領搬遷補貼前必須完成兼并重組這樣的行政協議有效嗎？

文/本刊記者 胡珊 責任編輯/劉怡然

在訂立行政協議過程中，行政機關由于擁有強勢地位，對于條款的擬定往往有主動權。然而，是否只要協議相對人同意，在合法范圍內條款怎么訂都可以？

最近，福建省高院審理了一起行政案件，當地的行政機關在小城鎮綜合改革建設過程中與一家企業訂立了拆遷補償協議，約定這家企業必須完成兼并重組，并且兼并重組的投資額達到一定數額后，才能領取預留的近半搬遷補貼款。這一條款被法院以違反禁止不當聯結原則為由，認定為顯失公平，最終導致拆遷補償協議被撤銷。

案例

2006年，福建省×市×區的經濟開發區引進了一家時裝企業。引進后不久，時裝企業與當地的國土部門簽訂了一份國有土地使用權出讓合同，以270余萬元的價格受讓了一塊3.8萬余平方米的工業用地，土地使用權的出讓年限為50年。這份合同同時附帶一份補充協議，約定時裝企業在受讓土地上的投資額不能低于4800萬元，如果投資的項目屬于工業建設項目，那么受讓土地的項目固定資產投資額不能低于4800萬元，同時單位用地面積投資強度不能低于每畝80萬元。之后，時裝公司支付了土地出讓金，取得了這塊土地的使用權證。

2010年，×市調整優化城市布局，時裝公司所在的鄉鎮被列入全省小城鎮綜合改革建設試點名單。其中，××山莊項目是×市開展小城鎮綜合改革建設試點工作的重點項目之一，也是×市打造的八大宜居片區之一。××山莊選址在時裝公司附近。同年5月7日，當地的城鄉規劃局出具一份規劃控制與實施建議書，認為時裝公司在建項目不符合片區規劃功能要求，制約××山莊的規劃實施，建議區政府盡快協調時裝企業停止在建工程，減少損失，實施搬遷。

經過數年協調，2014年，時裝公司同意接受貨幣補償進行拆遷，在這塊區域另覓新廠址，并且將新地塊的拆遷安置工作交給當地政府負責。2017年1月，××山莊項目指揮部受區政府的委托與時裝公司簽訂一份拆遷補償協議，約定此次拆遷的搬遷補貼額為2700余萬元，但保留其中1200余萬元作為履約保證金，要求時裝公司必須開展兼并重組，并且兼并重組投資額必須大于3600余萬元的征遷補償額，經區政府審核后才可以獲得履約保證金。如果時裝公司投資額小于征遷補償款的數額，那么將扣下這1200余萬元的履約保證金。

2017年5月15日，時裝公司以拆遷補償協議顯失公平為由，提起行政訴訟，稱其簽訂協議是迫于無奈，請求撤銷該協議。

此案歷經兩審。福建省高院認為，拆遷補償協議約定的巨額履約保證金違反了合同所應遵循的公平、平等的基本原則，存在顯失公平的情形，應予撤銷。并建議雙方在充分協商的基礎上，重新就補償安置達成協議。

說法

禁止不當聯結原則是一項重要的公法原則，它基于保護公民權利的目的，要求國家機關行使公權力的行為必須與立法目的保持合理正當的關聯，即行政機關不得以該行政行為的做出或者不做出作為手段，要求相對人履行與該行政行為無關的義務。舉個例子，在機動車年檢中，如果交警部門要求車主必須先繳清違章罰款，才發放機動車年檢合格證，這就屬于不當聯結的行為。

行政機關是否存在不當聯結的行為，在具體的行政行為中比較容易判斷，在行政協議中不太容易判斷。這是因為行政協議具有兩面性——它既是一種行政行為，具有行政行為管理的屬性，又是一種合同，體現出契約自由的一般特征。在訂立行政協議的過程中，行政機關利用自身資源優勢，訂立明顯不對等的條款或者義務的行為，容易被掩蓋在雙方“協商一致”的假象下。

如何在契約自由與公法監管之間找到最佳平衡點，是此類行政協議案件審理的難點。在司法實踐中，針對行政協議相對人提出的協議存在顯失公平情形的主張，法官一般會參照適用民事法律規范的相關規定，對協議訂立是否屬于雙方合意進行審查。此外，還會適用行政行為的合法性標準，對是否存在不當聯結進行判斷。對存在顯失公平或者不當聯結情形的協議，法院會支持協議相對人撤銷協議的訴訟請求。

在福建省這個案例中，法官認為，時裝公司要獲得協議約定的全部搬遷補貼額，必須滿足以下條件：一是完成企業兼并重組；二是兼并重組投資額必須大于征遷補償額。但在現實中，實現企業的兼并重組需要有合適的被兼并對象，并且兼并雙方能達成一致。因此，時裝公司要實現上述條款必須依賴第三方的參與和表意，而不是時裝公司依其獨立意志就可以完成，這樣的條件對時裝公司實現權利設置了較高門檻，沒有考慮到時裝公司投資的實際狀況以及現實生活中投資額到位的各種可能性，沒有對投資額到位做出合理安排，簡單規定一旦投資額小于約定就扣留履約保證金，對時裝公司而言顯然過于苛刻。

法官稱，拆遷補償協議為時裝公司獲得合法合理的搬遷補貼額附加不平等的條件，違反了合同所應遵循的公平、平等的基本原則。獲得拆遷補償屬于被征收人的法定權利，與被征收人是否完成投資額等義務之間沒有合理關聯。拆遷補償協議的訂立，雖在形式上符合平等協商的要求，但因行政機關利用其強勢地位為協議相對人設定明顯不對等的條件或者義務，實質上并不具有合意基礎，違反了禁止不當聯結原則。據此，法院做出了上述判決。