既可以保障農戶的基本收益，又可以幫助保險公司擴大保險市場。“保險+期貨”已經成為大宗農產品防范市場風險的一個新路徑。2019年人保財險在甘肅省靜寧縣開展了蘋果期貨價格保險。政府主導為農戶向保險公司購買蘋果價格保險，期貨公司購買場外期權，幫助果農轉嫁市場價格風險。這個項目覆蓋了全縣蘋果種植面積3.5萬畝，保費2300萬元，賠款1310.19萬元，簡單賠付率72.88%；期貨市場對沖蘋果數量4.6萬噸，支付權利金2231萬元，期貨合約到期結算價格為7436~8138元/噸，最終行權收益（套期收益）為1676萬元。

（四）農業保險從保“一農”向保“三農”轉變

一、二、三產業融合發展逐漸催生出新產業、新業態、新模式，同時也蘊含并產生了多重的、新的風險，如人身風險、健康風險、生產風險、財產風險、產業安全風險等，需要從保險對象以及保險責任的單一性向綜合性發展。正是在這種需求下，不少地方和保險公司開展了積極探索。農業保險高質量發展指導意見賦予農業保險明確的政策目標，要求農業保險保障農業生產全過程，服務農村經濟社會發展，必須全面拓寬農業保險服務領域，探索開展一攬子綜合險。甘肅全省率先創新“一戶一保”模式，推行種養產業綜合保險，即針對農戶的實際需求，優化業務模式，在全國率先創設實施種養產業綜合保險，實行以戶為單位出具保單，實現“一戶一保、一戶一單、一戶一賠”，農戶可以根據自身家庭的種植養殖情況，將所有投保險種填寫在一張保險憑證上，集中由一家保險公司辦理，方便農戶投保、定損和理賠，享受一攬子、菜單式的風險保障，最大限度實現了“一戶一保單”模式和參保農戶“最多跑一次”的便民目標，提高了承保理賠精準度和便捷性。

（五）農業保險從獨立起作用到與其他金融工具共同作用轉變

農業生產經營主體“貸款難”是一個長期存在的難題，隨著一、二、三產業的融合發展，需要金融提供更大的支持力度（龍文軍、董雪梅，2019）。利用農業保險的增信功能，通過保險和銀行等金融部門的聯動，以保險保單作為質押，成為解決當前農業經營主體貸款難和貸款貴的一條可靠途徑（龍文軍、靳琛，2020）。河北省隆化縣的“政銀企戶保”模式發揮了農業保險增信功能，有效解決了農村信貸難題。隆化縣建立了“政府、銀行、企業、農戶、保險”五位一體的“政銀企戶保”農業合作貸款擔保模式。隆化農村信用社根據資金池資金額度，按1:10比例放大，形成“政銀企戶保”貸款資金，對審核通過的企業和農戶發放貸款。發生貸款損失后，政府擔保中心、信用社和保險公司按1:1:8的比例負責補償貸款損失，保險公司保證險設置一定賠付上限，政府對貸款實行100%貼息。

鄉村振興對農業保險的新需求

全面實施鄉村振興戰略不僅催生了新產業形態和新型經營主體，而且激發了更高層次、更多樣化的保險需求，需要農業保險更有效的化解風險。

（一）產業融合發展要求農業保險由一產向二三產拓展

農村一二三產的融合發展已呈態勢，并有擴大發展的趨勢。由此帶動建立起現代農業的產業體系、生產體系、經營體系，構成為一個經濟利益共同體。這樣，也帶來了新的經濟現象，即產生大量新業態，由此存在的生產風險、質量風險、銷售風險、消費風險可能會產生連帶效應。由于風險的相關性和疊加性，一旦產業鏈的某一個環節出現問題，整個產業的發展都會受到嚴重影響。這就要求農業保險由一產向二產三產拓展。因此，未來農業保險的發展應逐步由單一產品模式向能夠保障農業生產經營全流程產業鏈和價值鏈風險的產品及模式發展，從而保障農業產業融合的健康及可持續發展。

（二）新業態需要農業保險來降低風險

在國家政策的積極推動下，一些新理念和新技術加快向農業農村融合滲透，形成多種新業態。隨著社會資本進入農業農村熱情高漲，農村新產業新業態新模式正成為“發展高地”“投資洼地”，通過線上線下、虛擬實體有機結合等多種途徑，農業生產、流通、服務等領域的新業態不斷涌現，催生出了共享農業、休閑農業、創意農業、中央廚房、農商直供、私人定制等大量新業態，而且已經成為農村發展的新動能。但是，新業態的發展面臨的風險不可小視。要保障鄉村新業態可持續發展，滿足一批新型農業經營主體和利益相關者建設新業態產生的對包括人身安全、財產安全、產業安全等風險管控的新需求，迫切需要農業保險公司進行保險產品的研發和投放，降低新業態的發展風險，為鄉村新業態的健康發展提供堅強后盾。

（三）現代農業產業園區需要農業保險提供保障

現代農業產業園區在具有一定資源、產業和區位等優勢的農區內劃定相對較大的地域范圍，由政府引導、企業運作，用現代園區管理的理念來建設，以加快推進農業現代化進程。自2017年現代農業產業園建設工作全面啟動以來，取得了積極進展，初步建立了梯次推進的工作格局，形成了多元化的投入渠道，探索了市場化的運行機制。農業農村部和財政部已經批準創建了107個國家級現代農業產業園。各地迅速推行，財政安排專項投入，創建了1000多個省級產業園和一大批市縣級產業園。這些現代農業產業園，一頭連著工業、一頭連著農業，一邊接著城市、一邊接著農村，是城市人才、技術、資金等要素流向農村的重要載體，是返鄉下鄉人員干事興業的重要平臺。這些園區的發展面臨技術風險、市場風險，加強農業產業園區和農業保險的銜接，既能有效地保障產業園區的正常運營，又能讓產業園區更好的起到農業產業示范帶動作用，引領產業轉型升級。

（四）高保障成為農戶的普遍需求

農民的“錢袋子”鼓起來了，全面小康的成色才更足。增加農民收入有必要發掘農民經營性收入的空間，而增加農民經營性收入大有文章可做。要提高經營性收入，首先是幫助農民防范生產風險和市場風險，穩住農民發展生產的預期，努力筑牢農業內部增收基礎。當前，一些農產品的生產處于零利潤甚至虧損狀態，迫切需要農業保險提供穩定的保障。目前農業保險的保障水平還遠不能滿足預期，種糧區農民普遍反映，目前玉米、小麥、水稻三大主糧的保額每畝400元左右，僅能覆蓋一部分物化成本，如果受災，保險賠付十分有限。如果施行收入保險，受了災還能按糧食的約定收益賠償，不至于一年的勞動白辛苦。此外，大量地方特色農產品缺乏保險保障。有的地方即使開展了特色農產品保險，也存在品種少、覆蓋率低、保障水平不高等問題，難以滿足農戶的高保障需求。對農民和農業影響較大的羊、牛、雞等畜產品，魚、蝦、蟹等水產品，蘋果、柑橘、葡萄等水果，急切需要納入中央財政的農業保險保費補貼范圍。

（五）鄉村治理能力現代化需要農業保險拓展新的功能

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對國家治理體系和治理能力現代化進行頂層設計、全面謀劃、整體推動，在理論創新與實踐探索上均取得了重大成果。“治理有效”是鄉村振興的重要保障，是鄉村治理能力和制度現代化的集中體現。當前，鄉村社會正在經歷極其重大的社會轉型過程，對農業保險的發展帶來了更多挑戰。主要表現為：第一，青年勞動力人口以農民工的身份大量流入城市，加速了鄉村人口的老齡化進程。農業保險的投保主體以老年人居多，農業保險經營主體在基層更多需要跟老年人打交道。第二，鄉村社會一家一戶的農業生產方式，已日漸轉變為一家一戶與農業大戶、農業企業、農業社會化服務組織等多元并存的生產方式。第三，鄉村社會的成員結構發生變化，在傳統農民之外，新型職業農民、農場主、農業新業態從業者、工商業者、個體戶等群體日益擴大，使得農業保險的服務對象更加多元。第四，鄉村逐漸由單一的農業生產單位轉變為種養加儲銷為一體的綜合性村落（社區）單位。在這樣的環境下，農業保險必須不斷增強其社會治理的職能。

（六）脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接需要農業保險系上安全帶

在推動脫貧摘帽地區走向全面振興、共同富裕的進程中，產業扶貧具有關鍵性的作用。目前我國脫貧地區的產業發展還比較脆弱，脫貧戶還存在返貧風險，需要農業保險系上安全帶，為縱深推進產業發展“護航”（姜華，2019）。原有針對脫貧戶的特殊保費補貼、對脫貧地區發展產業的特殊金融支持力度仍然不能減，甚至還要加強，特別是為脫貧戶的產業幫扶項目提供創新型農業保險模式和產品，以及有針對性的全方位風險保障，使脫貧戶真正建立起“造血”功能。同時，要求保險經營機構要及時轉變工作方式，將脫貧地區保險服務與鄉村振興相銜接，推動脫貧攻堅工作體系向鄉村振興平穩轉型。

農業保險助推鄉村振興戰略的政策建議

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對“十四五”時期的鄉村振興進行了全面部署，對農業保險發展也提出了明確要求。發展農業保險要對標新時期鄉村振興的目標任務，為全面推進鄉村振興戰略發揮重要作用。

（一）加快推進糧食作物的高保障保險

習近平總書記強調：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。”多年來，產糧大縣一直是我國糧食生產的主力軍，為保障國家糧食安全做出了巨大貢獻，國家也不斷加強對產糧大縣的支持力度。但從實際情況看，部分產糧大縣仍是經濟小縣、財政窮縣，部分地區陷入了糧食貢獻越大、地方財政收入越少、農民收入越低、經濟越落后的怪圈，已嚴重影響了地方政府抓糧食生產和農民種糧的積極性，加之近年來自然災害頻發、價格波動等市場風險加劇，給國家糧食安全和社會經濟全面可持續發展帶來了隱憂（龍文軍、彭超，2016）。

要站在國家糧食安全和保障種糧農民利益的高度，加快推進糧食作物高保障水平的保險，提高對糧食種植的風險保障能力，保障種糧農民收益，提高種糧積極性，保障糧食安全。深入總結試點地區的成功經驗，加快推進以完全成本保險和收入保險為主的糧食作物高保障保險。

（二）加快推進優勢特色農產品保險的擴面、提標、增品

近年來，地方優勢特色產業發展較快，在促進農民增收中發揮了重要作用，如新疆的林果，陜西、甘肅的蘋果，南方多省的水果，海南的橡膠，湖北的淡水養殖，山東的設施蔬菜，山東、海南、浙江等省的海洋牧場等。全國已投保的地方優勢特色農產品品種快速增長，保險機構開發的各類保險產品數量穩步提升。目前開展地方優勢特色農產品保險獎補試點地區已經擴大至20個省份。但整體規模仍然偏小，功能作用發揮不夠充分，難以滿足農戶日益增長的風險保障需求，建議推進優勢特色農產品保險的擴面、提標、增品的相關工作。一是結合質量興農、綠色興農戰略，盡快將優勢特色農產品保險獎補的政策實行到31個省市區，在300個國家級和省級特色農產品優勢區，選擇“茶菌果蔬，種藥煙花”等地方特色品種，加快推動優勢特色農產品保險發展。二是大力推進“一縣一特”地方優勢特色農產品保險工作，重點關注區域特色明顯，產業規模較大，經濟效益可觀，市場競爭力突出的特色品種，同時，重點關注西部地區和脫貧地區，實施東西部差異化的獎補比例，形成“一縣一特”的保費獎補清單。三是增加中央財政農業保險保費補貼品種，如蘋果、柑橘等經濟林果，羊、牛、雞等畜牧產品，以及淡水養殖產品等。

（三）擴大“目標價格保險+期貨”試點

“目標價格保險+期貨”是近年來我國利用市場化機制開展價格風險分散的重要舉措與模式創新，連續幾年試點效果顯著。從實踐情況看，“目標價格保險+期貨”通過發揮市場作用，在較大程度上簡化了政府操作、提高了補貼資金的效率，能夠解決財政補貼的不確定性、預算難以安排等問題。但是，“目標價格保險+期貨”仍然存在保費補貼缺乏穩定來源、相關體制機制有待進一步完善等問題（龍文軍、李至臻，2019）。

建議加快推進并擴大“目標價格保險+期貨”試點的范圍，一是凡“目標價格保險+期貨”的品種列入中央財政保費補貼或以獎代補品種，期貨交易所按一定比例補助保費，以形成穩定的保費供給。二是搭建“政府+交易所+保險機構+投保主體（農戶或新型經營主體）”四方合作共贏的機制。參與方各司其職，政府提出項目計劃，補貼部分保費，并加強指導推動。期貨交易所負責加強對期貨市場以及相關期貨公司的培育與監督，并適當補貼部分保費。保險機構負責保險項目的具體運營，并與期貨公司合作，設計出賠付效果最好、綜合成本相對較低的期權方案，再依據期權產品匹配保險方案。參保主體自愿投保，繳納應擔保費，維護自身權益。三是加快擴大新疆棉花、海南橡膠、廣西糖料蔗、蘋果的試點，并對其品種逐步建立期權。

（四）加大對綜合性保險的支持力度

近年來，一、二、三產業融合發展逐漸成為一種經濟形態，產生了保險的新需求，客觀上需要保險從單一性向綜合性轉變。為響應新時代農民群眾的新期盼、農業農村發展的新需要，加大財政對農業、農村綜合性保險的支持力度，可在更多條件成熟地區開展試點。

要從政策層面支持保險公司開發服務現代農業產業體系，保障農業生產經營全流程的綜合性保險，全面服務生產、加工、儲存、流通、貿易直到終端消費的產業鏈和價值鏈，幫助各環節經營主體轉移生產風險、質量風險、銷售風險、消費風險。通過支持綜合性保險的發展，引導農業保險逐步由單一產品模式向保障農業生產經營全流程風險的綜合性一攬子組合產品及模式發展。加強政府層面對綜合性保險的政策支持，解決產品相互銜接的政策性障礙。保險公司在加快此類保險產品的開發過程中，注重機制建設，形成模式，便于復制、推廣。

（五）著力治理農業保險領域的“三虛”問題

近年來，隨著農業保險的快速發展，不可避免地出現了一些市場秩序亂象，其中“三虛”問題較為突出，即虛假承保、虛假理賠、虛列費用，這導致農業保險對于農民的利益并未實現足夠有效的保障，而且“三虛”問題往往還涉及貪污腐敗、職務侵占等違法犯罪，這些都侵蝕了農業保險發展的誠信基礎，嚴重損害了農業保險行業形象，如果不及時采取有效措施加以解決，很可能會引發信任危機，制約行業的可持續發展（庹國柱，2021）。

著力治理農業保險領域的“三虛”問題，一是要不斷完善頂層設計，如不斷提高農業保險保障程度，引導農民增強保險意識，提高農民保險參與度，對保險公司、村干部以及相關部門工作人員也能形成監督，減少虛假投保與虛假理賠的發生；按照適度競爭原則構建農業保險市場體系，完善市場準入和退出機制；規范招投標工作，抓緊制定全國統一的農業保險招投標制度；及時撥付財政保費補貼資金，解決保險行業“應收保費”難題。二是加大對農業保險各參與主體“三虛”行為的監管及處罰力度。對于保險公司，監管部門要加大監管檢查力度，嚴厲打擊“三虛”；對于基層政府以及其他協辦機構的工作人員，應堅決追究其相關責任；對于投保農戶，如發生嚴重道德風險及保險欺詐等行為，應對其采取罰款或暫停投保等處罰措施。

（六）加強農業保險基層服務體系建設

加強農業保險基層服務體系建設是農業保險合規經營和規范管理的必然選擇，是促進農業保險高質量發展，有力助推鄉村振興戰略實施的基礎。人保公司將三農服務重心進一步下沉，在中心鄉鎮設置三農服務部并配備專職農業保險人員的做法，為行業提供了有益借鑒，值得推廣。

加強農業保險基層服務體系建設，一是增加縣級機構專職人員的配備，專職人員的數量應當能滿足當地農業保險業務管理和服務的需要，特別是增加具有農業保險專業背景的人員配備。二是在省級財政的統一協調和支持下，引導保險經營機構以行政村為單位，共同建立基層農業綜合金融服務網點，可以參照甘肅省建立村級農金服務室的辦法，打通金融服務的最后一公里。三是監管部門加強對協保員隊伍的調查研究，制定協保員管理的基本規則。保險公司建立并完善協保員隊伍的相關管理機制，建立健全協保員培訓制度，實行協保員持證上崗。